文／王金南 於方 齐霁 田超 牛坤玉
摘要 新常态下环境执法工作取得了巨大的进步，但仍存在程序不规范、执法手段粗糙、执法能力不足等问题，新《环境保护法》对环境监察执法工作提出了更严格的要求，作为执法过程中收集环境犯罪证据、计算直接经济损失的现实需要，环境损害鉴定评估能够为环境监察执法提供重要的技术依据。本文分析了环境监察执法中环境损害鉴定评估的程序和内容，从工作机制、技术研发、队伍能力、信息公开等方面提出了加快建立环境监察执法与环境损害鉴定评估制度衔接的对策建议。
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关键词 环境监察；环境执法；环境损害鉴定评估；精细化执法；《环境保护法》
党的十八大、十八届三中全会和四中全会对我国生态文明建设提出了“实行最严格的源头保护制度、责任追究制度”与“用严格的法律制度保护生态环境”的要求，提出对严峻环境污染形势进行全面宣战的口号。被称为“史上最严”的《环境保护法》，（以下简称新《环保法》）正式实施以来，“按日计罚”“限产停产”“行政拘留”等严厉措施的不断出台，使得环境监察执法责任更加艰巨。如何做到合理合法、公正公开执法，如何用好执法手段，严厉打击环境违法行为，是环境监察执法面临的重要课题。因此，环境监察执法亟需环境损害鉴定评估这样一把“钢尺”。
建立精细化环境监察执法体系迫在眉睫
环境监察执法是当前环境保护的核心工作，虽然近年来基层执法能力、环境监察建章立制工作已取得很大进步，但环境违法行为处罚力度仍然不够，特别是缺芝精细化、差异化的执法奖励机制。地方环境污染情况各异，新《环保法》实施后，如何保障执法处罚发挥防治污染的真正作用，防止执法走样，执法力量不足等情况，环境监察执法工作面临以下现实的问题。
环境监察执法程序不规范
长期以来，由于法律和实际情况，环境监察执法队伍没有严格依据法律规定的程序开展执法活动，对环境违法行为的处罚主观选择性比较大，如对某一违法排污行为可采取多种行政处罚方式，甚至部分地方的基层执法还存在“协商处罚”现象。
环境监察执法缺乏核定“钢尺”
目前，环境基层执法手段简单粗糙，缺乏行政执法精细化的意识。环境执法时简单地依据企业排污行为进行处罚，回避环境污染行为带来的环境损害问题，不愿意按照法律要求依据直接损失确定处罚金额，是一种“懒政”行为。总体上看，环境监察执法缺乏一把衡量执法处罚力度的“钢尺”。
环境监察执法缺乏技术能力支撑
环境执法具有规范性、科学性、技术性的特点，但基层环境监察执法队伍长期存在着能力不足的问题，除执法装备差、执法经费不足所导致的执法取证难、执法效果差等问题外，执法人员素质偏低、人员结构不合理也是基层环保部门受到诟病、制约精细化环境执法的重要因素。据统计，目前环保系统监察执法队伍中环保及相关专业的人员比例仅占23%左右，远不能满足实际工作的需求。
环境损害鉴定评估是环境监察执法的重要“利器”
环境监察执法的主要手段是开展环境违法调查、获取环境违法证据、确定环境处罚数额。但是，由于执法环境差、技术装备落后、环境损害评估难等问题长期存在，导致证据的获取、处罚数额的确定存在现实困难。因此，将环境损害鉴定评估纳入环境监察执法的工作程序，对规范环境监察执法有着重要的意义。
开展环境损害鉴定评估是依法行政的内在要求
依法行政要求环保监察部门严格依据法律规定调查处罚环境污染行为。新《环保法》第五十九条规定违法排污的罚款处罚依据，对违法行为造成的直接损失予以确认， 《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》都明确要求按照违法行为所造成直接损失的一定比例进行罚款。而如何界定直接损失是保证处罚符合法律要求的必要前提，需要借助专业的技术手段对直接损失进行鉴定评估。
开展环境损害鉴定评估是合理定罚、减少纷争的必要保障
客观合理的环境损害界定是保证行政处罚公平公正的基石，通过环境损害鉴定评估的严格程序和技术规范确定的环境损失数额是行政处罚的可靠依据，以事实说话能够彰显行政处罚的合理性，是环境行政管理的精细化表现，可以达到“重罚而不苛、严惩而不滥”的效果，让行政相对人在其污染行为造成损害的客观事实面前心悦诚服地接受处罚，减少行政复议与诉讼纠纷，维护行政处罚的权威性，强化环保部门的公信力。
