【案例来源】环境保护部环境监察局
【案例分析人】秦鹏；鄢德奎
【案例类型】评价类
【案例名称】重庆绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂矿业百限责任公司水污染责任纠纷案
【主要违法行为】违规试生产直排废水
【污染类型】水体污染
【违法企业所属行业】采矿业
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关键词 跨省环境公益诉讼；诉讼基金；责任承担方式
【案例概要】湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业百限责任公司违规试生产直排废水，导致重庆巫山千丈岩饮用水水源严重污染。重庆绿色志愿者联合会于2014年11月13日就此案向重厌市万州区人民法院提起环境民事公益诉讼，当前此粲正在审理过程中。
【案例启示】本集涉及到环境影响评价、生态环境修复簪法律事实认定问题，因相关制度规定付之阙如而面临审理裁判困境。基于此，提出环境公益诉讼制度的运行需在环境行政公益诉讼制度构建、专项诉讼基金设立和责任承担方式的精细化三个方面予以完善。
2014年11月13日，重庆市万州区人民法院受理了重庆绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水污染责任纠纷案，这是一起案情错综复杂的环境民事公益诉讼案。该案为新《环保法》实施以来重庆市首例环境民事公益诉讼案件．也是全国首例跨省环境公益诉讼案件。
案件背景：一起跨省界重大环境水污染责任事件
2014年8月13日上午，重庆市巫山县环保局接到巫山县庙宇镇报告，巫山县庙宇镇千丈岩水库提取的居民用水颜色异常。经重庆市巫山县环保局工作人员现场排查和检测认定，千丈岩水库水质受到严重污染，污染源为湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司硫铁矿选矿厂。该厂违规试生产，并将硫铁矿洗选废浆水直排在一处自然形成的洼地内。由于事前未对该洼地采取任何污染防治措施，而此地为喀什特地貌，导致废浆水渗漏地下，经暗河水系流入千丈岩水库，造成水体污染，主要污染物为乙基钠黄药、二号起泡剂和大量尾渣。千丈岩饮用水水源危及巫山县庙宇镇、铜鼓镇、红椿土家族乡和奉节县长安乡4个乡镇居民的生活用水和农田灌溉用水，涉及10160户、51400人和1.8万亩农田。
根据《突发环境事件分级标准》的规定，此次千丈岩水库污染属跨省界重大突发环境事件。事故发生后，湖北省恩施自治州建始县委托环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心对重庆市巫山县红椿乡千丈岩水库环境事件作出了环境损害评估报告。报告认定：第一，本次环境污染的污染物质为乙基纳黄药，排放量58. 14千克。生产原料乙基磺原酸钠、2号油可能的使用量最大值分别为63.5千克和47千克。第二，环境事件造成的直接经济损失为250. 94万元，但该报告未对土壤、地下水等污染后果及修复费用作出评估。
案件焦点：原告诉讼请求中的法律事实认定
重庆绿色志愿者联合会就千丈岩水库污染一案向重庆市万州区人民法院提起环境民事公益诉讼，诉请法院判令被告（恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司）：第一，停止侵害，不再生产或者生产绝不能再次污染水库。对今后可能出现污染的地下溶洞水体和污染水库风险重新作出环境影响评价，根据环评结论，作出被告是否应当搬迁的裁判。第二，恢复原状，依法承担政府和社会组织应急处理污染事件、应急供水以及恢复千丈岩水库原有水质的所有费用，包括直接和间接产生的费用共计1900万元。第三，赔礼道歉，在全国性平面媒体上向公众道歉。第四，承担本案诉讼费及其他相关费用。本案原告诉讼请求中涉及环境影响评价、生态环境恢复等法律事实认定问题，需逐一厘清以便于正确适用法律。具体言之，案件主要聚焦于以下几个方面。
被告硫铁矿选矿厂建设项目的环评手续合法性分析
被告恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司60万吨／年硫铁矿选矿厂建设项目于2011年5月通过并取得恩施自治州建始县发改委选矿厂项目可行性报告批复、环保局项目环境影响报告书批复以及发改局项目核准批复等手续，资质齐全。同时，磺厂坪硫铁矿选矿厂与千丈岩水库直线距离2. 67公里，超出了千丈岩水库一级饮用水水源保护区的范围。换言之，单就此硫铁矿选矿厂对千丈岩水库的影响而言，其选址并未违背法律规定，但由于该项目所在地属典型的喀斯特地貌，环评报告制作时需估算其对地下水的影响及其造成地下水体污染所应采取的精细化应对措施，环评审批部门应严格把关，不能因所影响的水体区域不属于本行政区范围而不进行审查。
