文／陈亮
摘要：我国日前大气污染形势严峻，大范围雾霾天气频发，严重影H向了居民生产生活。本文通过分析雾霾成因，提出了我国雾霾治理工作面临的主要挑战，包括人口资源分布不均，工业发展方式粗放，城镇化进程过快等，并总结了发达国家治理雾霾的经验。最后结合国际经验并针对我国当前面临的主要问题提出了深化雾霾治理工作的建议。
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关键词 ：雾霾；雾霾治理；大气污染；城市规划；区域协作；能源结构
当前，我国大气污染形势严峻，雾霾已经成为严重影响人民群众身体健康的“心肺之患”。2013年以来，我国大范围持续雾霾天气频发，呈现影响范围广、持续时间长、污染物浓度高的特征，严重影响了居民生产生活。雾霾持续爆发为我国粗放的生产生活方式敲响警钟，说明大气污染物排放量已超出了环境容量。
2014年11月APEC会议期间，由于采取停产、限产、停工、限车等一系列“史上最严”措施，出现了短暂的“APEC蓝”。据环保部2015年2月份公布的数据，74个城市1月份平均达标天数比例由37.6%上升为48.2%，同比提高10.6个百分点。然而，我国大气污染严重的总体形势并未根本扭转，高成本的短期治理措施也难以持续，把“APEC蓝”变为“常态蓝”、“天天蓝”成为人民群众的热切期盼，雾霾治理仍任重而道远。
我国雾霾治理工作面临的问题与挑战
人口资源分布不均
以黑龙江黑河到云南腾冲（黑腾线）作为我国东西部的地理界限，据统计，我国90%的人口和生产能力处于东部，而一半以上的资源（如光、热、林草、钾盐等），特别是能矿资源大部分集中在西部，而其人口和工业加工能力所占比例不足10%。
地理气象条件不利于污染物扩散
我国地势西高东低，向海洋倾斜，有利于海洋上的湿润气流（东南风）深入内陆，但不利于部分内陆区域污染物的扩散。尤其是京津冀地区，处在三面环山的地理环境，如遇到偏南风气象条件，本地排放和外部输送的污染物将在山前快速堆积，导致沿山及山前地区空气污染严重。
工业发展方式粗放
我国尚处于全球产业链中下游，产业布局不合理，发展方式粗放，严重破坏环境。据统计，2012年我国水泥和钢铁产量均位居世界第一。其中，京津冀、长三角、珠三角区域占全国面积的8%，却生产了40%的水泥、55%的钢铁。河北省产钢超过1.6亿吨，比排名第二的日本还要多5000万吨，是美国全国产量的1.8倍，与欧盟27国的产量总和相当。水泥、钢铁等重化工行业是PM2.5的排放大户，其中水泥粉尘排放占全国工业总排放量的39%，高居首位。
能源消耗量大，结构不合理
我国能源消耗总量大，而且仍在快速增长。以煤为主的能源结构是影响我国大气环境质量的主要因素。据统计，2013年煤炭消耗量36亿吨，占总能源消费量的67%，是大气环境中二氧化硫、氮氧化物、烟尘的主要来源。此外，能源消耗过于集中，缺乏合理布局，京津冀、长三角、珠三角区域煤炭消耗量已占全国的43%。
城镇化进程过快
据统计，我国城镇化率已超过50%，我国社会结构发生历史性变化，正式迈人以城市型社会为主体的城市时代。世界城市化率由30%提高到50%平均用了50多年，英国用了50年，美国用了40年，日本用了35年，而中国仅用了15年。不考虑环境约束的快速城镇化和机动车化面临越来越严重的资源环境挑战，严重影响城市大气环境质量。
农村污染管理难度大