开展环境损害鉴定评估是促进行政执法与司法诉讼有效衔接的客观要求
环境监察执法与环境司法诉讼关系密切，有些行政处罚案件将会进入司法诉讼程序，行政执法过程中的事实认定和证据固定是下一步司法诉讼的重要基础和保障。因此，在行政监察执法过程中严格按照环境损害鉴定评估技术规范的要求开展环境损害调查、获得有效证据、提出损害评估结论，是实现环境行政执法和环境司法有效衔接的客观要求，同时也可以服务于环境行政执法和环境司法诉讼。
开展环境损害鉴定评估是约束和保护执法人员的有力手段
环境监察执法中处罚的主观性往往是执法人员违规和犯规的“陷阱”，稍有不慎就会波及执法人员自身。以环境损害鉴定评估结论作为处罚依据，可以减少执法人员的主观性，也可以减少执法过程中可能的过失和错误，约束和保护环境监察执法人员。另外，通过环境损害鉴定评估工作对专业技术的严格要求，解决长期以来基层执法队伍和能力良莠不齐的问题。
环境监察执法中环境损害鉴定评估的程序和内容
环境监察执法案件主要包括以下三类：第一类是短期环境违法行为造成的突发性环境污染案件，如紫金矿业含铜酸性污水渗漏案件；第二类是环境违法事实明确，但环境损害事实不明确的事件，如泰州废酸倾倒案件、诸多大气污染类案件；第三类是长期环境违法行为造成的累积性损害案件，如腾格里沙漠污水排放案件。
下面主要以2010年发生的紫金矿业含铜酸性污水渗漏案件为例，说明环境损害鉴定评估何时启动、如何结合环境监察工作开展环境损害评估、评估结论如何为行政处罚提供依据。2010年7月，紫金矿业旗下的紫金山铜矿发生两次污水渗漏事故，共有近万立方米含铜酸性污水流入汀江之中，造成上杭县及下游广东梅州渔民养殖受损。由于当时我国环境损害鉴定评估的技术能力尚未形成，仅由当地环保部门对养殖鱼类死亡等直接经济损失进行了粗略估算，共计造成损失3000万元。根据2008年修订的《水污染防治法》，造成重大损害的案件依据直接经济损失评估额的20%～30%处罚，该公司被行政罚款956. 313万元。针对此类环境损害事件，在新《环保法》框架下，如何在环境监察执法与事件应急过程中，开展环境损害鉴定评估，并为行政处罚提供依据？
环境损害鉴定评估的启动时间
污染物进人大气和水体后会经历快速的扩散、迁移和转化过程。环境污染因子众多，牵涉人体健康、农作物安全、生态安全，环境损害鉴定评估介入违法行为调查越早，越能获取污染证据，明确事实真相。因此，环境损害鉴定评估和监察执法同步开展有着极其重要的意义。例如，紫金矿业含铜酸性废水泄漏案件，污染物泄漏伴随百年一遇的暴雨，污染物下泄速度快，影响范围大，证据保存困难，影响区域生态系统复杂，如环境损害鉴定评估能够及时介入，展开调查取证，那么事件造成的环境损害可以得到更为全面准确的评价，为行政处罚提供更为科学的依据。
根据我国《行政处罚法》和《环境保护行政处罚办法》的相关规定，行政处罚程序分为简易程序和一般程序。在环境监察执法过程中需要根据第一时间的污染物采样分析与现场调查结果，对是否需要启动环境损害鉴定评估做出判断。对于执法检查中发现的一次性违法或超标排污行为，没有造成环境损害事实的，可以不启动环境损害鉴定评估程序。
环境损害鉴定评估启动后的首要任务
环境损害鉴定评估启动后的第一任务就是收集固定证据。根据不同事件的特点，固定证据的工作可能由环境监察执法人员单独完成，也可能由环境监察执法与环境损害鉴定评估专业人员共同完成，或由环境损害鉴定评估专业人员完成。
对于由环境监察执法人员在日常执法中发现的偶然性违法排污行为，环境监察执法人员应该在第一时间进行采样与证据固定工作，同时采集照片、视频等声像资料，以缩减费用和工作时间。
对于接到的举报、控告、移送等环境违法行为，初步判断可能构成环境犯罪行为或者造成环境损害的事件，应当第一时间组织环境损害鉴定评估专业技术人员随同监察执法人员同时开展调查取证工作，作为移送司法和行政处罚的依据。
对于监察执法中发现的累积性污染问题以及环境损害事实明显、环境污染情况严重等污染行为或损害现象，应当在发现情况后立即召集环境损害鉴定评估专业人员开展现场调查，采集样品、调取污染源资料、固定证据。
