【内容提要】我国教育投入长期不足，且投入不均，经费来源渠道单一，教育经费使用不合理等，亟待立法规范。制定《教育投入法》，应明确以下几点：明确经费投入增量，合理划分投入责任；完善各级教育财政预算决策程序，确保教育投入逐年增长；优化教育投入结构，实行向弱势群体倾斜政策；拓展经费来源渠道，建立多渠道筹资教育经费的机制；实行严格考核和问责，确保教育经费投入的落实和有效使用。
【关 键 词】教育投入法/立法/制定
【作者简介】汪丞(1975- )，男，湖北黄冈人，湖北第二师范学院副教授，博士，研究方向为教师教育、教育政策法规(湖北 武汉 430025)；周洪宇(1958- )，男，湖北武汉人，华中师范大学教育学院教授，博士生导师，研究方向为教育史学、教育现实问题(湖北 武汉 430079)。
[中图分类号]G467.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2012)26-0005-04
教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业发展的物质基础。近年来，中央和地方政府总体上对教育经费的投入持续大幅增长。从2001-2010年，教育支出占财政支出的比重从14.3%提高到15.8%，已成为公共财政的第一大支出。①但据教育部发布的统计数据，我国教育经费总量缺口依然巨大。在依法落实《教育法》所规定的“三个增长”的要求上，特别是教育财政拨款的增长高于同级财政经常性收入的增长上，还有相当距离。我国教育经费投入长期不足，笔者认为，其中一个重要原因是缺乏刚性的法律保障措施。各地每年教育经费是否足额到位，完全视领导是否重视教育而定。因此，制定《教育投入法》，用法律形式把保障教育经费投入的长效机制建立起来，就显得尤为迫切。
一、制定《教育投入法》的原因
(一)教育经费总量缺口依然巨大，呼唤制定《教育投入法》
多年来，教育经费投入不足一直是我国教育事业发展的瓶颈。在各项教育事业中，因投入不足而引发的各种弊端日益显现并呈愈演愈烈之势，成为制约我国教育事业健康发展的深层次因素。保证各级政府财政性教育经费的合理投入，实现“三个增长”，是解决教育投入不足的根本途径。早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中，就明确提出财政性教育经费占GDP的比例达4%的目标，并规定，“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。”(通称“三个增长”)1995年颁布的《教育法》对此再次明确规定。从此，4%和“三个增长”就写入政府文件和国家法律，上升为国家意志。
然而，从1995年至今，据教育部、财政部、国家统计局每年发布的教育经费投入统计，全国有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率。近年来，一些地方还出现了下降趋势。2002-2008年，全国预算内教育经费有四年增幅低于财政经常性收入增幅。②2009年，全国各省(市、区)预算内教育经费平均负增长率为0.63%。③2010年，在各省(市、区)财政收入年增长不断创新高喜讯捷报频传，“万亿俱乐部”不断扩容之时，全国有29个省(市、区)预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度下降。④教育投入不足，直接影响教育事业的发展。如山东省从2009年开始实施中小学校舍安全工程，即对中小学校舍进行抗震加固改造或重建，以彻底消除安全隐患。但三年来，青岛、烟台、潍坊等26个县(市、区)竟未向校舍安全工程投一分钱，致使部分项目不能按时开工或长期停工。⑤应该说，实现财政性教育经费投入“三个增长”，政府财力不是问题。但事实表明，没有刚性指标的约束，落实“三个增长”并非易事。因为与城市建设和经济发展等易出政绩的“近功”相比，投入教育毕竟是一件“远功”。在各级政府及其官员都有任期的情况下，要各级政府都自觉加大教育投入，还不太现实。因此，通过制定《教育投入法》，将财政性教育经费投入占GDP的比例及增长率纳入法制化的轨道，不失为保证政府教育投入逐年增长的刚性措施。
