【内容提要】招生考试的公平是实现教育公平乃至社会公平的重要方面，新中国成立以来我国教育招生考试政策依次经历了新中国成立初期的重“身份”与“能力”、教育“革命”时期的重“政治出身”与“政治表现”、“文革”时期文化考试被废除及改革开放以来“能力”与“实力”并重四个阶段，招生考试公平在曲折中得到发展。我国教育招生考试政策的演变体现出受政治因素影响大、忽视差异性公平、未能根据经济社会状况及时调整、高校自主招生尚需规范与完善等公平性问题。
【关 键 词】公平/高考/招生考试政策
【作者简介】刘福才 王晶晶 北京师范大学 北京 100875
【中图分类号】G405 【文献标识码】A 【文章编号】1005-8427(2010)10-0050-7
社会公平是现代文明社会的共同理想和目标。实现社会公平，必须实现包括教育公平在内的全方位的公平。而考试制度作为教育体系中的一个重要组成部分，其公平性尤其引人注目，在我国，这一问题集中反映在高考上。我国高等教育入学机会的分配与国家的高校招生政策密切相关。
高校招生政策属于公共政策，涉及高等教育资源的分配，人才培养模式的导向，国家意志的表达。公共政策是对一个社会进行的权威性的价值分配[1]，体现着执政者的利益诉求和价值选择，且带有鲜明的时代特征。高校招生政策在优先考虑社会主导价值及核心利益的同时，要兼顾社会各个阶层的利益。将公平作为高校招生政策重要的价值诉求，政策的合法性和有效性才能得到保障。
1 新中国成立以来高校招生考试政策的特点
新中国成立以来，我国高校招生政策历经变迁，依据分配教育机会的不同标准，大致可分为四个阶段，即新中国成立初期；教育“革命”时期；“文革”时期；改革开放至今。在不同的发展阶段，我国高校招生政策表现出不同的政策特点。
1.1 新中国成立初期的高校招生政策突出“身份”与“能力”(1949-1958)
新中国成立初期，所有的公、私立高校均沿用旧的招生办法，由各学校自行组织命题、考试和录取工作；考生可任意参加一所或几所学校的考试。结果，一方面许多高校多次招考仍不足额；另一方面成绩好的考生同时被几所学校录取，新生入学报到率极低。
1950年后，在“服务于国家建设，向工农开门”的教育方针指导下，我国在教育机会的分配上侧重于建立一种通过考试选拔精英的模式。为培养服务于国家建设的专门人才和干部，恢复和重建高校招生制度，并通过对工农干部加分优先录取，从工矿企业内部单独招收工人和工农干部入学等措施确保工农大众进入高校，使高校中工农成分的学生比例迅速增长，剥削阶级家庭出身的比例逐步下降。
《教育部关于高等学校一九五○年度暑期招考新生的规定》（以下简称《规定》）开始有计划有步骤地培养新中国的各种专门人才和建设干部，逐步纠正过去高校在招生上的不合理状态、减少学生的投考困难。《规定》对报考资格、考试科目、日期、招生名额及录取工作等作了统一规定，要求各大行政区教育部“根据该地区的情况，分别在适当地点定期实行全部或局部高等学校联合和统一考试”，这是第一次实行部分学校有组织、有计划的招生。关于报考条件及录取标准，《规定》第五条特别强调：“凡具有下列条件之一者，考试成绩虽稍差，得从宽录取：(1)有三年以上工龄的产业工人；(2)参加工作三年以上的革命干部及革命军人；(3)兄弟民族学生；(4)华侨学生”，对他们降低分数线，优先录取。此外，还通过免考外语等措施扩大工农青年、革命干部、少数民族等学生的入学机会。工农速成中学的成立是当时扩大工农干部及其子弟进入高等院校的重要措施。据统计，1953年第一批毕业的1680人中，有1622人直接进入了高等学校。[2]1952年到1957年间，高校中工农成分的大学生所占比例由27.39%上升到36.42%，1958年达到55.28%。[3]
