丁辉明
（广东省岭南综合勘察设计院，广州510520）
摘 要：文章通过阐述广东省林地使用管理现状，客观分析存在的问题，为广东省林地使用管理提j出具体的建议二
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关键词 ：林地；存在的问题；建议；广东省
中图分类号：F301.24
文献标识码：B
收稿日期：2015-01-29
作者简介：丁辉明（1983 -），男，广东省广州市人，林业工程师。
1 广东省林地使用基本情况
近年来，广东省各级林业主管部门严格执行《森林法》、《森林法实施条例》、《广东省林地保护管理条例》、《广东省占用征收林地定额管理暂行办法》等法律、法规规章，认真实施林地保护利用规划，落实林地定额管理制度，不断完善占用征收林地审核、审批管理，严格保护、节约集约使用林地，差别化管理林地，优先保障省级以上重点项目使用林地，较好地完成了林地保护管理的各项任务。2011～2013年三年全省共审核审批林地3017宗，面积2.49万hm2，为全省社会经济发展提供了强有力支撑。
2 林地管理现状
2.1 严管林地定额
广东省一直以来高度重视林地定额管理，严格执行占用征收林地定额管理制度和林地用途管制制度。2013年4月，根据国家林业局《占用征收林地定额管理办法》，经省人民政府同意，省府办公厅下发了《广东省占用征收林地定额管理暂行办法》（粤办函[2013］183号）。《暂行办法》按照“严格保护、节约集约、保障重点、用途管制”原则，对全省林地定额管理的分配、使用、追加等作了明确规定，实行差别化的林地管理政策，发挥林地定额管理参与宏观调控的作用。
2.2 规范审核审批
不断加强占用征收林地审核审批管理，建立健全全省使用林地申请受理登记、审核审批、建档统计等一整套占用征收林地管理制度。制定了《广东省林业厅占用征收林地审核审批会审制度》，成立了由厅长为组长、分管副厅长为副组长，8个业务处室主要负责人为成员的占用征收林地审核审批会审领导小组，每月会审一次。对面积超过l3.33hm2以上的项目、采石采矿项目、占用省属林场林地的项目，经会审小组审核同意后还需报厅长办公会审定，严把使用林地审核审批关。
2.3 实行差别化管理
广东省林业厅严格执行林地保护利用规划，差别化管理林地，优先保障国家和省重点项目使用林地，落实“绿色通道”审批制度，依法简化报批手续，加快重点项目特别是重要基础设施项目，如高速公路、铁路、能源、电力等项目使用林地报批。同时，严格控制商业性开发项目、工矿开发项目等，如房地产、采石采矿、旅游开发、经营性公墓等占用林地。对产业转移工业园项目，广东省林业厅积极引导用地单位节约集约使用林地，如建议建设多层厂房等。
2.4 加强监督管理
不断加大对林地的监管力度，严厉打击非法毁林、乱占林地的违法犯罪行为。一方面，积极配合国家林业局每年对广东省的林地监督检查；另一方面，不定期开展一系列打击非法占用林地、乱砍滥伐林木的专项行动，查处违法使用林地案件，震慑破坏林地资源的违法犯罪分子。同时，积极做好部门之间的沟通互动，不断加强与发改、国土、交通、水利等部门联系协作，建立了信息互通机制、联合监督机制、执法联动机制等一系列长效协作机制，齐抓共管，通力合作。联合省国土厅制定了《广东省打击非法毁林勘查采矿联合执法行动方案》，共同打击非法毁林采矿、破坏林地资源的违法行为，切实保护广东省的林地资源。
3 存在的问题
近年来，广东省加快转变经济发展方式，积极推动“双转移”战略部署，全省各地建设项目纷纷“上马”。各地对使用林地的需求越来越大，经济社会建设与林地资源保护之间的矛盾越来越突出，已很难宽松地满足各地经济社会发展的需要。
3.1 林地定额供需矛盾十分突出，存在科学保护和合理利用的难题
随着国家对森林资源保护力度进一步加强，林地定额数量进一步缩紧，国家下达给广东省的林地定额已很难满足地方建设的需求，其主要原因：一是广东省的林地定额与国土建设用地指标不匹配。作为全国经济大省，GDP多年来都位居全国前列，经济建设的高速发展，也带来了土地的大量消耗。但根据国务院批复的《全国林地保护利用规划纲要（2010～2020年）》规定，“十二五”期间，国家林业局下达广东省林地定额5a总共33000hm2，平均每年只有6600hm2。据从省国土厅了解，近年来，国土资源部每年下达广东省建设用地指标约2万hm2（不含国家项目单列建设用地指标）。全省征收的土地当中，有一半以上通过农用地中的林地转用来实现。广东省是“七山一水两分田”的林业大省，林地面积占全省国土总面积的61%，2万hm2建设用地如果按50%是林地计算，广东省每年需使用林地约1万hm2，因此，每年林地定额的缺口达3000多hm2。二是国土部门和林业部门对定额指标的管理政策有所不同。国土资源部对国家发改委立项的项目由国家解决建设用地指标（每年约0.53～0.64万hm2），不占用本省建设用地指标。国家林业局《占用征收林地定额管理办法》规定，除单个项目使用林地超过1000hm2以上或超过年度定额50%以上的项目，才可申请使用国家备用定额，其他使用林地项目定额都占用本省定额。由于近年来，国家级建设项目占用广东省林地定额比重较大，约占当年使用林地量30%左右，因此，剩余的70%可使用林地定额，既要优先保障省级以上重点项目，又要平衡地方经济建设需求，林地定额持续紧张，供需矛盾十分突出，导致各地林地保护压力增大，科学保护和合理利用林地成为当前急需破解的难题。