(二)教育经费投入不均，呼唤制定《教育投入法》
由于国家财政性教育经费投入不足，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，导致有限的教育经费分配不均，引发教育不公平现象加剧。教育部的统计表明，我国地区间、城乡间、学校间生均经费差距较大，就是义务教育，地区间教育财政资源分配不均也达到惊人的程度。2009年，普通小学、初中和高中生均预算内教育事业费，东部和西部人均教育支出的差距已从1995年的3.71倍扩大到2009年的7倍多。⑥农村生均经费还不到城市的60%。⑦财政性教育经费投入在教育系统内的分配也不均衡。主要表现在：
1.教育经费在三级教育间的分配比例严重失调。根据《1998世界发展指标》的统计，1995年低收入国家三级教育生均教育事业费支出之比为1∶2.7∶12.8，中等收入国家为1∶1.2∶2.9，高收入国家为1∶1.5∶2.2，世界平均水平为1∶2.7∶3.0。与此相反，长期以来我国对三级教育的财政支出政策高等教育所占经费较大，基础教育投入经费相对较少。以2000年为例，三级教育生均财政性教育经费支出之比为1∶1.74∶14.65，与世界低收入国家平均水平都存在明显差距。⑧高等教育一直都是小学的十几倍，在1999年达到了将近19倍。这种状况至今尽管有所改善，但大学生生均预算内事业费支出仍是小学生的2.54倍。而且考虑到大学生还要缴纳高昂的学费，实际上，高校与中小学生均经费差距仍然巨大。教育资源过分向高等教育倾斜，造成各级各类教育非均衡发展，影响了国民整体素质的提高。
2.同级学校之间分配不均。基础教育中的重点示范校与普通薄弱校，高等教育中的本科院校与高职院校，部属高校与省属高校，不同地域高校之间教育经费投入差距巨大，导致各校办学经费苦乐不均。如在高等教育中，国家对少数重点高校(“985”高校)一投就上亿，其中清华、北大一投就是十几亿，而一般院校，特别是中西部省属高校在持续扩招后，教学、生活设施严重不足，学校办学经费却得不到有效补充而负债累累，严重制约了学校进一步发展的后劲，导致教育质量严重下滑，使高校虽然扩招，却没有培养出更多适应国家需要的高素质人才。
(三)民办教育的健康发展，呼唤制定《教育投入法》
补充国家财政性教育经费投入的不足，是民办教育蓬勃发展的重要逻辑起点。但民营资本在教育的投入和使用中，也遇到不少问题。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出，要健全公共财政对民办教育的扶持政策。但具体的扶持方式及渠道需要在法律中明确。如民办学校的民办非事业单位的法人属性上，与公办学校得不到同等对待，使许多对民办教育的鼓励政策诸如税收政策、资产属性、教师权益、合理回报等问题难以落实。特别是税收，由于仅有原则性的法律规定，不同部门对民办学校的税收认识有差异，具体规定不一致，标准不同，给执行政策的税收部门带来不便，自由裁量的余地很大。民办学校的税收事实上形成了因地、因人、因校而异的混乱局面。⑨《民办教育促进法》虽然规定投资人可以得到回报，但比例没有确定，由于无法可依，各地操作起来很不一致，一定程度上影响了投资人的积极性。因此，亟须制定《教育投入法》，为民间资本进入教育领域，并促进民办教育健康发展提供法律支持。
(四)拓展教育经费来源渠道，呼唤出台《教育投入法》
目前，国家财政性教育经费增幅巨大且有望在未来进一步增长，但从教育发展的需求来看，无论是中央还是地方财政性教育经费，总体上仍将长期处在教育经费不足的状态。即使财政性教育经费在2012年达到GDP的4%，也仅能满足教育发展的基本需求。据有关部门测算，2012年我国财政性教育经费需求为20222亿元，占GDP的比例应达4.41%，高于4%。⑩全国地市级以下的地方财政，教育经费支出仍然是地方政府的沉重负担，何况各地财政性教育经费支出的实际水平差异悬殊。因此，拓展和引导社会资本以多种方式进入教育领域，仍然是各级政府的长期选择。