需要注意的是，不论哪种情况都要严格依据相关法律和技术规范进行证据的固定。以紫金矿业含铜酸性废水渗漏事件为例（此案件属于污染涉及面广、损害程度深、因果关系复杂的重大案件），应由专业人员按照鉴定评估程序规范和技术要求，对发生泄漏的湿法厂和应急中转污水池进行现场踏勘，提取泄漏含铜酸性废液，拍摄声像资料；在汀江下游主要断面开展常规环境监测与藻类鱼类等损害受体的取样监测，获取相关数据；对相关工作人员及下游受影响居民进行走访座谈；对死鱼和影响区域水体、底泥样品进行检测分析，并及时封存样品，有条件地进行现场检测，固定证据。
环境损害鉴定评估的工作程序
根据《大气污染防治法》和《水污染防治法》的相关规定，环境监察执法的处罚标准主要依据污染防治设施的运行成本、违法行为造成的损失和违法所得共同确定，因此，服务于环境监察执法的环境损害评估，除量化违法行为造成的损失外，还要核定污染防治设施的运行成本与违法所得。
一般情况下，环境损害鉴定评估的损害量化主要针对违法行为造成的损失进行鉴定评估，具体包括环境损害造成的人身、财产、生态环境和调查取证等事务性支出；针对环境行政处罚以及违法所得起诉的案件，还需要对污染防治设施的运行成本和违法所得进行评估量化，其中污染防治设施的运行成本通过治理成本法评估，违法所得根据违法排污期间污染责任方的实际收益进行计算。
具体的鉴定评估过程，包括补充调查监测、污染物属性鉴别、损害确认、因果关系判定和损害数额量化。比较理想的工作程序首先需制定“环境损害评估工作方案”，根据监测与调查结论，初步认定污染类型、影响区域与环境损害类型，提出评估方法与技术路线，明确数据来源与技术需求，制定补充调查监测内容，确定工作任务、工作进度安排与经费预算。第二，开展环境损害补充调查监测，收集污染源、自然条件、敏感区域等相关信息，开展走访座谈、现场踏勘与环境损害监测。第三，确定环境损害的时空范围以及环境损害的类型和程度。第四，判定环境损害的因果关系，包括污染物暴露途径的确认以及污染物与环境损害后果之间因果关系的判定两部分。最后，对各类环境损害进行数额量化。
以紫金矿业水污染事件为例，需要对紫金矿业酸性含铜废水排放造成的汀江生态环境损害、下游养殖渔业减产、应急处置费用、渔具的清污费用、紫金矿业渗滤液污水处理系统运行成本以及非法排污期间的收益开展评估。在事件发生的同时，应由专业环境损害鉴定评估机构同步开展环境损害调查与监测，进行走访座谈，根据企业的污染物泄漏状况与汀江水质监测数据进行分析，判断污染物的泄漏量。根据汀江流域的水质地形条件，判断紫金矿业排放的含铜酸性废水在当时气象条件下的迁移转化过程，确定污染路径，界定含铜酸性废水的影响范围。根据监测与模型测算结果，对含铜酸性废水是否对汀江水生生态环境造成短期或长期影响、下游养殖水产品死亡是否可以归因于含铜酸性废水污染，做出因果关系判断。对紫金矿业污染事件中涉及的财产损害、生态环境损害、应急处置费用进行量化核算，汇总形成直接经济损失的评价结果。如果判断事件还存在对汀江水体、底泥及水生生物造成长期影响的可能性，还应开展中长期环境损害评估。
环境损害鉴定评估中行政处罚数额的确定
环境损害评估的结果可以为行政处罚提供精细化的技术支撑。在紫金矿业污染事件中，由于法律、技术能力的限制，仅对鱼类死亡的经济损失进行了粗略估算，导致行政处罚数额严重偏低。按照新《环保法》，本次事件应该同时接受“按日处罚”与按照更全面的环境损害直接经济损失评估结果做出的“行政处罚”。
首先，紫金矿业一直非法停用渗漏液处理系统，发生第一次污水泄漏后未能整改到位，造成中转污水系统的二次渗漏，应实施按日计罚，“按日计罚”区间为第一次与第二次泄漏之间的时间。按照紫金矿业渗漏液处理系统的运行成本来计算按日处罚数额，该处罚数额大约为1000万元。同时，根据《水污染防治法》的规定，依据环境损害直接经济损失评估结果的20%～30%做出“行政处罚”，仅按照应急处置费用和渔民财产损失的保守评估结果估计，行政处罚数额大约为2500万元；此外，还应没收违法排污期间的非法所得。但是目前相关法律对非法所得没有明确界定，国外的判例有按照不当利润的一定比例或依据污染治理设施与管理措施不到位而减少的支出进行计算的。本例中按企业违法排污1年所节省的投资费用折旧与设施运行维护成本来计算非法所得，约为5100万元，三项合计约为8600万元。
