曹 景
（郑州大学 商学院，河南 郑州 450001）
摘 要：十八大报告指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”.可见，人的城镇化在我国新型城镇化的进程中，居于核心地位.本文在深入理解新型城镇化和包容性发展的内涵及特征的基础上，分析了我国建设发展新型城镇化、包容性城镇化、人的城镇化的内涵和特征，以及人的城镇化的评价指标体系、建设困境和解决方案.力求能够系统全面地阐释以人为本的城镇化，为提高人的城镇化水平提供科学依据.
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关键词 ：人的城镇化；新型城镇化；包容性城镇化；城镇化指标体系
中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1673-260X（2015）08-0121-03
1 引言
在2013年12月中央城镇化工作会议上，国家主席提出了推进农业转移人口市民化，强调了解决好人的问题是推进新型城镇化的关键.在2013年十二届全国人大一次会议闭幕后的记者见面会上，国家总理李克强面对新华社记者的提问时强调，新型城镇化的核心是人，必须保护农民利益.城镇化的发生和进行都有其经济发展的背景，都是随着工业化的不断推进，非农的产业可以汇集到城镇里面，农村的人口开始向城市聚集.这也符合人类发展的一般趋势，逐渐成为一个国家现代化的重要标志.当前，我国正在建设有中国特色的社会主义，采用的是五位一体的布局，这样顺应发展的布局规划，也可以逐步推进我国的城镇化的进程，不仅对我国构建小康社会有一定的作用，也对实现中华民族的伟大复兴具有重大的意义.但是，要使新型城镇化成为经济持续健康发展的动力，其核心是人的城镇化，也只有实现了人的城镇化，我国的城镇化才能充分带动经济的增长.因此，李克强总理指出，新型城镇化必须是以人为本的城镇化.
改革开放以来，随着工业化进程的加速，我国的城镇化经历了一个起点低速度快的发展过程.然而，一些社会排斥问题和矛盾也逐渐凸显出来，不仅不利于我国城镇化的可持续发展，同时对整个国民经济也产生了不容忽视的负面影响.包容性发展理念是我国“十二五”期间的重要指导思想，强调社会发展的公平性，倡导可持续的增长和共享式的增长.以包容性发展的理念为指导，发展以人为本的城镇化，对新型城镇化的发展具有重要的指导作用，对于城镇化过程中出现的社会矛盾有很好的缓和作用.
2 新型城镇化、包容性城镇化与人的城镇化
2.1 新型城镇化的内涵和特征
新型城镇化的内涵，笔者认为可以从三个层面进行分析，即民生的城镇化、可持续发展的城镇化以及质量的城镇化.民生的城镇化可以理解为新型城镇化要以人为本.在经济上缩小城乡收入差距，提高农村居民收入水平；在社会层面上要扩大福利辐射范围，提高农村居民的社会保障、医疗以及教育水平；在体制健全上，完善户籍制度、土地制度、收入分配制度等；在城镇建设层面，实现公共服务的均等化，扩大基础设施的覆盖面.新型城镇化要具有可持续性.走可持续的城镇化在经济上要发展现代农业、现代服务业，调整产业结构；在社会层面，大力发展文化事业；在体制上，打造服务型政府，加强对民间投资的管理，发展民营经济；在城镇建设层面，推广低碳环保的发展理念，发展新材料新能源产业，城镇化的质量内涵强调，在经济层面上，要低污染、低耗能、低排放；在社会层面上要加强食品安全，提高全民的文明水平及综合素质，提高全民的健康水平；在体制方面，加强政府的监督监管制度，加大对违法犯罪的处罚力度；在城镇建设上，要发展速度与发展质量并重、加强对土地、资源的节约.
2.2 包容性城镇化的内涵和特征
包容性发展是在包容性增长的基础上提出的，更加强调了政治、经济、社会、生态等多方面的共同进步.从国内的角度来看，我们可以将包容性发展的内涵概括为以下几个方面.首先，包容性发展强调机会均等，强调社会公平和发展成果的共享，消除由于个人背景的差异所造成的收入不均等；其次，包容性发展是共享式的发展，是实现国富民亦富的增长，更多的关注民生问题的解决和人民生活水平的提高；最后，包容性发展是益贫式的发展，关注弱势群体，使弱势群体及低收入人口可以实现权利同质，有相对平等的发展机会.