由于招生计划大，学生来源少，这一时期的招生工作也存在着新生的政治、学业、健康三方面质量保障不够的问题，尤其在1958年和1960年，高校招生计划过大，各地各部门又层层加码，当年的高中毕业生人数不足，只得采取内招干部、工农预科毕业生直升本科、高二学生提前毕业报考等办法，以致录取了不少学业程度过低的学生。然而，就高等教育入学机会的分配而言，新中国成立之初的高校招生政策在价值选择上偏向于建立一种“精英”选拔机制，考试成为选拔精英的主要方式。工农干部作为一种身份，虽可以通过工农速成中学直接进入高校，但在形式上还要参加考试，并没有在根本上否定考试的选拔功能。随着“一五”计划的实施和学习苏联模式，这一精英选拔机制不断得到强化，工农干部的身份优势逐渐变得有限。高校统一招生考试制度的建立、工农速成中学的撤销，是这一机制发展的两个结果。
1952年，我国相继出台《关于一九五二年暑期全国高等学校招生计划及其实施问题的通知》、《关于全国高等学校一九五二年暑期招考新生的规定》、《关于实现一九五二年培养国家建设干部计划的指示》等文件，建立了全国高等教育统一招生考试制度，通过统一计划，统一组织领导，统一报考和统一录取调配方式来选拔新生。
统一高考制度的建立是中国当代高校招生考试政策一次里程碑式的进展。从政策背景看，社会政治、经济建设和教育发展的需要、传统文化的影响，是统一高考建制的合法性基础。一方面，新中国成立初期各条战线都急需大量高级专门人才，国家必须打开选才之门。另一方面，统一考试从制度上排除了人为因素的干扰，保证了考试的公平与健康发展，使全体国民享有接受高等教育的机会。
工农速成中学的撤销是国家在招生政策选择上偏向“精英”选拔机制的另一典型结果。工农速成中学的成立具有很强的政治性，其初衷在于为新中国建设培养具有高度政治觉悟和一定文化科学知识的工农干部，其招生主要面向工农大众中的优秀分子，如工农干部、劳动模范、军事干部和军人。据1953年统计资料，工农速成中学在校学生28000余名，其中工农干部占56.3%，产业工人占25.5%，军人占18.2%。在全国工农速成中学中，劳动模范和先进工作者共1572人。[4]但由于工农速成中学与培养技术精英的目标在实际中不相一致，1955年工农速成中学便停止招生。
总之，新中国成立初期，在“服务于国家建设，向工农开门”的教育方针下，我国的高等教育事业有了很大发展，高等院校数量不断增长，在校学生数从1949年到1957年共增长254.6%，平均每年增长19.4%。[5]教育规模的不断扩大，极大地提高了高等教育的入学机会，特别是工农干部占高校在校生的比例不断提高。但在服务于经济建设的方针指导下，高等教育事实上是培养技术精英和政治精英的机构。在教育机会的分配上，侧重于通过考试选拔社会精英的模式。尽管高等教育向各阶层、各群体开放，但享有高等教育机会仍是少数人的“特权”，普通大众在事实上并未享有这样的机会。另外，由于新中国成立初期高等教育基础薄弱，发展极不均衡，各地高等教育入学机会存在很大差异。1952年统一招生考试制度的建立虽能统一调配生源，但历史原因导致的区域差异、城乡差异以及阶层差异，使高等教育机会的分配极度不均衡，教育考试中的公平性问题亟待提高。
1.2 “政治出身”与“政治表现”是教育“革命”时期的高校招生政策的依据(1958-1966)
