陈彩棉
（中共福建泉州市委党校，福建 泉州 362000）
摘要：目前我国自然资源保护制度建设在宏观与微观两个层面上都存在着诸多缺陷与不足。为了应对这一状况，就必须在加强自然生态资源补偿与税收法制化以及政府财政转移支付法制化的同时，建立健全自然资源生态补偿银行制度、保护地役权制度、碳汇交易制度、生态产品认证制度，从而全面协调地推进自然生态资源保护制度化建设。
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关键词 ：自然生态资源；制度建设；法制化；市场化
中图分类号：X37 文献标识码：A 文章编号：１００８－９５００（２０15）07－００５3－０４
收稿日期：２０15－０6－１5
作者简介：陈彩棉（１９６6－），女，福建泉州人，教授，主要研究方向：生态文明与自然资源保护。
自然生态资源是人类生存与发展所必需的自然条件与物质基础，是经济和社会可持续发展不可或缺的重要支撑和基本保障。正是出于对自然生态资源重要性的深刻认识，党的十八大报告将自然资源生态文明确立为生态文明建设的重要内容，以及建设“美丽中国”的重要途径。生态建设，制度先行；因而，对自然生态资源保护制度建设问题进行研究，不仅是关于生态文明研究的深刻理论问题，更是一个关乎生态文明建设以及“美丽中国”建设能否顺利推进的重大实践问题。
1 我国自然生态资源保护制度建设现状
就总量而言，我国是个资源大国，然而，若从人均的视角看，我国自然生态资源的人均占有量却远低于世界平均水平。据有关部门测算，我国水资源总量在世界上排名第6位，但人均占有量仅为世界人均值的25%；我国人均拥有草地不足5亩，仅为世界人均草地的大约一半；我国森林覆盖率为18.21%，为世界平均值的一半；我国现有耕地面积约20亿亩，位居世界第2，但人均则排在世界第67位，而且还是世界上荒漠化和沙化面积危害较严重的几个国家之一，全国荒漠化土地面积占全国土地总面积的27.46%［１］。尤为严重的是，这些自然生态资源不仅人均占有量少，而且还分布极端不均衡，从而造成了极为严重的生态、经济和社会后果。面对这种状况，为了形成自然生态资源保护的长效机制，近年来我国一直致力于自然生态资源保护制度建设。
不可否认，目前我国在自然生态资源保护制度建设方面取得了一定的成绩，但相对于所面临任务的艰巨程度而言，这些努力是远远不够的，体系内部还存在着诸多缺陷与不足。这些缺陷与不足可以归结于法制化建设的不足与市场化途径的缺乏两个方面。
1.1 法制化建设不足
1.1.1 未能真正完全融入生态文明理念
不可否认，在国家层面上的相关法律基本上能够秉持并彰显自然资源的可持续发展理念与零净损失的理念。然而，基于各地方具体和实际的地方性立法并未能完全融入这些生态理念。在具体立法中，往往从本地方的利益出发，既没有设立相应的法律制度以确保可持续发展理念的贯彻与践行，也未能在重要资源上深入贯彻零净损失理念。就此而论，大多地方性立法在生态理念上停留在字面和口头。
1.1.2 权利和义务不对等
目前自然资源保护法律大多规定了各个市场主体和个人保障自然资源生态环境的强制性义务，但未能规定与之相应的生态权利，致使在履行生态义务需要付出一定的经济代价时，大多市场主体和个人倾向于漠视生态责任，以最大程度地获取经济利益。而且，在规定行政强制性义务时，大多罚则规定过于笼统，不足以对违犯法律者起到很好的震慑作用。
1.1.3 体系化程度不高
虽然目前我国在矿产、森林、草原等自然资源法律法规中都规定了生态补偿制度，但缺乏相应的技术标准，尤其是缺乏对生态补偿制而言至关重要的环境影响评价指标体系，从而导致了在生态恢复实践中因缺乏必要的制度支撑而缺乏现实可操作性。此外，在资源价格形成机制中，由于没有建立相应的生态环境激励法律制度，以至于资源型企业在具体资源开发中缺乏践行生态理念的激励机制，从而使得资源价格形成机制归于无效。
1.2 市场化途径缺乏
1.2.1 生态补偿市场化手段相对滞后
以作为当前最为重要保护措施的生态补偿为例，目前大多地方现有法规和条例严重滞后于生态补偿方式的发展。当前，国外自然资源生态补偿手段已普遍实现了从政府主导向市场主导的转向，并发展出碳汇交易、排污权交易、湿地银行、一对一交易等市场途径。然而，我国目前这些市场途径还处于起步和探索阶段，在法律法规中对这些新自然资源生态保护的法律支持还缺乏必要的关注和支持。
1.2.2 自然生态资源用途限定市场化手段乏力
