文／常纪文
摘要 文章分析了2015年1月1日新《环保法》实施后我国环境保护工作所面临的法治背景，对2015年政府工作报告中新的发展思路和工作要求进行了概述，并对环境保护思路、方法和措施部署方面的亮点、实招进行了深入解读，指出应当根据新的工作任务，改革体制，加强制度和机制建设，树立环境保护部门的执法权威，使依法保护环境得到全面的实施。
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关键词 大气污染；环境违法；新《环保法》；环境治理
在2014年的政府工作报告中，李克强总理提出向环境污染宣战。2014年全国人大常委会修订了《环保法》，提出了经济社会发展与环境保护相协调的新模式，规定了向污染宣战的系列法律措施。2014年党的十八届四中全会提出要全面推进依法治国，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本；建立健全相关法律制度，制定完善生态补偿和污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。2015年1月1日，新的《环保法》正式实施，各方面正共同努力，推行新的环境法治秩序。在此背景下，2015年的政府工作报告，秉承新的发展思路，遵循新的工作要求，在环境保护的思路、方法和措施部署方面，呈现了很多亮点，提出了一些实招。具体可以归纳为以下几点。
通过转方式调结构，在稳增长中解决结构性的环境污染和落后产能、过剩产能造成的环境污染
目前，在我国的广大中西部地区，无论是大气污染还是水污染，有的属于结构性污染，有的是落后产能、过剩产能造成的环境污染，因此，必须坚定不移地转变发展方式，调整产业结构。为此，2015年的政府工作报告指出，着力提高经济发展质量和效益，把转方式调结构放到更加重要位置。
我国发展正面临“三期叠加”矛盾，资源环境约束加大，高投入、高消耗、偏重数量扩张的发展方式已经难以为继。但是，我国同时面临工业化的冲刺关键时期，不能因为环境污染严峻而去工业化。为了解决这一问题，2015年的政府工作报告指出，在结构性矛盾突出的情况下，我们积极作为，有扶有控，多办当前急需又利长远的事，必须推动经济在稳定增长中优化结构，努力做到结构调优而增长不失速；继续化解过剩产能，钢铁、水泥等15个重点行业淘汰落后产能年度任务如期完成。只有向清洁、低碳、绿色的工业化转型，才能既稳住速度，又确保经济平稳运行，确保居民就业和收入持续增加，为调结构转方式创造有利条件。调整了结构，反过来又可以夯实稳增长的基础。转方式、调结构的目的是实现中高端发展，为此，2015年的政府工作报告指出，坚持有保有压，化解过剩产能，支持企业兼并重组，在市场竞争中优胜劣汰；坚持创新驱动、智能转型、强化基础、绿色发展，加快从制造大国转向制造强国。采取财政贴息、加速折旧等措施，推动传统产业技术改造。只有这样，才能推动发展调速不减势、量增质更优，实现中国经济提质增效升级，实现经济发展的新常态。
通过严格执法创造良好的氛围，为依法保护环境奠定基础
2015年，我国的国内生产总值预计增长7%左右，能耗强度下降3.1%以上，化学需氧量、氨氮排放都要减少2%左右，二氧化硫、氮氧化物排放要分别减少3%左右和5%左右，推动燃煤电厂超低排放改造，促进重点区域煤炭消费零增长。要实现这一艰巨的目标，需要克服以前环境违法普遍存在的现实，使新《环保法》在实践中得到严格的落实。在2015年“两会”后的新闻发布会上，李克强总理说，《环保法》的执行不是棉花棒而是杀手锏。只有通过严格的执法， 《环保法》的“爪与牙”才能发挥应有的警示和制裁作用。2015年的政府工作报告要求，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价；对姑息纵容者严问责，使其受到应有的处罚。在新闻发布会上，李克强总理说，对于违法违规排放的企业，坚决依法追究，甚至让偷排偷放的企业承受付不起的代价。从另外一个侧面看，只有通过严格的执法，才能督促企业普遍守法，为环境保护产业的全面和深入发展创造市场需求。现在的一个问题是，尽管《环保法》规定了行政拘留、按日计罚、停产整治甚至引咎辞职等严厉的环境法律责任措施，但是如果由于地方保护主义干扰，这些责任难以落实，而社会和公众又缺乏法律上的对抗手段，所以下一步应当建立健全监督和制约机制，解决地方保护主义的问题，使守法成为环境法治的新常态。
通过增加基础设施的有效供给，为环境守法提供更充分的条件