3.2 在优先保障省级以上重点项目使用林地的前提下，地方区域重点项目建设使用林地受到较大限制
近年来，省级以上重点基础设施项目特别是高速公路、铁路建设项目等“线性工程”占用林地定额比例较大。但目前各地特别是粤东西北地区都把加快产业转型升级、推动城市扩容提质作为重点。在这些林地资源丰富的后发地区，除了交通、能源、水利等基础设施建设外，“双转移”产业转移园、工业同、城区扩容提质建设等都需要大量用地，当中很大一部分是林地。由于林地定额供需紧张，在保障省级重点基础设施项目的前提下，地方区域的重点项目使用林地就受到一定的限制，如云浮市优先保障云浮新区建没的林地定额，而新兴、罗定等其他县（区）的重点项目使用林地就难以满足。又如2013年茂名市可使用林地定额总共870hm2（含年初下达430hm2,年中追加80hm2，包茂高速省单列增加该市360hm2)。但是仅一条国家级重点项目包茂高速使用林地定额达601.2hm2，剩余约270hm2定额义要优先满足滨海新区建设需求，因此，其他高州、化州、高新区等县（市）建设使用林地也受到很大限制。
3.3 林地需求长期难以满足，容易导致一些地方违法用地问题的出现
目前，地方特别是县（市、区）级招商引资的项目，如旅游开发、产业同、_丁业同等，这些项目很多都是时间紧、任务重、涉及面广，林地征占用必须先审批后用地，与企业要求地方政府提供“三通一平”净地之间有一定矛盾。南于不是省和地级市优先保障的项目，难以取得林地定额。为了拉动地方经济发展，尽快完成用地报批、项目落地，有的地方政府行政干预项目审核报批，甚至采取“边报边干”的策略，在没办理审核审批手续的情况下，违规征占用林地，未批先用、少批多占林地问题屡屡出现，地方职能部门也难以履职。
4 建议
根据党的十八届三中全会关于加快生态文明制度建设的要求，各级政府要切实转变思想观念，正确处理好保护与发展的关系，既要保护生态，守住林业生态底线，又要发展经济，保持经济持续健康稳定发展。使用林地从片面满足经济建设需要转变到科学保护与合理利用并重上来。针对当前出现的新情况、新问题，为进一步规范广东省使用林地管理，完善林地规划约束和定额计划管控制度，加强使用林地的审批和监管，提出以下几点建议：
4.1 加强林地定额计划管控和林地规划约束，尽快修改和完善《广东省占用征收林地定额管理暂行办法》
借鉴国土部门土地计划管理经验，完善年度林地定额计划的制订和管理，科学制定分配林地定额办法。一是落实林地定额计划管控。建立使用林地项目预报制度，要求各地使用林地定额的项目每年有年度计划，每月有月报计划，不断加强计划管理。二是差别化管理林地。在优先保障国家、省级重点项目、民生项目的前提下，认真区分不同经济区域和不同林地类型，差别化政策管理林地，严把使用林地审批关。三是平衡区域经济发展使用林地。在保障省级以上重点项目、民生项目的基础上，林地定额优先倾斜粤东西北后发地区，严格控制珠三角地区占用林地。四是强化林地规划的刚性约束。严格执行广东省政府批准实施的《广东省林地保护利用规划(2010～2020)年》，充分发挥林地保护利用规划的统筹管控作用，分级、分区、分类、分等保护管理林地，坚持“规划管地”，依据规划审核审批林地，坚守林业生态红线。
4.2 建立建设项目使用林地预审机制
由于很多工程项目用地都涉及使用林地，包括自然保护区、森林公园和生态公益林林地等重点保护区域林地。为切实保护和管理好林地，建议借鉴国土部门“土地预审”的做法，发改部门在项目立项审批时，对涉及使用林地的，提供林业部门的林地预审意见。这样有利于林业主管部门在项目立项审批环节前，及时提前介入，全面掌握项目特别是大型重点项目的选址、规划情况，科学、合理地为用地单位提供规划选址意见，引导用地单位节约集约使用林地，保障项目依法顺利推进。
4.3 进一步加大使用林地监管力度
各级林业主管部门认真履行自身职能，做好占用征收林地管理，严把审核审批关，积极做好国家和省重点项目使用林地的服务工作，优先保障交通、能源、水利等基础设施建设项目、“双转移”产业转移园、工业园以及城市核心区扩容提质项目使用林地，优先安排林地定额，依法、依规加快重点项目使用林地报批。不断加强使用林地项目的事后监督，严防未批先用、少批多占、批而不用等使用林地问题。同时，加强与发改、国土、民政、交通、水利等部门之间的沟通联动，建立信息互通、联合执法等机制，齐抓共管，切实加强林地保护管理。