对于本案而言，原告起诉的对象是恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司，是一起典型的环境民事公益诉讼。该公司硫铁矿选矿厂建设项目的环评手续审批是否合法，与本案审理无直接关联，即使环评手续合法也不会免除被告因违规试生产违法排污所造成的环境污染和生态损害的责任承担。原告诉求中，对于该建设项目可能出现的地下溶洞水体污染和水库污染风险重新进行环评，超出了法院的裁判范围。对于原告的该项诉求本可通过环境行政公益诉讼解决，但目前环境行政公益诉讼制度缺位致使环评手续的合法审查只能依赖相关部门的自觉。
生态恢复范围、费用等损失的确定思路
环境民事公益诉讼案件追求的审判目标是恢复生态环境的状态和功能，法官适用恢复原状责任时首先需考虑恢复原状的可能性与成本问题。确定生态恢复范围及相关费用，既是原告诉讼请求的依据，又是法官判决恢复原状时必须考量的重要因素。具体到本案，原告诉请法院判令被告恢复原状，承担共计1900万元直接和间接费用。此次千丈岩水库环境事故造成的直接经济损失为250. 94万元，而土壤、地下水等污染修复费用的确定是本案判令恢复原状的焦点和难点。由于《环境污染损害评估鉴定方法》（第Ⅱ版）颁布后，《环境污染损害数额计算推荐方法》（第1版）废止，便无法比照泰州环境公益诉讼判决的做法，直接以虚拟治理成本为基数，按照一定的倍数计算污染修复费用。对于《环境污染损害评估鉴定方法》（第Ⅱ版）所规定的生态损害评估方法，无论是替代等值分析方法还是环境价值评估方法，都需专业的鉴定机构预测受损资源在损害发生到恢复原状这段时间内每年受损资源和生态服务价值量的大小。
尽管如此，但法官确定环境生态恢复原状责任承担的范围及费用的思路却是有章可循的。首先，考虑遭受损害的生态环境能否通过自然或人工的方式恢复原状，如不能恢复原状，则法官可依据相应的损失，判令被告异地修复。其次，根据“恢复原状”判决的履行方式不同，确定差异化的恢复原状费用与范围。恢复原状基础费用主要包括：环境修复费用和监督修复费用。对于被告委托其他机构制定环境修复方案和其他机构代履行修复方案这两种情形，恢复原状的附加费用还要相应涵盖环境修复方案的制定费用和委托代履行费用。最后，灵活确定被告承担恢复原状费用的支付方式，即基于违法者偿债能力的考虑，判定是采取分期支付的方式缴纳恢复原状费用，还是通过发展环保产业等有利于环境保护的方式抵扣部分费用。
赔礼道歉可否成为环境公益诉讼的责任方式
环境公益诉讼的直接受害者是环境本身而非任何一个个体，似乎无适用赔礼道歉的可能。而作为一项民事责任，赔礼道歉在性质上是属于恢复原状而非赔偿损失的一种非财产责任，赔礼道歉民事责任的存在丰富了民事责任体系。基于环境民事公益诉讼的公益性、补救恢复性和惩罚性的考量，可以突破性地适用赔礼道歉的责任方式。赔礼道歉的意义在于要求环境侵害者就自己侵害环境的行为向社会公开道歉，既具有轻微的惩罚性又能对其他潜在的环境违法者起到警示和教育作用。具体到本案，原告诉请法院判令“赔礼道歉”的责任方式，可以适用于其他环境公益诉讼。同时《环境民事公益诉讼司法解释》也明确规定了赔礼道歉的责任承担方式，为赔礼道歉在环境公益诉讼中的突破性适用提供了法律依据。
启示和建议：环境公益诉讼制度亟待跨越的三个门槛
任何一种制度的运行并不因现有法律规定而通畅无阻，而是在实践中不断发现制度运行的困境，循序渐进地修正以确保法律正义的实现，因此环境公益诉讼制度的完善并非一蹴而就。尽管环境民事公益诉讼制度发展已步人快车道，但通过重庆受理的国内首例跨省界环境公益诉讼案的分析发现，环境公益诉讼制度运行所面临的障碍仍需相应的举措予以完善，以进一步优化环境治理模式。
构建环境行政公益诉讼制度
环境公益诉讼的受案范围除了民事纠纷还应包括行政纠纷，但现有立法并未对环境行政公益诉讼予以明确规定。现实中，负有环境保护法定职责的行政机关既有违法的“积极”作为，如违法做出环境行政决策、许可，导致生态环境破坏；也有违法的“消极”不作为，如怠于履行环境行政管理职责，导致污染事件频繁发生。无论作为与否，只要违法，行政机关行为所导致的环境污染和生态破坏的影响是违法企业无法企及的。本案中相关部门通过被告硫铁矿选矿厂建设项目环评手续的警示意义值得深思。
面对当前环境行政公益诉讼制度缺失的问题，首先应明确新《环保法》规定环境公益诉讼的立法目的，以此准确明晰立法的适用范围，借助立法解释或司法解释进行规范，从而确立环境行政公益诉讼制度。其次通过立法解释对《民事诉讼法》第五十五条中“法律规定的机关”进行界定，确立环境行政公益诉讼原告的主体资格。最后在环境公益诉讼的受案范围内增设一项内容，即环境行政管理部门的违法作为和不作为所造成的环境污染情形。