2.3 人的城镇化的基本特征和要求
我们不能为了实现经济发展而忘记了经济发展的初衷.对我国的城镇化的发展进行探讨，就不难发现我们一直忽视了人才一直是城镇化发展的一个基本主体.而现在的情况有所改变，我们的新型的城镇化提出的就是“以人为本”的价值取向.首先，倡导平等自由的人与人之间的关系.人口的城镇化的本质就是要实现每一个居民能够平等地享有就业、居住、教育等公民权利.原有的城市居民和新转移的农村人口是平等的，这一关系的重塑有利于打破二元结构体制，实现真正的人的平等发展.其次，倡导能够实现人的全面发展的人与社会的关系.新型城镇化追求的是人的全面发展，人的城镇化要求新转移的农村人口能够通过城市生活获得收入、技能、知识、社交等能够在城镇稳定生存的资本，从而使人与社会的对立和异化关系得到消除，实现和谐发展的城镇.再次，要注重人与自然的和谐发展.在城镇化的进程中，正确处理人与自然的关系是新型城镇化的基本要求，而人的城镇化正是践行这一价值观的最好体现.人的城镇化本质要求实现人与自然、环境的平衡发展，保护生态环境，提高人民的生活质量.最后，要实现人城统筹发展的人与城镇的关系.一方面要完善户籍制度、公共服务体制改革等，使新增城镇人口顺利市民化；另一方面，强调人口的集聚规模要与城市的基础设施建设一致，防止人口过度集聚造成的人口膨胀、环境污染、交通拥堵等现象.
3 人的城镇化的价值判断
3.1 指标体系构建方法
综合指标法是指由若干个指标所构成的体系来衡量一个城镇甚至国家的人的城镇化水平.从理论上来讲，由于反映人的城镇化的指标具有多样性，要想能够较全面地反映人的城镇化水平，采用综合指标法是十分必要的.综合指标法的优点在于，能够多方面，多角度的考察人的城镇化水平；可以帮助我们从整体上把握人的城镇化发展状况等.到目前为止，我国还没有一套公认的衡量人的城镇化水平的综合指标体系，面对我国新型城镇化的快速推进，亟需构建一个符合我国国情的指标评价体系.
3.2 我国衡量人的城镇化指标体系
根据包容性理念下对人的城镇化的要求，其衡量指标包括人与人、人与社会、人与自然、人与城镇四个方面的指标.逐层构建较为完整的指标体系，即将人的城镇化指标体系划分为三个层次，第一层为综合评价指标：基于包容理念的人的城镇化发展程度；第二层为人与人、人与社会、人与自然、人城统筹四大类；第三层为各类的具体指标，来较为全面的反映我国人的城镇化包容性发展程度.
人与人指标B1：新市民的就业自由度C1、新市民的就业水平C2、新市民的人均居住面积C3、新市民接受高等教育比例C4.
人与社会指标B2：新型人际关系的构建C5、人均可支配收入C6、新市民拥有生存技能人员比重C7.
人与自然指标B3：人均绿化面积C8、城镇生活垃圾无害处理率C9、单位GDP能耗C10.
人城统筹指标B4：新市民的城市户籍普及率C11、新市民社保覆盖范围C12、人均公共基础设施普及率C13.具体如表1所示：
4 人的城镇化的困境
城镇化的一大难题就是如何定位农民市民化后的地位问题，以及应该如何分配利益等问题.党的十八大和经济工作会议虽然定出了具体的目标和大致的方向，但是同时也存在着不少的问题.
即使农民已经在城市里找到了工作，但是享受的公共服务却与城市居民有着千差万别，虽然像基础设施、公共交通和社会治安等可以与城市居民一样，但却不能享有比较关键的补助性住房、公立学校子女上学等公共服务.据统计，目前社会上的农民工大多比较年轻，在城市里打工，接受城市文化的熏陶，他们对工作、生活的追求明显不同于50、60后.他们看中自身的发展前景，更渴望能够融入城市，像其他城市居民一样工作和生活.