如果本次事件还对汀江水生生态系统造成长期影响，利用等值分析法对汀江水生生态系统受污染期间的损失进行计算，行政处罚数额将会高于8600万元。
加快建立支撑环境监察执法的环境损害鉴定评估制度
新《环保法》实施后，环保部门按照新《环保法》的要求，针对“按日计罚”“查封扣押”“限产停产”等法律规定出台了部门规章。但如何实现科学合理的行政处罚，．切实推进精细化环境监察执法，目前还缺乏与之相配套的鉴定评估与专业技术规定。为满足环境监察执法的现实需要，应当从工作机制、技术研发、队伍能力、信息公开等方面对环境损害鉴定评估与环境监察执法的衔接进行通盘考虑，保障环境监察执法工作的科学性和权威性。
出台环境监察执法损害鉴定评估管理工作办法，探索环境鉴定评估机构与环境监察执法有效衔接的合理路径
强化环境损害鉴定评估机构对环境监察执法部门的技术支持，形成执法部门和鉴定评估机构之间的工作协同，建立规范、及时、高效的联动工作机制。就环境监察执法工作中“鉴定评估机构选定、联络机制、鉴定评估介入程序、调查意见交换、环境损害鉴定评估报告的提交”等管理问题，专门出台“环境监察执法损害鉴定评估管理工作办法”，进一步明确非法所得等概念的定义。
结合环境监察执法实践发展和精细化需要，完善环境损害鉴定评估技术体系
在环境损害鉴定评估技术上，应结合环境监察工作的需要，特别是精细化要求，从现场调查、样品采集、污染源资料调取、证据固定、因果关系判断以及损害量化等方面，进一步完善相关环境损害评估技术规范，补充量化污染防治设施运行成本和违法所得的技术方法，进一步提高环境损害鉴定评估对于环境监察执法的技术支撑能力。
对环境监察执法人员开展定期培训，全面提升执法人员的工作能力
强化环境监察执法人员对环境损害鉴定评估规范程序和技术的学习，增进执法人员和环境损害鉴定评估技术人员的交流，促进监察执法工作中行政管理与鉴定评估的协同。编写“环境监察执法中环境损害鉴定评估技术手册”，开展执法人员环境损害鉴定评估培训，形成严格执行环境损害鉴定评估工作的证据获取、因果关系确认等程序的专业素养。同时，培养执法工作中与司法衔接的意识，实现合法、科学、高效的监察执法能力目标。
强化环境监察执法中环境损害鉴定评估信息公开，提高行政执法透明度、实现行政规范化
依法、及时、全面地公开环境监察执法中形成的环境损害鉴定评估程序和评估报告结论，保证上级主管部门和司法机关对环境行政处罚行为的证据审查，维护环境监察执法行为的合法性、公正性、科学性。同时，保证行政相对人和人民群众对环境损害鉴定评估及污染损害范围等情况的知情权，接受公众、媒体和民间组织的监督，在“阳光”下运行环境损害鉴定评估制度，把环境损害鉴定评估铸成环境监察执法的一把“钢尺”。
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参考文献
[1]中国人大网，中华人民共和国环境保护法[01]. 2014-04-25. http://www.npc. gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2014-04/25／content_1861320. htm.
[2]中国政府网，国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知[01]．2014-11-27. http://www. gov. cn/zhengce/content/2014-11/2 7/content_9273. htm
[3]周珂，汪小娟，新常态下环境监察执法的难点和重点[J]．环境保护，2015 (12)：16-19．
（王金南系环境保护部环境规划院副院长兼总工、研究员；於方、齐霁、田超、牛坤玉，环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心。齐霁系通讯作者）