新中国成立初期，高校招生政策在面向工农和选拔精英之间一直存在比较尖锐的冲突。毛泽东强调批判这种正规化、以升学为导向的教育，并在1958年和1966年两度发起“教育革命”加以冲击。1958年中共中央国务院发表《关于教育工作的指示》，指出，新中国成立九年来，教育工作在一定程度上忽视政治、忽视党的领导，今后，党的教育方针是教育为无产阶级政治服务，培养一支又红又专的工人阶级知识分子队伍。对政治的过度强调直接导致了高校招生政策中的政治挂帅倾向。过去依靠学科成绩录取的政策受到了批评，政治出身和政治表现则成为分配高等教育机会的重要标准，这一标准的直接举措是对考生实行政治审查和对工农成分的学生实行保送制度。
对学生实行政治审查始于1953年，1958年得到强化。反右斗争扩大化及在教育领域不断强化阶级斗争使得“非劳动阶级”接受高等教育的机会几乎被剥夺。对政治强调的另一方面是对工农速成中学毕业生、工人、农民、工农干部和老干部实行保送入学制度。这些措施使得考试成绩作为进入高等院校的选拔标准被弱化，政治出身和政治表现在高等教育的机会分配中的作用得到了加强。数据显示，1958年到1964年间，高等学校录取的新生中，来自工农家庭及本人为工农成分的新生比例由55.28%上升到70.1%，而剥削阶级家庭出身的新生比例则由16.97%下降到5.32%。[6]
但是在这一阶段，考试成绩仍是进入高校的标准之一，因此高等教育入学机会在向工农子弟和党团员开放的情况下，仍为“非劳动阶级”的子女留下了狭窄的升学空间。
1.3“文革”时期的招生政策(1967-1976)
“文革”时期，以学业成绩作为选拔标准的高校招生政策受到了冲击。高考被看做是“分数挂帅”，是产生修正主义的祸根，把优秀的工人、贫下中农、革命干部、革命军人和革命烈士的子女排斥在学校大门之外。[7]
“文革”开始后，高校停止招生，这意味着以学业成绩作为分配高等教育机会的相对客观的标准被彻底废除，一种相对公平的竞争制度遭到了破坏。1968年毛泽东发表“721”指示：“学制要缩短，教育要革命，要无产阶级政治挂帅，……‘要从有实践经验的工人农民中间选拔学生到学校学几年后，又回到生产实践中去’”。1970年6月中共中央批转《北京大学、清华大学关于招生（试点）的报告》，提出招收有丰富实践经验的工人、贫下中农等工农兵学员，不受年龄和文化程度的限制。招生方法是群众推荐、领导批准和学校复审相结合，不进行文化考试。于是，“文革”开始后便中断了的招生工作终于恢复，“自愿报名、群众推荐、领导批准和学校复审”成为“文革”时期分配高等教育机会的基本制度，整个“文革”期间的高校招生基本遵照此政策。这一制度的本意是使高校大门破除学业成绩的障碍，向工农完全开放。但由于强调政治挂帅，在阶级斗争盛行的环境下，通过特殊的身份标签剥夺了一部分人接受高等教育的机会。另外，由于把高等教育机会的分配由国家和学校下放到个人手里，且缺少统一客观的选拔标准，滥用职权谋取高等教育入学机会的事件时有发生。为此，中共中央专门发出《关于杜绝高等学校招生工作中“走后门”现象的通知》。[8]
“文革”期间，为追求结果的平等而通过革命的方式，以不公正、不平等的方式而追求不可能的结果的平等，只能造成更大的不平等与不公平。[9]在上述错误政策的导向下高校已经丧失了高等教育的性质，这给我国高等教育带来了几乎是毁灭性的灾难。
1.4 强调“能力”与“实力”的高校招生考试政策（1977年至今）
1977年，我国恢复了普通高校招生统一考试制度。1977年国务院批转教育部《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》中对高校的招生对象、条件、招生办法等作出了明确规定。否定了“文革”时期“四人帮”所鼓吹的“血统论”及“反对文化考查”的错误思想，重新确立了统一招生考试制度；实行“德智体全面衡量，择优录取”的原则；恢复了从应届高中毕业生中直接招生，并规定应届高中毕业生招生比例需达到20%～30%；此外，还特别强调要“注意招收少数民族学生及女学生”；[10]严格考试纪律，抵制和反对“走后门”等不正之风。1978年及1979年教育部又出台相关文件，对统一考试的时间、科目、命题、评卷等事项作出规定，同时不再限定录取应届高中毕业生的比例。