设立环境公益诉讼专项基金
对于本案而言，如果原告胜诉，法院将支持原告诉请的1900万元修复费用，那么如何使用这笔资金？《环境民事公益诉讼司法解释》规定环境修复资金和服务功能损失等款项应专款专用，即不能由原告直接领取，以防止出现挪作他用的情形。2014年最高人民法院曾提出了“探索设立环境公益诉讼专项基金”的主张。目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境公益诉讼被告支付的环境修复资金和服务功能损失等款项缴入财政专户或基金的方式进行管理使用，以保障环境损害赔偿金专门用于修复被损害的生态环境。海南省设立的省级环境公益基金，由省财政拨款支付环境公益诉讼案件的相关诉讼费用。另外中国环保组织“自然之友”启动首个民间“环境公益诉讼支持基金”以支持环保社会组织进行环境公益诉讼。
当前对于尚未设立专项基金或专户的地方政府部门，既可选择对民间设立的相关公益诉讼支持基金给予鼓励和政策上的扶持；也可由环境行政主管部门探索建立环境公益诉讼专项基金，重点用于垫支立案前环保社会组织委托开展环境污染损害鉴定评估的费用，以解决诉讼启动阶段的资金困扰。对于官方设立的专项基金的主要来源包括：环境公益诉讼被告支付的环境修复资金和服务功能损失等费用；财政拨款；人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金。专项基金主要用途为：环保组织进行环境公益诉讼的诉讼费用，包括调查取证费、评估鉴定费等；环境修复费用。环境公益诉讼专项基金的设立既可解决公益诉讼诉讼成本高的难题，又可化解环境公益诉讼利益归属的争端。
适用环境公益诉讼责任承担方式的精细化设计
《环境民事公益诉讼司法解释》规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉六种民事责任承担方式。该解释并未对这六种环境公益诉讼责任承担的适用性做出周详的规定。如若没有明确界定不同的责任承担方式，将导致司法实践标准的不确定性。具体言之，上述六种责任承担方式的具体适用应设计如下。
一是停止侵害、排除妨碍、消除危险的责任适用。对于“停止侵害”的适用，首先应明确环境侵害的标准，社会对环境污染容忍限度可作为环境侵害标准之一，环境侵害超出了社会的环境污染容忍限度，应责令停止该环境侵害行为。对于“排除妨碍”和“消除危险”的责任适用，借鉴美国的做法，可在判决中引入禁止令，根据危害的严重程度分为三种情形，即永久性禁止令、附条件禁止令和替代性禁止令。永久性禁止令一般适用于环境危害行为无改正可能的情形，责令环境侵害者停止其危害行为；附条件禁止令一般适用于行为人实施的环境危害行为可以通过技术和管理的手段实现环境因子达标的情形；替代性禁止令是针对一些无法避免但必须进行的环境侵害行为，责令通过环境税或对受害者进行赔偿的方式替代适用责令停止侵害行为。
二是恢复原状。依据《环境民事公益诉讼司法解释》第二十四条第二款规定，环境民事公益诉讼中败诉的原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以由人民法院从之前其他的环境公益诉讼案中判定被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项中酌情予以支付。可见，该解释第二十四条第一款提及的判定被告支付环境修复费用等款项，相对于环境修复成本是有结余的，故这些用于恢复原状的款项是惩罚性的。同时适用“恢复原状”这一责任方式应遵循以下原则：一是生态环境损害发生后，被告首先应当采取有效措施将生态环境修复到污染环境或破坏生态行为未发生时，受影响区域内生态环境的状态；二是出现部分或全部无法原地原样恢复情形的，可以准许采用替代性修复方式。
三是赔偿损失。环境民事公益诉讼利益的主要用途是生态恢复，赔偿损失作为责任承担方式的一种，只是为了填补“恢复原状”责任方式在无法适用时的空白。因此适用“赔偿损失”这一责任方式时，需考虑“恢复原状”责任方式适用的可能性。如若在法院判决前相关部门已对受损的生态环境进行了恢复原状，此时无适用“恢复原状”责任的可能，便只能适用“赔偿损失”责任。为了警示被告所应承担的环境治理责任，法院可以在此种情况下判令一定的惩罚性损害赔偿。
四是赔礼道歉。适用“赔礼道歉”时，既需要被告有过错，即有道德上的可谴责之处，也需要社会公众精神利益受到损失。环境公益诉讼中“赔礼道歉”的对象是社会公众，其履行方式应当以在有影响力的社会媒体上进行书面道歉为主。
（秦鹏系重庆大学法学院副院长、教授；鄢德奎，重庆大学法学院）