然而，我国社会资金投入教育的水平偏低。2008年我国非财政性教育经费占教育总经费的27.9%，但其中学杂费等收入占23.2%，社会捐赠仅占0.7%，民办教育投入只占0.5%。(11)社会资本投入教育的水平偏低，与国家对多元化筹措教育资金的政策鼓励力度不够有直接关系。
在现行税制中，为促进教育发展而规定的税收优惠税种，在形式与种类上比较单一，适用与受益范围比较窄，主要体现在个人所得税制和企业所得税制中。有关教育的减免税规定过于粗糙，如虽颁布了《捐赠法》，但在具体税收优惠政策上并没有明确规定。只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额。至于鼓励社会捐赠的其他税收优惠则未提及。税收政策缺乏针对性与灵活性，对鼓励社会资本扩大对教育投资和捐赠教育的激励作用有限。因此，应该通过制定《教育投入法》，拓展教育经费的来源渠道，为社会资本进入教育提供法律保障。
(五)教育经费合理使用的诉求，呼唤制定《教育投入法》
一直以来，我国教育经费投入不足，但同时，有限的教育资金并没有得到合理的使用。集中表现在：一是教育投入不均，同一区域内，所谓的重点示范学校的硬件设施尽管已经是国内一流，可是为了打造“盆景式”的政绩亮点，一些地方尽管学校新建不到10年，可还常常是不惜再花重金翻新。而一些薄弱学校连基本的教学条件还都不完全具备。二是幼儿教育由于在教育财政系统中缺乏稳定的支出科目难以得到应有的稳定的资金支持，生存和运转困难。三是教育经费用于基础设施的投资缺乏系统长远的规划，造成校舍闲置，资源严重浪费。最明显的莫过于20世纪末全国的普九达标运动中，由于缺乏对未来10～20年生源趋势的有效分析和论证，对生源减少和人口流动估计不足，各地纷纷举债，村村都建新学校，可是学校用了不到5年，随着生源的大幅减少，各地不得不开展学校布局的新一轮调整，相当多的学校校舍由此被废弃，造成紧张而有限的教育资源的严重浪费。四是教育转移支付专项资金下拨机制不透明，“跑部钱进”的机制仍然没有得到根本改观，严重影响了教育经费的正常合理流向和资金的使用效益，亟待立法规范。
二、关于制定《教育投入法》的建议
教育经费是教育事业发展的物质保证。我国财政性教育经费投入的主渠道薄弱、结构不合理，财政性教育经费事权、财权不统一，对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够，严重制约了我国教育事业的健康发展。因此，从法律上制定我国教育投入的最低保障线，形成财政性教育投入不断增加的有效机制，已刻不容缓。笔者认为，《教育投入法》应规定以下主要内容：
(一)明确经费投入增量，合理划分投入责任
财政性经费是我国教育经费总投入的主体，保证教育投入是公共财政的重要职能，各级政府首先要依法承担相应的投入责任。4%的目标已提出多年，但一直未能实现，其中一个重要的原因是4%本身是一个全国性的目标，没有分解到各级政府，导致责任主体不明确。为了增加省级政府对教育投入的责任，新《义务教育法》第44条规定了省级政府的统筹责任，但并未明确省级政府的财政投入责任。因此，实现财政性教育经费的稳定增长，必须明确各级政府特别是地方政府的教育财政责任。
1.规定各级政府年度教育投入在本级财政支出比例及年增长率。首先，继续加大中央财政对教育的投入，解决地方政府财力与教育事权不匹配的问题。其次，规定各级政府年度教育经费投入在本级财政支出中的比例及年增长率。近年来，在中央财政教育经费投入稳步增长的情况下，部分地方教育经费投入非但没有增加，反而出现了“挤出效应”，即在上级政府(包括中央政府或省级政府)投入增加，本级政府投入相应减少，造成教育经费总量难有实质性的提高。为此，应以2012年财政性教育经费占GDP的4%为基准，落实“三个增长”要求，规定各级政府年度教育经费投入在本级财政支出中的比例和经费投入总量及年增长率。同时，确定经费投入增长率和经费总量时应扣除物价上涨因素，按可比价格计算，保证教育经费有实质性的增长。
