杨启光
（江南大学人文学院，无锡214122）
[摘要] 国际社会日益将儿童早期发展的照顾与教育服务有机整合，并不遗余力地将其纳入国家建设战略及公共政策议题的一部分。明确并完善儿童早期发展政策目标，对于形成全国系统性的儿童早期发展政策体系具有重要意义。借鉴国际经验，应统整中央与地方层级策略架构，确立儿童早期优先发展阶段计划与核心目标，并从国家经济与社会发展的现实需要出发，创新设计适应地方化情境的儿童早期发展政策目标。
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关键词 ]儿童早期发展；儿童照顾与教育；政策目标；学前教育稿件编号：201410090005
基金项目：国家社会科学基金教育学一般课题“中国发展型家庭生活教育的理论与制度创新”（编号：BCA130042）
通讯作者：杨启光，江南大学人文学院教授，博士，主要研究方向为教育原理与比较教育，E-mail:qgyang688@163.com
儿童早期发展的问题，逐步成为不同国家与地区高度重视的公共政策议题，并被上升为国家建设战略的一部分。许多国家与地区正日益强化统一而完善的早期儿童发展政策制度体系的顶层设计，以着力推进儿童、家庭与社会的共同发展。由于儿童早期发展涉及到一系列与儿童有关的政策，包括教育、儿童保护、经济、环境、健康、营养、减少贫困及社会公平等，由此形成包括但并不局限于健康、营养、教育、性别赋权、减少贫困、环境的可持续发展、减少灾难与共建和平的国际社会普遍追求的一揽子政策目标。亚太地区幼儿网络组织( ARNEC)发布的白皮书《促进幼儿的全面发展——亚太地区国家发展的迫切需要》指出，相关专业人士、幼儿发展的拥护者与政策决策者需要共同努力，将上述多重政策目标进行整合，对于国际社会而言是机遇的同时也是挑战。因此，重点检视国际社会关于儿童早期发展政策框架中作为首要问题的政策目标的实践经验，对于进一步深化当下我国学前教育改革具有迫切的现实借鉴意义。
一、整合性的儿童早期发展政策内涵
国际公认的“儿童早期发展”（Early Childhood Development，ECD）一般指0岁到小学低年级8岁阶段的儿童人口群体的生命成长。处于这样阶段的儿童的发展蕴含着丰富的内涵，一方面是作为生命有机体，身心自然成熟与展露的过程；另一方面是个体不断与环境相互作用，获得经验学习与增强社会性的成长过程。这一早期生命成长阶段为儿童一生的生活及学习奠定了重要基础，因而儿童早期发展关注儿童早期的整体发展，囊括了婴幼儿童的孕育、营养、保健、照顾、教育以及社会互动等多项基本内容，体现了儿童早期发展多元化的本质要求。
“世界经济合作与发展组织”( OECD)率先开展了“儿童早期教育与照顾”(Early Childhood Educa-tion and Care．ECEC)发展的跨国比较研究与合作实践。在OECD看来，国家层面针对儿童早期发展的政策，在功能上必须将儿童早期教育与照顾作为同一专业领域并列考虑，在内容上需要将早期发展的照顾与学习发展相结合，同时尊重幼儿的发展机制和自然学习策略。各种相关政策的研究、制定与机构服务的哲学价值观念、法律制度、项目计划以及经营管理等都需要围绕教育与照顾整合的观点进行。联合国教科文组织( UNESCO)也持相同观点。该组织在关于幼儿教育及照顾的政策中指出，早期儿童教育及照顾制度的范式已朝向整合或协调移动，并主张儿童早期教育与照顾的政策需要将幼儿教育及照顾服务整并成单一行政系统或创立相应的合作机制。
