谢归鸿
（华南理工大学经济与贸易学院，广东广州510006）
摘 要：本文以山西煤与瓦斯之争的案例作为切入点，分析认为造成我国煤、气矿权争议的根源在于现行的煤、气矿权分置制度。另外，“采气采煤一体化”的综合开发模式作为促进煤炭工业安全发展和煤层气合理开发利用的有效途径，现阶段在我国推广依然面临诸多的障碍。对此，本文依据新制度经济学中相关理论，认为通过明确产权界定，降低交易费用及推动制度创新三大手段可有效解决解决我国煤、气矿权争议问题。
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关键词 ：新制度经济学；采气采煤一体化；矿权分置；政府力量
中图分类号：G302文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）22-0234-02
收稿日期：2014-07-15
作者简介：谢归鸿（1989-），男，安徽六安人，华南理工大学经济与贸易学院2012级区域经济学硕士研究生，研究方向：区域经济发展与规划。
煤炭作为我国主要的能源矿产之一，是国民经济和社会发展的重要战略物资。煤层气（俗称瓦斯）作为一种清洁能源，随着技术的进步以及能源供给矛盾的突出，日渐受到重视。然而，目前由于我国煤炭矿权与煤层气矿权的分置问题导致煤炭开采与煤层气开发相脱节，呈现出相互掣肘的局面。本文以山西晋煤集团与中联煤层气公司、中石油之间发生的“非法采气”争议为起点，探讨我国煤炭矿权与煤层气矿权（以下简称“煤、气”）争议的症结所在，并从新制度经济学角度来分析政府解决这一问题的思路。
一、煤与瓦斯之争：山西晋煤集团遭遇威尼斯商人难题
1998年国土资源部成立，各项规章制度渐趋统一，煤层气的勘探、开采与石油、天然气一样实行登记制。萧条中的煤炭企业此时基本无暇顾及煤层气，中联与中石油顺理成章地登记了大部分煤层气区块。这造成了绝大部分煤田的煤炭开采权属于煤炭企业，而煤层气勘采权则属于中央企业。
2006年，中国较早从事煤层气开采利用并获得成功的山西晋煤集团不断被中石油和中联煤层气公司投诉。中联、中石油认为晋煤集团越界开采煤层气侵犯了其拥有的煤层气勘探开采权；而晋煤集团则认为煤炭企业拥有开采煤炭伴生资源的权利，如不对煤层气进行开采利用，将导致煤炭生产无法进行，同时也是对资源的极大浪费。
于是，像山西晋煤集团这样的煤炭企业在开发利用煤层气过程中就遭遇了如同莎士比亚笔下的威尼斯商人夏洛克的两难境地：一方面，由于煤层气伴生于煤炭资源当中，开采煤炭时必须会触动煤层气（以往是将废气排掉，而现在则是作为资源进行利用）；另一方面，煤层气资源的矿权又不属于煤炭企业，开发和利用煤层气就意味着“侵权”。
晋煤与中联的矿权争议作为煤层气开发当中利益冲突的典型代表，其所引发的煤与瓦斯之争，使得煤炭和煤层气矿权冲突进入了公众的视野。
二、对煤炭矿权与煤层气矿权分置体制的质疑
煤、气之争的根源在于煤炭与煤层气矿权分置的立法体制。该种体制下，将本来难以分离的煤炭和煤层气两种矿产资源配置给了不同的权利人。案例中，山西晋煤集团和中联、中石油的争议恰好印证了这种体制。由于煤炭与煤层气这两种矿产资源在物理上的共生状态，导致矿权分置在此不宜适用。特别当两种矿权的所在区域发生重合时，带来了诸多亟待解决的严重问题：
1.容易引发矿权纠纷，阻碍资源综合开发
煤炭矿权和煤层气矿权纠纷，根源在于矿权客体位置上的重合和使用中的相互排斥。由于煤炭资源和煤层气资源具有物理上的共生性，一种资源的开采将对另一种资源的开采造成实质性影响。煤炭企业扮演着“侵权者”角色的同时，煤层气矿权人也有成为“侵权者”的可能。这必将导致两类矿权人因生产需要而对同一矿区主张支配权利，使得矛盾冲突不可避免，进而会阻碍两类资源的综合开发利用。
2.威胁煤炭企业的生产安全，严重制约煤炭工业的发展
由于煤层气具有易燃易爆的自然属性，极易造成爆炸事故。可见，即使不对煤层气实施开发利用，为了生产安全，煤炭企业也应当对煤层气采取相应的措施。在现行两种矿权分置的体制下，煤炭企业在正常生产过程中必然会触动煤层气矿权人的权利。
3.引发中央与地方的利益冲突，致使地方政府处于尴尬境地
目前，煤炭企业多数为地方企业，而拥有大部分煤层气矿权的中石油、中联公司则为中央企业。“煤、气矿权之争”曾一度令当地政府头疼不已，但却无能无力，致使当地煤炭与煤层气工业发展受到不同程度的制约。这也在某种程度上暴露出中央和地方在资源配置方面的矛盾。如果不能有效解决这一问题，对于国家和地方社会经济稳定发展都会造成消极影响。
三、推进“采气采煤一体化”的依据与障碍
对煤炭矿区及煤炭规划矿区煤炭、煤层气实行一个开发主体是实现“采气采煤一体化”的根本之策。“采煤采气一体化”，是指在煤炭开采区和煤炭规划矿区内，由煤炭矿权人在开采煤炭资源的同时，拥有开采煤层气的权利，即由一个主体同时取得煤炭和煤层气两种矿权，或者通过矿权流转的方式实现煤炭矿权人可以在开采煤炭资源的同时开采煤层气资源。目前，国内许多拥有雄厚资金和较强技术实力的煤炭企业在煤炭、煤层气综合开发利用技术上已经取得了突破，这也使得“采气采煤一体化”的解决思路具有了现实可能性和普及性。