2.合理划分各级政府对各类教育的投入责任。从中央与地方政府教育财政投资分担比例看，我国平均为37∶63，而国际上一般为60∶40。在义务教育投入方面，我国地方财政负担80%以上，中央投入比例不足20%。(12)这种政府间财力与教育支出责任的非对称性，造成了中央与地方的财权、事权严重错位和地区间教育投入不均。因此，应规定各级政府教育投入在占GDP 4%这一基准线的基础上逐年提高。同时，根据财权、事权对等原则，根据央地税收比例确定中央及地方政府在教育上投入的比例，形成中央、省、市、县财力与事权相匹配的教育财政投入合理分担机制。
从学段上看，对于义务教育，新增教育经费投入应由中央负主要责任，高中则由中央和地方共同负责；学前教育则应比照义务教育政策办理。对于职业教育，由于其对当地经济的发展有重要作用，应由省级政府负主要责任，中央政府予以协助；对于高等教育，教育部直属高校，所需经费由中央财政承担；省属高校，所需经费由地方政府承担，中央财政予以专项支助。此外，中央财政要进一步加大对中西部地区的转移支付力度。对现有的592个国家级贫困县新增的教育费用，中央政府应全额承担；对欠发达的西部地区(不包括国家级贫困县)，则由“中央和省共同负责，以中央为主”的分担机制；对于中部地区，实行以“中央和省级政府”作为教育投入的主体，建立“中央和省级财政共同分担，各占一半”的投入机制；对于发达地区，则实行以“省市为主”的教育经费投入体制，中央只适当予以资助。
(二)完善各级教育财政预算决策程序，确保教育投入逐年增长
我国财政性教育经费的预算管理，长期处于事权和财权不统一的分离状态。教育经费预算未能单独立项，不少地方政府工作报告中没有教育预算的内容，很多地方政府不愿意公开详细的预算，教育经费预算数据缺乏透明度，不对外公布，有地方政府竟以预算涉及国家机密为由回绝了民众要求公开预算的申请，连人大代表也不知情，导致人大和舆论对政府预算的监督作用没有充分发挥，使政府每年的教育财政预算弹性相对较大，往往是一年之后公布经费的执行情况，各级人民代表大会难以对同级政府教育预算进行审查、监督和调控。
为此，首先，应将各级政府预算中教育经费支出单列，设置“教育经费类”级科目。其次，应加强各级人大对同级政府教育预算的审查和监督。教育经费预算作为政府工作报告中相对独立的一部分，在每年人大会上单独报经各级人大常委会预算委员会下设的教育经费预算工作小组审议批准，并上报各级人大审核、表决。凡教育经费支出未达到整个财政支出比例指标的预算，均不予通过；凡教育经费支出占整个财政支出的比例数字，未能实现在上年基础上有所增长的预算并达到《教育法》中规定的“三个增长”目标的，要推倒重来，以加强教育预算的法制性、透明性和完整性，以改变在财政支出项目中处于相对“软”的地位，确保财政性教育投入稳定增长。
(三)优化教育投入结构，实行向弱势群体倾斜政策
根据《纲要》提出的发展目标和任务，调整优化各教育阶段的投入结构，在保证日常运转经费需要的基础上，科学合理地安排专项经费，着力解决教育发展关键领域和薄弱环节的问题，并向弱势群体倾斜。
新增教育经费的主要投向，在学段上，应明确义务教育的优先地位，遵循先小学、初中，后学前，再职业教育和高中，再到高等教育、成人继续教育的投入流向。优先推行全免费义务教育。先免教科书、作业本费，补助贫困生伙食费，全面实施免费午餐计划，再改善办学条件。在地域上，统筹城乡、区域之间教育协调发展，财政性教育投入的增量，重点向农村地区、边远地区、贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小地区教育投入的差距，促进基本公共服务均等化。要先投入国家级贫困县，再到中西部农村地区(不包括国家级贫困县)，再到发达地区；从城乡看，先农村，后城市。在投入方向上，鉴于教育公用经费投入比例偏低，新增经费应扩大公用经费的投入比例。同时，鉴于校车引发的学生伤亡事故频发，应将校车经费纳入政府财政预算。校车购置资金由中央和地方财政分担，运行维护费则多方筹集。如可向乘车的学生家长收取适当费用，对校车厂商和运营方给予优惠政策。在群体上，建立贫困地区和贫困学生“教育低保金”，做到“应保尽保”，由国家拨款、有关部门专管，用于国家贫困县的教育事业发展及城市“低保”家庭学生接受基本国民教育。