1981年，教育部总结了恢复高考以来招生过程中存在的问题，如“考生多，录取少，竞争激烈、统考工作量大，考试、评卷工作难以做细，考场舞弊、评卷抬分现象不断发生，影响高考成绩的准确性”；“一次统考决定取舍，没有同中学的全面考核结合，影响选拔学生的质量”等。[11]并在1981年颁布的《一九八一年高等学校招生工作的规定》中提出“高中应建立学生档案制度，将学生的操行、考试成绩、是否学生干部和三好学生、爱好、特长、社会活动能力、奖励处分情况、健康状况等归入档案，供高等学校录取时参考”，这一规定将高考成绩和学生平时表现相结合，避免了一考定终身的残酷性，使得选拔的客观性得到增强。然而，由于“文革”结束初期，参加高考的人数众多，录取率有限，部分地区还坚持实行预选制度，故这一时期并非所有学生都有平等参考的权利。
高考制度的恢复打破了不合理、不平等分配高等教育机会的现象，扭转了靠“出身、血统、政治面貌”上大学的落后的、歧视性的推荐制度，代之以“知识、能力、素质”测评为依据的先进的、较为公平的高考制度。分数以能力作为一种客观的标准，取代了强制性的政治出身和政治表现成为分配高等教育入学机会的重要依据。这不仅是简单地恢复了一个考试制度，而是社会公平与公正的重建。对提高高校新生质量，推动中国现代高等教育的发展，人才工程的构建，树立正常的教学秩序，调动学生和教师的积极性，促进中小学教育，转变社会风气等都产生了极其深远的影响。
从技术层面上，考试的客观性和公正性也不断加强。1989年，在总结广东省标准化考试试点经验的基础上，国家教委颁布了《普通高等学校招生全国统一考试标准化实施规划》，开始高考的标准化改革。标准化考试从稳定试题、控制评分误差、统一分数解释标准、考试手段现代化等方面增强了高考的科学性与客观性。
1999年以来，高考改革进一步推进，在考试科目上，逐渐推行“3+X”的考试方案；积极探索考试内容及形式，试行春季招生；在录取方式上，开始实施网上录取，信息公开，这些措施对实现考试管理标准化、信息化、提高考试质量、增加考生入学机会等具有积极意义，从技术手段及内容层面保证了教育考试的公平性。
进入21世纪，教育部陆续颁布了《国家教育考试违规处理办法》、《教育部关于试行高等学校招生工作责任制及责任追究暂行办法》、《国家教育统一考试网上评卷工作管理办法》、《高等学校招生全国统一考试考务工作规定》等规定，对考试过程，包括考试工作人员职责，试卷的印制、运送及保管，考试实施，评卷与分数报告；考场舞弊违规行为及其处罚；招生录取过程等各个环节进一步规范，确保了国家统一考试的安全性和公正性。
此外，对于近年来引起群众关于高考公平性的广泛质疑的“高校招生地区差异”、“高考移民”等现象，国家也出台了相关政策加以治理。例如，高考改革逐步扩大各省市自主命题的权利和范围，使各省能够根据本省情况确定更适合本省考生的高考形式及内容。对于“高考移民”问题，2005年教育部联合公安部发布了《关于做好普通高等学校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》，规定“要进一步完善以考生户籍为主、与在本地区高中就读一定学习年限相结合的适合本地区实际的高考报名办法。”“各省级招生委员会要切实加强本地高考考生报名资格审查工作。要根据本地实际，完善户籍学籍双认定、高中学籍电子注册、居民身份证核查、报名资格公示等各种行之有效的高考考生报名资格审查办法。”对组织、参与高考移民活动的考生、教育行政部门、学校等其他教育系统的人员给予严厉处分等[12]。