目前，我国自然生态资源用途限定主要是通过物权法、矿产资源法、草原法、水法等单行自然资源法来进行调整和规范的。这些法律规范借助于国家强制性规定明确了自然资源权利人的生态义务，从而具有鲜明的公法性质。实践证明，这种公法手段在众多环节和方面并非是充分有效的。国外的成功经验表明，在这一方面相较于公法手段更为高效的是付诸市场化途径，主要包括地役权合同、碳汇交易、排放权交易、生态产品认证、私人补偿、湿地银行等。目前，这些市场化途径尽管为相关法律所确认，但并没有过多地强加强制性义务，因而属于私法手段的范畴。然而，在我国的相关法律体系中，缺乏相应的市场化途径据以实现的规范和规定。
鉴于目前我国在自然生态资源保护制度不健全现象，要推进自然生态资源保护制度化，就必须在法制化和市场化两个层面上协调并进与均衡发展。
２推进我国自然生态资源保护法制化进程
作为一种公共资源管理，自然生态资源保护无疑首先适用于公法领域。因而，自然生态资源保护制度建设首先应体现于公法途径和公法体系建设方面。近年来，随着生态环境的日渐恶化以及自然资源的日趋匮乏，我国在国家和地方两个层次上，大力推进自然生态资源法律体系建设。在国家层面上，主要包括《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水法》、《土地管理法》等全国人大常委会制定的自然资源法律。在地方层面上，具有代表性的有《黑龙江省草原条例》、《云南省森林条例》、《陕西省矿产资源管理条例》，甘肃、内蒙古等省区在森林、草原、矿产等自然资源保护的相关条例、办法等也可圈可点。可以说，目前我国已经初步形成了一个种类齐全、法条完备的自然资源法律体系。然而，要切实保障这些法律法规效力的发挥，还必须进一步推进自然生态资源保护制度化，大力加强自然生态资源补偿、生态税收、政府财政转移支付等一系列公法手段的法制化。
2.1 推进自然生态资源补偿法制化
从以上的分析中我们不难看出，自然生态资源保护不力的关键原因在于生态资源补偿机制不完善。鉴于现有各类自然生态资源补偿机制过度重视政府作用的现象，要完善自然生态资源补偿机制，就必须改变过度倚重政府公共财政投入的做法，充分引入市场机制，激发市场活力，扩展保护资金的筹集途径，积极利用资本市场，激励保护生态资源的积极性［２］。
值得强调的是，生态资源补偿机制不完善不仅体现于机制本身，而且还在于缺乏据以施行的具有可操作性的法律法规体系。为了弥补现有的自然资源法律法规体系缺乏可操作性的弊端，国家应尽快颁布并实施统一的适用于全国层面和范围的“生态补偿法”，制定科学合理并切实可行的环境影响评价指标体系、技术标准和补偿标准，对自然生态资源补偿中的补偿主体、补偿程序、补偿方法、补偿手段等一系列问题予以明确详尽地界定，从而为自然资源生态补偿提供科学而明确的法律依据，由此增强自然生态资源补偿制度的可操作性。
2.2 增强自然资源生态税收法制化
政府作为公共利益的管理者和守护者，无疑是森林、草原、湿地以及矿产等公共自然资源及其所产生生态效益的主要购买者。然而，由于政府财力有限，因而单纯依靠政府购买远远不能完全补偿产生自然资源生态效益的生态成本和经济投入。为此，国家必须制定并实施科学合理的生态税收法律法规，将我国境内所有的受益于自然资源生态效益的单位和个人都纳入生态税征收的对象范围，并根据各种资源的具体特性来确定生态税收的征收主体、征收额度、征收方式等。通过这种生态税的有效征收，来补偿生产自然资源生态效益所耗费的成本，以实现生态效益最大化。
2.3 加强政府财政转移支付法制化
生态公平是生态文明建设的重要内容，而同代人之间的生态公平又是生态公平的重要方面。从国外的先进经验看，同时代不同地区生态责任与生态义务的对等性主要是通过横向财政转移支付来实现的。借由横向转移支付，使自然资源生态效益的受益地区向供给地区提供生态补偿。不可否认，目前我国已在一定程度上和范围内实行了通过财政转移支付来进行生态利益调节，但大多仍停留在单纯的“输血式”补偿的阶段上，主要是将补偿金额直接发放给生态供给地区的个体住户。这种补偿方式不仅不利于闲散资金的集中，而且也不利于对产业结构调整的引导。鉴于这一现状，国家就应站在社会公平守护者的高度上，制定并实施科学合理的财政转移支付法律法规，从法律的高度上规定财政转移额度，强力推行提供技术支持等“造血式”补偿途径，借以调整产业结构、优化产业布局。
３创新我国自然生态资源保护市场化途径
如前所述，我国自然生态资源保护制度的缺陷不仅在于法制化建设方面，而且还在于缺乏与之相匹配的市场化手段和途径。因而，切实保障对自然生态资源的保护，就必须在完善我国自然生态资源保护公法途径的同时，创新并完善与之相匹配、相适应的市场化途径和手段。这就是要求构建旨在保障自然生态资源公益价值最大化的公益性私权。在这里，自然生态资源领域的公益性私权不仅仅表达个人生态利益和诉求，而且还承载着社会整体的公共生态利益，是生态公益性公权在生态效益发挥、生态利益分配、生态正义维护等一系列问题上的“增效剂”和“调节器”，是有效解决自然资源用途管制公权性与开发利用私权性之间冲突的法律保障机制［１］。