(四)拓展教育经费来源渠道，建立多渠道筹资教育经费的机制
1.明确民间资本投资教育的税收优惠政策，落实民办学校与公办学校享受同等的税收优惠待遇。对于从事学历教育的，应同公办学校一样，免除税收；对于从事非学历教育的培训机构，由于发展培训业是建设学习型社会和人力资源强国的重要途径，应制定税收优惠政策，鼓励和扶持其发展培训产业和升级。
2.健全公共财政对民办教育的资助政策，设立国家和地方民办教育发展专项资金。通过“委托任务”“拨付经费”“专项资金资助”“政府购买服务”“表彰奖励”等形式让公共财政支持民办学校转变发展方式，改变单纯依靠学费收入低水平运转的发展模式，助推其内涵发展。
3.引导和吸引政府预算外资金对教育的投入。世界各国财政性教育经费在财政支出的比重大体维持在1/6，我国大体也在这一水平。我国政府教育投入不足的主要问题并不在于预算内的经费，而在于同样属于政府收入的预算外资金不能按照相同比例投入教育。如能把已统计的预算外收入列入预算，并按照当前财政性教育经费占财政支出的比重分配给教育，我国公共教育支出占GDP的比重会有提高。因此，首先，尽快把预算外收入纳入预算，坚决遏制预算外收入快速增加的势头，实现财政统一，提高财政支出占GDP的比重。其次，拓宽财政性教育经费来源渠道。当前，政府预算外收入的渠道很多，土地出让金是其中非常重要的一项。根据国家审计署2008年第4号“国有土地使用权出让金审计调查结果”显示，2004年至2006年北京、天津、上海、重庆等11个市及其所辖28个县(市、区)国有土地使用权出让金管理中，有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11个城市土地出让净收益总额的71.18%。全国人大也要求在2011年实现将所有的预算外资金纳入预算。(13)因此，应规范土地出让金，督促尚未开征地方教育附加费的省份尽快开征，并在政府土地出让金收入中划出一定比例用于教育基础设施建设。
4.利用市场机制多渠道增强教育自身的“造血”功能。一是建立社会捐赠、出资教育的激励机制。为鼓励海内外热心教育人士捐资助教，规定社会教育捐赠的条件、程序及回报。明确规定捐款人应得的荣誉与回报。建议参照国际通行做法，对企业捐赠、投入教育的支出超过企业年度利润总额12%的部分，准予五年内从当年应纳税所得额中扣除。(14)二是鉴于福利彩票和体育彩票在募集专项资金上的重要作用，应通过立法规定教育彩票发行的条件、程序及监督、使用等措施，还可通过发行教育公债等形式吸纳社会资金投入教育，保障募集社会资金投入教育，并在全社会倡导尊师重教的社会风气。
(五)实行严格考核和问责，确保教育经费投入的落实和有效使用
《教育投入法》要一改以往教育类法规偏“软”的局面，必须配以相应的问责和处罚机制，增强可诉性。鉴于增加财政教育投入与加强经费使用管理，具有同等重要的地位和作用，因此，必须坚持开源与节流并重，并在这两方面建立严格的监督和问责机制。
1.建立教育经费投入考核问责机制，调动地方政府投入教育的积极性。由于财政资金的使用具有竞争性，因此，必须将教育经费投入增长指标作为地方政府和官员政绩考核的重要指标之一，实行“一票否决”制。上级人民代表大会文教委员会要对下一级政府(省、市、县、区)教育预算及预算执行情况加强监督和年度检查。年终考核时，如政府教育经费投入未达标的，相关政府部门(如财政厅局)主要负责人的考核不合格，该部门主要负责人当年不得受表彰、奖励和提拔，政府主要负责人要接受质询，说明原因，并要求限期整改。
2.全面加强经费使用管理和监督问责，切实提高资金的使用效益。管好用好教育经费与增加投入同样重要。目前，教育经费资源配置标准和支出定额标准体系尚未建立。一些部门和学校在教育经费的使用管理方面比较粗放。如近年来，一些地方出现了虚报困难学生和中职学生人数骗取国家教育经费的行为，造成了有限的教育资源浪费。因此，在加大教育投入的同时，要合理安排使用教育经费，完善资金下拨和使用监督机制。