总之，从“文革”结束至今，我国经历了高考制度的恢复及不断完善，高考内容、形式、制度的不断改革，考试工作的不断规范化和科学化，考试相关法规政策不断完善的过程，而在这一系列变革与改进过程中，公平成为一项重要的价值诉求及指导原则。可以看到，作为以“能力”、“实力”为主要选拔标准的高考制度，其相对公正性得到了绝大多数社会成员的认可。随着招生考试的相关法规政策的完善，我国教育考试中的公平性也不断增强：从起点公平来看，参考考生的范围不断扩大，考生年龄及婚否限制取消，弱势群体如少数民族考生、残疾人考生的参考机会、得到公平录取的机会也得以保障；从过程公平来看，考试的实施、考务工作的管理、评卷等环节逐步规范化，对考风考纪的强调和重视始终未放松；从结果公平来看，考试成绩的使用客观公正，能力、实力成为高校选拔的主要评判标准，高校录取的学生绝大多数都是凭借自身实力被选拔上来，学生质量有保证。由此可见，我国为保障考试公平乃至教育公平所做出的努力已有成效，招生考试政策的有效性也得以保障，我国教育考试的公平性正在不断增强。
2 新中国成立以来教育招生政策存在的公平性问题
以高校招生为典型的教育招生考试制度是国家选拔人才的重要形式和手段。一直以来，国家的需要被认为是教育招生考试过程中的首要价值，然而在不同时期，国家的需要是不同的，公平、效率和人本等价值没有被赋予同等的权重，社会各阶层的利益与国家利益之间、个人发展与国家发展之间一度出现失衡状态。统一、僵化的高度集权使高校招生在国家层面获得效率的同时，一定程度上弱化了教育的公平性，漠视了“人”的发展。总的说来，新中国成立以来我国教育招生考试政策中存在的公平性问题主要表现在以下几个方面。
2.1 教育考试政策明显受到政治因素的影响
新中国成立初期，招生考试过于强调对学生的政治审查，教育与政治的联系过于密切，导致“非劳动阶级”接受高等教育的机会几乎被剥夺。对工农速成中学毕业生、工人、农民、工农干部和老干部实行保送制度等措施，加强了政治出身和政治表现在高等教育机会分配中的作用，考试成绩这一相对公正的选拔标准被弱化。
“文革”期间的招生考试政策企图通过革命的方式来追求不可实现的结果的平等，不仅使高校丧失了高等教育的性质，更破坏了整个社会及教育的公平秩序。
目前，在我国高等教育资源，尤其是优质高等教育资源仍供不应求的情况下，高考在现实中仍成为教育的中心，教育的其他功能被边缘化，高考目的的功利化、高考形式的客观化、标准化，不可避免地压抑考生个性和求异思维，人的价值、人性关怀的需要与国家的政治、经济价值需要相比，尚需更多的表达空间。教育考试政策应关注并体现出这一表达空间，而不能受政治因素的影响亦步亦趋。
2.2 教育考试政策大多强调同质公平，忽视差异性公平
新中国成立初期，在服务于经济建设的方针指导下，高等教育作为培养技术精英和政治精英的机构，在教育机会的分配上，尽管政策文本规定了各个阶层、各个群体都可能接受高等教育，但由于侧重于通过考试选拔人才，事实上，只是少数人才有享有接受高等教育的机会。
另外，由于我国各地经济社会发展极其不均衡，各地高等教育入学机会存在很大差异。尽管1952年建立了统一招生考试制度，但历史原因导致的区域差异、城乡差异及阶层差异乃至高等教育机会的分配极不均衡，招生考试的公平性亟待提高。
此外，标准化考试虽有利于程序公平和效率提高。但长期的“大一统”的高考局面，特别是“千校一卷”的考试内容，不但使不同地区、不同层次、不同类型的高校无法根据自己的需要选拔出适合的人才，而且使各种不同类型、不同规格、不同标准的人才无法顺利通过这一筛选机制进入高校。这种过于强调共性、抽象性层面的公平，而漠视个性、操作性层面的公平使得招生考试的公平和效率受到一定程度的制约。