3.1 建立自然资源生态补偿银行制度
自然资源生态补偿银行制度是美国在1993年首先启用的一项湿地保护制度，是指在预期开发行为可能造成某个湿地的损失之前，先购置土（湿）地建造或恢复新的湿地，来满足水源保护区或生态区域内的补偿需求。一旦这些湿地建立以后，补偿银行可以提供补偿存款（mitigation credit）用来做异地补偿（off-site compensation），这些存款可以由建立银行的人使用。在美国，通过生态补偿银行的实施，目前已基本达到了湿地零净损失的目标［３］。作为一种事前补偿，这种补偿方式比事后补偿有着更大的前瞻性、高效性和可操作性。
鉴于这种补偿制度的优越性，我国很多地区纷纷效仿，出台了各具特色的《湿地保护条例》，其后又将保护对象扩及草地、森林、矿产等其他自然生态资源。其中最为紧迫的当属一些地区的矿产开发对草地造成破坏的生态补偿。在这些地区实施生态补偿银行制度，就是要在建立湿地自然保护区、实施湿地生态效益补偿、禁止破坏湿地义务等制度的基础上，科学确定提高矿产开发启动门槛，强制性要求在采矿企业尚未对草原产生破坏前，将先行购买补偿草地作为赔偿确立为获得采矿许可的必要条件，并引入市场机制和途径来弥补公共管理滞后性、公权灵活性不够以及政府资金不足等缺陷。
３．２ 健全碳汇交易制度
碳汇交易制度是一种在国际范围内新兴的以排放许可为交易对象的环保制度，属于受私法调整的市场途径。通过碳汇交易，可以极大地拓宽自然生态资源保护的融资途径。目前，国际上碳汇交易制度主要应用于森林资源保护上。在我国，要完善碳汇交易制度，首先必须拓展这一制度适用范围，将草原、湿地等生态资源都纳入制度设计保护的对象。事实上，与森林相比，草原、湿地等自然资源有着更低的固碳成本。据测算，1 hm2草原的固碳能力就达1.65 t之巨。鉴于草地、湿地等自然生态资源固碳的低成本和高效率，应在碳汇储量高的地区大力建设碳汇基地和综合性自然资源碳汇交易市场。
同时，要建立健全与碳汇交易制度相匹配的一些基础性制度。首先是低碳信用卡制度，根据持卡者的碳排放情况，消除自己的碳足迹，也可通过个人购碳平台购买经过认证的减排量，以支持减排项目的实施；其次是初始碳信用免费分配制度，对碳信用进行免费初始分配；再次是碳信用市场准入制度，将企业是否具有一定的碳信用作为判定其能否进入该行业的一个指标重要指标［４］。
3.3 完善自然资源保护地役权制度
所谓地役权，就是指为使用自己不动产的便利或提高其效益而按照合同约定利用他人不动产的权利。要完善自然资源保护地役权制度，就必须切实做到确立国家、地方政府、非政府公益组织、企业政府、企业、社会团体等多元化主体；建立国家、地方政府财政、国债、生态补偿税等多元化的资金筹集渠道，确保生态补偿基金的充足与调配；主体在通过向供役地人支付报酬获得自然资源上的保护地役权的过程中，必须遵照市场规律和市场机制；保护地役权人严格行使对供役地人的经营管理自然资源的行为实施监督检查的权利，供役地人切实履行对自然资源进行严格保护的义务。这样，通过对自然资源的保护性利用，在发挥自然资源生态功能的同时，也能够最大程度地发挥其经济功能［１］。
3.4 实施生态产品认证制度
所谓生态产品认证制度，就是指在符合绿色环保、资源节约、低碳节能等方面认证标准的自然生态产品上贴上证明性图形标志，使广大消费者能够根据这些标识而确认这些产品的生态性，进而能够为购买这些产品而付出比一般的同类产品更高的价格。借由这种机制，自然生态产品的购买者便通过付出高价格来向自然资源权利人进行生态付费，既体现了生态公平，又实现了自然资源的生态效益。在具体的生态产品认证制度建设过程中，应着力推进生态原产地产品认证，重点认证符合各项生态标准并具有原产地特征和特性的良好生态型产品，包括原产地标记产品、原产地名称保护产品、生物物种起源产品、具有历史传承的名、优、特产品或自主知识产权的创新型产品等。大力鼓励一切具有实力的企业——尤其是外向型企业和特色精品企业——积极申请保护评定。
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参考文献
1唐孝辉．建设美丽中国的法律制度回应——自然资源保护地役权制度构建［Ｊ］．理论与现代化，2013，（4）：１２－１６．
2杨华．健全生态补偿机制何处着力［Ｊ］．环境保护，2010，（6）：３２－３４．
3赵云峰，侯铁珊，徐大伟．生态补偿银行制度的分析:美国的经验及其对我国的启示［Ｊ］．生态经济，2012，（6）：１７２－１７５．
4周晴．碳汇交易制度浅析［Ｊ］．法制与社会，2008，（10）：４８－５２．
（责任编辑／陈 军）