我国农村大气污染物种类繁多，排放主体分散且隐蔽，管理难度大。我国农村尤其是北方农村用煤时间长、面积大、较少进行尾气净化处理：由于缺乏实用经济的资源化技术，秸秆焚烧造成大量颗粒物的排放；每年约有175万吨农药用于农牧林业生产，但仅有30%作用于目标生物，其余的70%进入环境，其中相当一部分进入大气环境；乡镇企业推动的农村工业化技术含量低，小化工、小造纸、小冶炼等企业形成村村点火、户户冒烟的状况还未彻底扭转；此外，作物收获后耕地裸露扬风起沙，畜禽粪便堆积发酵等问题也破坏了农村的大气环境。
民众生活方式有待转变
我国仍存在着损害大气环境的传统生活方式。2015年春节，由于烟花爆竹的集中燃放，我国东北、京津冀及周边地区、四川盆地、甘肃、广西等省份的51个城市发生了重度及以上污染；香烛燃烧是寺庙内可吸人颗粒物污染的主要来源之一，据研究，朝拜日寺庙颗粒物浓度高于普通日，也高于交通源污染集中的主干道：此外，餐饮油烟排放也会引起空气污染，据报道，北京市东城区共有规模以上餐饮企业1500多家，东西城餐饮油烟投诉己占环境投诉的20%～30%。发达国家雾霾污染治理经验
工业污染
一是严格惩处违法排放。美国制定了严格的处罚措施来应对企业违法排放。加利福尼亚州相关法律规定，如违法排放将对企业进行罚款，罚金上限为一天5万美元，罚款时段从违法排放开始计算到满足整改要求的当天为止。除罚款外，同时没收违法所得的经济利益，造成环境损害还会有民事诉讼和公益诉讼追究赔偿，最严厉的处罚是吊销企业营业执照，极大提高了企业的违法成本。二是环境许可证制度差别化、动态化。芬兰第三大城市坦佩雷根据各类行业每个企业的具体排放情况制定排污许可标准。督查人员与企业技术人员反复协商，并征求利益相关人群（工厂附近居民）的意见，通过协商、研讨制定适用于特定企业的排污许可。三是调动各方力量共同监督。美国洛杉矶明确规定政府应对企业排污进行执法监督，要求政府部门安排值班人员24小时接听投诉电话。政府监查人员巡查时，不提前通知企业单位。如果企业初犯，先警告改进，再犯重罚，直至吊销执照。政府监查人员严格执法，公众和团体监督政府的履职。
产业规划
新加坡政府要求产业布局必须同环境规划紧密衔接，工业区应在下风向并远离原有的生态系统。此外，新加坡对国土的每个具体区域均进行了环境功能区划，颁布了详细的环境质量标准体系，并对工业项目设立严格的排放标准。
能源利用
一是经济手段促进节能。芬兰是世界上第一个根据能源中碳含量收取能源税的国家。通过能源税控制能耗的增长，并引导低碳发展。芬兰每年收取的能源税近30亿欧元，约占芬兰整个税收的9%。芬兰政府利用能源税的收入来支持能源技术的开发。二是充分利用可再生能源。芬兰贸工部资助能源工业企业使用新能源技术。2005年，芬兰政府用于这方面的资助经费达到3120万欧元。当年，芬兰各种可再生能源占总能耗比重达到25%，可再生能源发电量占发电总量的27%。三是通过热电联产实现集中供暖。在芬兰，几乎所有的城镇和人口稠密区都通过热电联产方式实现集中供暖。分布在全国各地的热电厂利用发电余热加热供暖用水，向用户提供集中供暖和洗涤用热水。每个住宅区的集中供暖自动控制调节中心可根据室外温度的变化调节供热温度。暖气管道内的回水通过集中供暖管道被送回热电厂加热后实现循环再使用。四是供暖动态管理。瑞典是北极圈国家之一，供暖既关系生活质量，又关系到能源消耗和环境污染。瑞典大部分住宅小区和办公楼采用集中供暖，供暖设施大都有室外探测头。室内温度被预设在某个温度，供暖中心供暖量随着室外温度变化而调节，这使瑞典的室内温度一年四季都基本保持着人们居住需要的温度。瑞典能源部专门在各地方政府设立了能源顾问，帮助不同的家庭设计不同的包括取暖在内的能源使用方案，以尽量减少家庭支出，并同时保护环境。