2.3 教育招生考试政策重视形式公平，忽略实质公平
2000年以来，我国教育考试政策强调对考试的技术、程序、过程层面的公平性和安全性的加强，采取标准化考试、网上阅卷、网上录取、信息公开等措施，提高了教育考试的形式公平。然而，形式的公平距离真正的公平的要求相距甚远，我国高考制度所存在的地域不公平现象、招生考试所体现的精英取向、对考试作为评价手段的选拔功能的强调、高考的“大一统”模式对学生个性的忽略等制约公平实现的实质性问题，我国教育招生考试政策尚未予以足够的努力加以改善或解决。
2.4 教育考试政策标准未随着社会改革与教育改革而做出及时有效的调整
当前的高校招生政策虽在价值预设上体现了公平性的一面，但由于制度及环境的惯性、个别执行主体的自利性等因素，考试政策标准没有随着社会改革与教育改革而做出及时有效的调整，导致政策执行过程和政策效果的失真。权力寻租、暗箱操作、路径依赖等现象在很大程度上导致了政策失灵，影响了政策的有效性。政策虽能决定制度，但制度同样可以制约政策。同时，现行政策对弱势群体的救助、对受政策失灵伤害群体的救济、对制度干扰政策的修正等均表现出不力和不作为。这些现象影响着政策公平性和有效性的实现。
近年来随着经济的持续发展，公平的呼声日渐强烈，考试政策开始在形式和内容上逐渐向公平倾斜。如网上录取、保送规模压缩、公布保送名单、取消年龄与婚否限制等。但这种公平政策在某种程度上仍出现失灵与错位，如区域间录取分数线和投放指标的差异、加分政策、保送生制度以及某些技术层面的不公和招生腐败等。另外，高考内容的调整也是与公平密切相关的议题，在教育不均衡格局特别是城乡差异明显的特定环境中，注重素质和能力的评价，很可能带来潜在的不公平。
2.5 高校自主招生的空间和制度有待拓宽和规范
统一招生、统一考试和统一录取使教育行政部门既是高考的决策机构，又是管理和执行机构，高校作为自主办学的实体并没有真正实现。包括计划权、考试权、录取权在内的自主招生制度和环境依然不宽松。高校自主招生试点工作既是对高度集权管理体制的革新，也是对高校和考生自主权利的尊重，积极倡导、合理规范自主招生政策，不仅保障了高校的学术自由与学术发展，而且更有助于人的个性发展。这种变革也是政府观念由“全知全能”的政府定位向“小政府、大社会”的转变的体现。但是，如果自主招生的公平性得不到有效保障，自主招生容易因人为因素的介入而导致不公平，那么，这一政策的价值基础将不复存在。
【参考文献】
[1]D.Easton. The Political System[M]. NY: Knoo, 1953:129-130.
[2][4]中国教育年鉴(1949-1981)[M].中国大百科全书出版社.1984:175.
[3][5][6][8]杨学为.高考文献（上）1949-1976[M].北京：高等教育出版社.2003:472，294，525，646.
[7]彻底搞好文化革命，彻底改革教育制度[N].人民日报，1966-06-18.
[9]金生.高等教育入学体制与社会身份——对教育机会分配的教育哲学分析[J].高等师范教育研究，2001(6).
[10][11]杨学为.高考文献（下）1977-1999[M].北京：高等教育出版社.2003:71，135.
[12]教育部，公安部.关于做好普通高等学校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知[DB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/nebsite18/88/info16488.htm.2010-1-17.