首先，建立科学的教育财政预算机制。一是教育、财政部门应尽快编制各级各类公办学校基本办学标准、生均经费标准、生均拨款标准，为编制学校预算和教育预算提供科学的依据。二是建立统一、科学的统计口径和经费统计体系，及时地掌握各地各校教育数据信息，准确反映各地教育投入水平。三是围绕教育改革发展的战略目标，做好预算中项目和资金流向的顶层设计和总体规划，增强预算编制的科学性、准确性。四是加强预算管理，提高预算执行效率。建立财政国库集中支付制度，细化预算编制，硬化预算执行，强化预算监督，合理调度资金，保障各项事业发展资金和专项资金及时足额到位。五是逐步探索绩效预算制度。加强教育经费使用的跟踪问效，推行教育经费绩效评价，提高教育经费的使用效益。(15)
其次，进一步完善财政转移支付制度，形成公开、透明、规范的教育拨款机制。教育经费的安排使用，不能就项目论项目，而要在科学预算的基础上，严格按预算要求，建立科学的审批制度。审批过程公开、透明、规范，接受社会监督，重大项目要接受人大咨询，以杜绝教育经费下拨过程中的暗箱操作、“跑部钱进”等权钱交易和经费滥用现象，保证资金流向关键领域和薄弱环节。同时，加强项目与资金管理。推动各级政府充分整合现有经费渠道，优化经费支出结构，加强项目管理和经费监管，制定教育项目建设和运行维护保障经费标准，实施教育经费投入绩效评估等政策措施，规范项目建设，提高经费使用效率效益。
最后，进一步完善财务监督机制。一要健全学校财务会计和资产制度，促进财务管理专业化，规范学校经济行为，防范和化解学校财务风险。二要明确规定各类学校收费的种类、数额及用途，制止教育乱收费，保证收费专款专用。三要强化重大项目经费的全过程审计。四要坚持勤俭办教育的方针，合理确定教育事业发展规模，反对和纠正豪华办学和各种铺张浪费现象。五要规定非法收费或挪用教育经费等犯罪类型及处罚细则。六是各级人大要加强教育经费预算的执行和对经费的使用情况的监督，执法机关严厉查处教育经费管理和使用过程中的腐败和渎职行为，用法律监督和社会监督来保障教育经费的有效使用。
注释：
①马学玲.中国财政教育投入大幅增长，成公共财政第一大支出[EB/OL].http://www.chinanews.com/edu/2011/07-01/3151932.shtml,2011-07-01.
②⑩(11)(14)(15)全国人大教科文卫委员会调研组.加大教育经费投入，保障教育事业发展[J].求是，2011(4)：48-49.
③⑥教育部，国家统计局，财政部.关于2009年全国教育经费执行情况统计公告(教财[2010]5号)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/edu/2011-12/31/c_122516872.htm,2010-11-26.
④雷嘉.去年教育财政投入占GDP3.59%，各省区市比例下降[EB/OL].http://news.sohu.com/20101210/n278217063.shtml,2010-12-10.
⑤徐洁，杨凡.山东副省长透露：26县区三年没给校舍投一分钱[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/society/2011-11/15/c_111168843.htm,2011-11-15.
⑦李婧，李文利.义教生均预算内教育事业费各省最多差七倍[EB/OL].http://edu.people.com.cn/GB/79457/11050906.html,2010-03-01.
⑧(12)徐瑞娥.完善我国财政教育投入体制问题的研究综述[J].经济研究参考，2004(95)：3，5.
⑨王文源.我国民办教育政策新动向[J].民办教育新观察，2010(10)：4.
(13)乔锦忠.如何保障2012年实现4%投入目标[J].人民教育，2010(9)：42.