城市规划
瑞典城市哈马比曾被称为“垃圾城”，1997年时还污染严重，经过一体化规划，哈马比已整合了交通、建筑、绿地、水循环、能源和垃圾处理等各项城市功能，改造成为生态自循环的环保社区，基本实现了就业、教育、医疗等城市功能的平衡发展。此外，要成为“哈马比人”，居民必须要签署一份生态环保合约才能入住，充分体现了哈马比的生态城市理念。
机动车污染
第一，“组合拳”治理机动车污染。机动车污染是一个复杂问题，牵扯到“车、油、路”的管控，以及更深层次的交通规划以及城市空间布局。新加坡通过制定税收政策、车辆配额制度、燃油质量标准、在用车检测维护制度、区域通行证等一系列制度；征收道路拥堵收费；建立完善的公交服务，出台各种优惠鼓励民众公交出行；编制具有前瞻性的综合交通规划等一系列措施对机动车污染进行综合治理。
第二，推动清洁车辆和油品技术和措施。洛杉矶市政府通过大力推动清洁机动车技术和油品来削减污染。1975年，洛杉矶市要求汽车加装催化转化器，减排效果显著；此后又实施检测／维护制度(I/M)，要求车辆年检，1994年以后出售的汽车全部安装“车载诊断系统”，实时监测机动车的工作状态，让超标车辆及时接受维修。洛杉矶市大力鼓励研发低排放、零排放汽车、使用替代能源，从源头治理尾气。此外，通过退税和税收激励来推动交通运输电气化，推广了混合动力汽车的使用。
第三，鼓励低碳出行。哈马比生态城鼓励居民使用自行车、电动汽车和公交车等低碳出行方式。其中，79%的居民选择公交出行，而且公交车采用天然气等清洁能源，社区间有轨列车的动力来自垃圾处理或废水产生的电力。
扬尘污染
新加坡采用了优先绿化适度铺装裸露地面以便防止扬尘。如用树枝渣覆盖树坑裸土和绿地裸土，用碎石覆盖地面和路边的裸土，在容易积尘的屋顶平台铺上碎石层以吸收降尘并减少热岛效应，让路边的植被长高以吸收马路扬尘等。
农村污染
秸秆焚烧是大气污染治理的一项难点，日本对秸秆进行资源化处理，主要有两种方式：还田作为肥料，以及作为粗饲料喂养家畜。据统计，日本每年产生的秸秆几乎全部资源化。其中，还田占68%，作饲料占10.5%，与畜粪混合作成肥料占7.5%，制成畜栏用草垫占4.7%，只有一小部分难以处理的秸秆就地焚烧。
区域联防联控
美国在部分大气污染严重的地区根据地形、地貌、气象、空气流动的特点，划定“空气域”(Air Basin)，设立空气质量管理区和专门机构，实施统一的大气环境管理。1977年，洛杉矶等4个郡联合组成加利福尼亚州南海岸空气质量管理局(AQMD)，4郡根据污染源的区位和输送通道，做出责任分工，对污染源进行严格管控。强有力的区域联防联控管理方式，优化了加州南海岸地区的经济发展模式和居民生活方式，切实改善了区域空气质量。
应急预警措施
日本北九州市在设计大气污染预警启动条件时，不仅考虑污染物浓度，以及持续时间，还考虑相关的气象条件。例如：气象条件处于不利情况，即发布预警削减20%排放；当二氧化硫浓度持续2小时超过0.2ppm，发布“雾霾注意报”削减20%排放；当二氧化硫浓度持续3小时超过0.2ppm，发布“1级雾霾警报”削减3090排放；当二氧化硫浓度持续2小时超过0.5ppm，发布“2级雾霾警报”削减50%排放。此外，日本的都道府县还在交叉路口等交通量大的地点设置了汽车尾气浓度测试点，发现该点污染物浓度超标，站点工作人员可以向都道府县公安委员会提出采取限制交通的应急措施。