一提到环境污染，很多人就单纯指责企业违法，归咎于企业和公众环境保护意识不高，或环保部门没有严格执法，而忽视了现实环境守法条件的有限性。正如公共厕所的建设便民，很多人就不一定随地大小便一样，如果环境保护基础设施齐全，资源配资充分，很多企业就不一定选择主动违法。以2014年的宁夏中卫市环境污染事件为例，如果当初规划到位，企业全部搬迁至工业区，而且工业区建设了完善的管网和污水集中处理设施，辅之以严格的执法行为，企业就会自觉自愿地选择价格低廉的污水集中处理，环境违法的问题可以得到最大程度的遏制。为此，2015年的政府工作报告指出，增加公共产品、公共服务，增加公共产品有效投资，启动实施城市地下管网、节能环保和生态建设项目等一批新的工程项目，大力发展风电、光伏发电、生物质能，积极发展水电，安全发展核电，开发利用页岩气、煤层气。这些有效供给，是保障环境保护工作进入新常态的长效措施。
通过环境治理和全面建成小康社会有机契合，实现经济社会发展和环境保护的双赢
目前，环境保护产业是一个热点问题，但是很多环保人士并不知道环境保护投资的重点和优先投资方向。国家已经提出，“十三五”末期，我国要全面建成小康社会。小康社会既是一个生活富裕的社会，也应当是一个生态良好的社会。建成的小康社会不能是一个环境脏乱差的社会，必须在城镇和人口相对集中居住的农村建设上水和下水管网体系，建设污水处理设施和垃圾处理设施。这是惠民生的潜力领域，也是改善区域性环境质量所必需的。为此，2015年的政府工作报告指出，新农村建设要惠及广大农民。以垃圾、污水为重点，加强环境治理，建设美丽宜居乡村。基于此，在2015年和今后的五年，国家和社会应当通过合理规划，加强城镇化进程，城市供水供气供电、公交和防洪防涝设施等建设，在广大的城镇和农村开展环境污染治理工作，改善居民和村民的生产和生活环境。由于环境治理是一个花费巨大的事业，为了保障城镇居民和农村村民在环境保护方面支付能力的可持续性，保障环境保护设施的长期正常运转，必须把环境保护产业做成促进国民经济发展的一个新的产业，为此，2015年的政府工作报告指出，要增加研发投入，促进服务业和战略性新兴产业比重提高、水平提升，优化经济发展空间格局，加快培育新的增长点和增长极，实现在发展中升级、在升级中发展。下一步，国家应当健全激励机制，发挥科技创新和管理创新在环境保护产业化中的作用；建立撬动机制，发挥民间资本和民间力量在环境保护中的重要作用。只有这样，环境保护工作进入新常态才具有稳定性和可持续性。
通过深化改革，理顺环境保护体制，健全环境保护机制，革除弊端，释放活力，促进环境保护工作适应新形势
首先，环境保护工作是一体化的，而经济发展的考虑往往是条块化的，因此必须推进产业布局突破行政区划，在更大范围内部署。基于此，2015年的政府工作报告要求，开展国土江河综合整治试点，推进京津冀协同发展，在交通一体化、生态环保、产业升级转移等方面率先取得实质性突破。其次，由于体制不顺影响了环境保护工作的科学性和监管的公正性，下一步，应通过简政放权改革环境审批和执法弊端，剥离环境保护部门不应承担的环境影响评价、环境规划等市场和中介职能，既激发市场的活力，也恢复环境监管的公信力。再次，由于环境保护需要社会和市场的力量，下一步，应当按照2015年政府工作报告指出的那样，推行环境污染第三方治理，扩大流域上下游横向补偿机制试点，使各方力量在环境保护方面竞相迸放活力。只有深化改革，才能为环境保护工作进入新常态保驾护航。
仔细分析，2015年政府工作报告中关于环境保护工作的总结和新的部署，与全面建设小康社会的进程相契合，采取了全面深化改革的措施，落实了全面推行依法治国的方略，也是在党的领导下有序开展的，可以说，它们符合“四个全面”的基本要求。下一步，应当根据新的工作任务，改革体制，加强制度和机制建设，特别是树立环境保护部门的执法权威，加强地方党委对环境保护工作的领导，发挥市场和社会的作用，使依法保护环境得到全面的实施，早日突围环境污染严重的困局，实现环境保护由严格要求的行为新常态到生态良好的结果新常态。
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参考文献
[1]李克强所作《政府工作报告》（摘要）[EB/OL]．2015 -03-05. http://difang. gmw. cn/newspaper/2015-03/05/content_104916706. htm.
[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL]. 2014-10-28. http://news. xinhuanet.c om／2014-10/28/c_11130153 30. htm.
（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）