2007年4月17日，国土资源部出台《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘察开采管理的通知》，明确支持在煤炭规划矿区由大型煤炭企业实施“采气采煤一体化”。这些都表明政府对以煤炭企业为主体，推进“采气采煤一体化”思路的肯定与支持，并力图通过相关政策措施及设计相应法律制度来解决矿权纠纷问题。
尽管“采气采煤一体化”具有保证煤炭生产安全、促进资源综合利用和减少温室气体排放等多重效益，但在目前矿权分置的立法体制下，全面推行“采气采煤一体化”仍然存在以下几方面问题：
1.彻底改变我国现行的煤、气矿权制度
一旦由统一的主体享有煤、气矿权，则意味着煤炭矿权人同时也必然会是煤层气矿权人。长此以往产生的直接结果便是一项矿权可能成为另一项矿权的附属。这种做法将彻底改变煤炭与煤层气作为两种不同资源的独立地位，继而使我国的煤炭、煤层气矿权制度面临全面“洗牌”的局面。
2.面临巨大的制度变迁成本
无论是现今煤、气矿权人中的哪一方统一行使权利，另一方都会不服，因为被剥夺权利的那一方利益并将收到侵蚀，由此产生的结果可能是双方相持不下，陷入僵局，致使煤、气生产都无法进行。因权力双方争执不下所造成的损失不仅仅只存在于煤炭工业和煤层气产业内部，与之相关的每一个行业都必将受到牵连。即使双方经过多方协调及博弈确定出一个主体，这个过程也必将是漫长的，耗费的成本也将是无法估量的。
3.加重企业负担，影响企业竞争力
统一煤、气矿权主体使得煤炭企业和煤层气企业必须同时具备开采煤炭和煤层气这两种资源的能力。这必然会使煤炭企业和煤层气企业纷纷扩大企业规模，加大企业投资。这种无序竞争和盲目发展很可能在无形之中增加了企业的负担，并直接影响企业的竞争能力。
四、解决煤、气矿权争议的政府思路
总体来说，面对因煤、气矿权分置制度而引起的煤、气矿权争议问题，我们应在大力支持和有序推进“采气采煤一体化”进程的基础上，进一步强调和发挥政府在这一问题解决上的职能作用。
1.理顺产权关系，明确产权界定
具体到煤、气矿权而言，政府所要进行的调整并不一定在于打破矿权分置的局面，而是应该在充分考虑煤炭和煤层气本身的伴生关系的基础上理顺二者的
关系。引发争议的直接原因是双方都试图同时行使煤、气矿权，这其实只需要由具有权威的政府通过相关政策法规等途径确立矿权行使的顺序便足以解决争议。
长期的实践已经证明，煤层气矿权的行使应该先于煤炭矿权。政府可以考虑在煤层气开采结束前不颁发煤炭矿权证的做法，或者也可以采用同时颁发煤、气矿权证，但在煤层气开采结束前不允许相关主体人行使煤炭矿权的做法。政府应继续强调“先采气，后采煤”的方针，逐步推进“采气采煤一体化”。
2.降低交易成本，减少非市场因素干扰
通常降低整个交易协商过程中的成本将取决于两个因素：一是引入竞争机制，二是促进信息公开。从煤、气矿权的取得方式来讲，长期实行依申请或者依行政划拨的方式取得，不仅造成资源不能得到优化配置，而且还为政府寻租行为埋下了隐患。一旦引入竞争机制，即在煤、气矿权的取得、流转以及退出过程中充分采用招投标、拍卖等市场运作方式，那么上述弊端则可以在很大程度上避免。
与此同时，由政府对煤、气矿权的取得、流转等相关情况进行公示，以便公众随时查询，那么不仅可以有效避免煤、气矿权争议，而且也可以大大降低双方为获取相应信息而支付的成本，从而有效降低交易成本。
3.打破原有路径依赖，推动制度创新
目前阻碍制度创新的最大阻力来自于煤炭企业和煤层气企业各自形成的路径依赖。煤炭企业在煤层气无人问津的情形下投入了大量的人力、物力、财力开展相关抽采利用工作，诚然最初的目的是为了保证煤炭生产的安全，但是随着煤层气资源价值被逐渐发掘，其并对煤层气商业利用的前景寄予了厚望。对于中联、中石油等煤层气企业来说，其自然希望维持现行的制度不变，因为目前的主动权完全掌握在自己的手中。可见，随着双方企业投入的增多，各自形成的路径依赖也会越强。
根据制度变迁理论，路径依赖状态的破除主要取决于行为主体自身对成本和收益的比较，只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才具有推动制度变迁的激励。当两个既得利益集团都存在路径依赖，双方能够心平气和地进行协商的可能性很小，而由政府提供相应的激励制度改变原有的成本收益对比，将会使得制度变迁得以顺利进行。政府一方面可以使得煤炭企业和煤层气企业和平共处，有效避免煤、气矿权争议的产生；另一方面，可以将当事人引入市场交易来解决争议。
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（责任编辑：赵蕾）