深化雾霾治理工作的建议
加快工业减排
贯彻落实新修订的《环境保护法》，严厉打击工业企业违法排放大气污染物，提高企业的违法成本。完善排污许可证制度，加强源头管控，降低执法和守法成本。充分发挥社会各界对企业环境违法犯罪的监督作用。
优化产业布局
根据我国东西部资源禀赋和环境容量，对汽车、船舶、电子、航天等产业，特别是全国钢铁、化工行业，在充分考虑数量、分布，以及能源通道利用的基础上，优化产业布局。
调整城市规划
首先，全国要限制特大城市的发展，推进医疗、教育等社会公共事业的均等化布局和中小型城市的发展，工业化和机动化的步伐不要超过其环境承载力。其次，城市规划中，要按照“大分区”、“小混合”的模式，保证社区的基本功能齐全。我国在新建小区规划中要考虑方便民生，实现小区功能的平衡，减少交通工具的使用，另外要建设改造老旧小区，并预留升级改造的空间，使“城市病”得以解决。
绿化能源结构
我国应实行煤炭资源开发和燃烧的总量控制，促进燃气发电、水力发电、核电、风电、太阳能等清洁能源’的发展，从而推动能源结构绿色化。同时，要考虑通过垃圾焚烧发电、建筑节能、供暖分户计量等技术手段实现开源节流。
强化控车控油
我国车辆保有量巨大，汽车质量差，减排潜力大。应严格车辆和油品管理，设计系统策略。应强化新车标准，在用车检测维护制度，黄标车淘汰，柴油车净化装置安装，以及油品标准等措施，对新能源、低排放车给予税费优惠。不同地区因地制宜，可以考虑在重点地区征收交通拥堵费以及排污费。
严格控制扬尘
对于扬尘整治，要设定相关的法律标准，并严格落实。建议加强道路扬尘和建筑扬尘的监督和管理，采用绿化铺装等方式强化裸露地面扬尘治理。从建设美丽社区入手，建设美丽城市、美丽家园、美丽中国。
整治农村大气污染
充分利用我国社会主义新农村建设的有利契机，推广农村生态管理。通过政策引导、补贴激励，普及知识和技术，采取财政补贴，推动秸秆还田和资源化，推广清洁炉灶，改善农村室内外空气质量。
健全区域协作机制
建立健全重点区域大气污染防治协作机制，加强空气域的研究，设立专门机构对空气域统一管理，充实技术力量，整合经济、科技、能源、法律等各方面手段，形成有效应对雾霾和其他大气污染的综合治理模式。
完善应急预警措施
应综合考虑气象条件、污染物浓度、以及污染持续时间来设计应急预警措施。比如在天气预报预测未来三天内无风状态或者没有有利风向情况下，提前启动应急措施，减少污染排放。
加强社会管理
我国燃放烟花爆竹、烧纸烧香等风俗习惯都会污染大气环境。要提倡移风易俗，不烧纸、不烧陪葬品，不燃放烟花爆竹。同时，可对烟花爆竹实行专卖，征收高额税收。立法禁止燃烧纸钱、陪葬品等，提倡文明、环保、节俭的丧葬仪式等新风尚。宣传推广南普陀寺“不烧香、不收门票、垃圾不落地”经验，减少寺庙香火污染。另外，餐饮油烟也是污染源，要实施排放许可制度，征收排污费。
进一步推动大气国际合作
继续推动双边、区域以及多边大气国际合作，建立“以我为主”的大气污染防治国际合作技术支持平台。引进发达国家先进的大气污染防治理念、技术和方法，服务环保中心工作。同时，及时总结阶段性成果，向广大发展中国家宣传我国的环保经验与成就，为我国的环境与发展创造良好的外部环境。
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（作者系环境保护部环境保护对外合作中心主任）