5 人的城镇化的对策思考
我国传统城镇化发展中遇到的各种问题，归根结底是因为忽视了人的因素而过分强调土地的城镇化.我国的新型城镇化在包容性理念的指导下，在未来的城镇化建设上要以人为本，更多的关心居民的需求.推进人的城镇化，提高我国的城镇化质量，就是要让农民工不但进的来，还要留的住，更要过得好.
5.1 人的城镇化破题始于户籍制度的改革
笔者认为，户籍制度的改革不是一蹴而就的，不是一项制度执行到底就可以解决的.应当顺应时代潮流，随着时代的发展，有步骤有计划的开放户籍，解开“城乡二元方程”.我们可将此过程分为三个阶段.在户籍改革的初始阶段，由于改革压力较大，我们应当实行“分类改革”或“计划改革”的精神，规定了不同城市的发展水平和资源的可持续承载能力，设定允许不同的落户限制和落户的难易程度.如目前广州的积分落户制度.县级市落户比较容易，直辖市或者大中一线城市则“合理控制”.第二阶段，可根据城市的发展状况，对于小城市逐步开放户籍制度，取消农业与非农业的户籍划分，实行统一的户籍登记管理制度，无论城市居民还是农村居民都统称“居民户口”.第三阶段，即我国户籍改革的最终方向，实现户籍制度与城市福利的非捆绑发展.剥离附着在城市户口上的众多社会福利，最终实现二者的完全脱离.
5.2 加快农村土地制度和产权制度改革
具体该如何完善我国的土地制度和产权制度.有专家提出，盘活农村承包地、宅基地，不仅可以带来巨大的消费能力的释放，还意味着农村承包地、宅基地等大量资源的更充分的利用.在这方面，经济学家胡晓登指出应建立“永久流转、城乡通开、专用账户、政府配款”的农村土地制度改革和农民工资产建设制度框架.即在农村土地集体所有的前提下，实施以土地为核心的永久性流转，把农民工的宅基地、可耕地、林权等变成个人资产，从而带资产进城；同时农村资产向城市资本敞开，吸引现代要素进入农村市场，发展现代化农业；对农民工建立一个类似于公积金的专项账户，用于技能培训、购房、子女教育等；政府应对进城的农民工进行专项资金支持，鼓励农民工将资产转向专项账户.通过这一系列措施，可以减少人口城镇化的经济压力.
5.3 “授”新生代农民工以“渔”，是实现市民化的治本之策
就业是民生之本.只有农民工在城市找到了稳定的工作，才能在城市有立足之地.农民工市民化的前提是能够在城市定居，而在城市定居的前提是有一份稳定的工作.
对此，政府应当致力于拓宽农民工的收入来源，协助农民工降低扎根城市的成本.授人以鱼不如授人以渔，各级政府应建立健全农民工就业培训长效机制.积极整合城市的培训资源，加大培训的资金投入，增加培训的项目，扩大培训的规模，使农民工能够真正的实现学有所用、学有所长，加快教育资金投入的回报机制，使他们能迅速加入就业行列，为城市的发展做出贡献.
新增的城市市民追求发展前景和被认同的感觉.在我国新型城镇化的发展过程中，我们不仅要促进农业转移人口身份的融入，更要促进其心理融入和社会融入.现阶段，城市新增人口就像是一个“外人”一样，镶嵌在城市中.在此背景下，各级政府应当在全社会推行新的市民观，引导社会舆论，消除社会原有的偏见和歧视.让农民在积极提高自身素质和职业技能的同时，改善与社区居民的关系，增加城市的包容度，增强农民工的社会归属感.
6 小结
我国走新型城镇化的道路，终极目的还是为了人民的生活水平得到提高，实现国民自由全面的发展.但是这一目标的实现不仅需要中央政府采取一定的政策打破城乡二元的体制，也需要地方政府秉承包容性的理念来走城镇化的道路，抓住人这个基本的要素来实现城镇化.
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