国际上各国政府普遍将政策触角延伸到传统的家庭私人领域，将早期儿童的照顾与教育问题纳入公共领域，其根本动力在于儿童的照顾与教育问题将引发男女机会平等、劳动力市场、人口、儿童发展、反贫困以及福利改革等诸多社会领域的综合性变革。具体地讲，就是使年幼的子女有人照护，让父母能够参与劳力市场，让儿童及早学习，打破贫困与社会不平等的代际循环，增进其未来公民终身学习的能力，形成教育、经济与社会的巨大收益和回报。通过OECD的成本效益分析所获得的经济性证据也显示，公共投资幼儿教育和照护政策（包括父母产假政策在内）是受到支持的。正是由于儿童早期发展方案将给儿童终身发展带来巨大的短期与长期惠益，国际上许多国家或地区都在大力推进儿童早期照顾与教育政策体系的建设，将完善的合理的儿童早期发展政策体系作为国家或地区发展中具有全局性与根本性的问题加以顶层设计，以此作为拓展应对社会经济发展与人口变化挑战的一种更为广泛的视野。
其中，首要的问题是需要明确建构与达成一种与自己国家或地区实际需要符合的早期儿童发展政策目标，这样才能在儿童早期发展涉及的多重目标上实现建设“伟大社会”的理想。正如多年从事美国儿童早期保育与教育政策研究的科克伦( Cochran，M)教授指出的那样，为了建立一个具有“美国”特色的全国性幼儿教育系统，更具起点意义的应该是确立一系列明确的、能够反映与指导社会根本价值观的政策目标，其作用在于：有助于巩固政治意愿，从战略上调整优先发展领域的资源；固定各政府部门间的讨论，以便在儿童照顾与教育方面建立更好的领导能力；提升以儿童为中心的服务在社会与教学目标上的一致性；为儿童教育与照顾的服务提供者提供指导，为参与的相关实践者提供方向以及为父母提出明确的要求。
二、合理统整儿童早期发展政策的多元目标
儿童早期发展的多元化本质，决定了可以将其纳入到儿童早期政策框架中的发展目标的多样性。由于整合式的儿童早期发展概念涵盖了儿童的照顾与教育内容，使其政策目标不仅致力于早期儿童的护理、营养和教育的服务质量的改善，更是延伸到了减少贫困、促进社会接纳、家庭幸福及男女平等等复杂的社会问题，以此形成了多样化的儿童照顾与教育的政策目标群。科克伦教授通过对国际29个不同国家关于儿童早期照顾与教育的比较研究后指出，国际上现有全部有关儿童早期发展的政策目标主要包括：解放妇女；减弱贫困对儿童的影响；为儿童入学做更好的准备；为儿童提供健康医疗服务；确保照顾好受雇父母的儿童；鼓励妇女进入劳动力市场；协助母亲们脱离公共援助；刺激出生率增长；使移民儿童社会化；促进政治和社会变革等。细致分析，可以将这些多元化的目标主要分为从儿童自身发展完善到家庭的需要以及劳工与社会福利政策的配合等三个层次。对于儿童，兼顾照顾关怀与学习教育功能的政策在于鼓励儿童进行有意义的学习活动，通过专业的教育活动以及与伙伴及成人的互动学习机会，提供幼儿社会化过程中所需的各种经验，扩大儿童早期发展经验，丰富其情感、人格与自我概念发展。对于家庭，它将指向增加父母的参与程度，给予家庭功能有意义的支持，与家庭共同分担育儿责任。对于社会，更多地被视为向职业母亲提供的一种社会化服务和对处境不利儿童的社会福利，有助于建立促进社会与性别平等的机制，并给贫穷家庭提供更多的机会与支持，以促进社会的和谐。
上述儿童早期发展的多重政策目标，将给儿童、家庭及社会带来积极而重要的影响，属于更为广泛的社会政策框架，涵盖了儿童政策、家庭政策及教育政策等政策分支研究领域。来自2000年联合国教科文组织国际教育规划研究所（UNESCO-IIEP）的研究显示，尽管所有的教育计划都给予幼儿一定程度的关注，但绝大多数没有采取结合保育、健康、教育和营养的幼儿保育和教育综合办法。在实际运作管理中，依照行政管理部门的不同，一般划分为社会福利、教育、卫生、医疗、劳工等多个与儿童早期发展相关的政策干预主体，不同部门各自为政，依其所辖范围立法，提出片面服务方案，严重撕裂了儿童发展的整体服务需要，难以聚合统一的政策目标，造成社会资源浪费，导致政策失灵。为此，各种与儿童教育有关的方案、项目与制度需要谋求在共同的政策目标下的统整，体现儿童早期发展政策的综合效益与政策效益的最大化。一方面，高品质的儿童早期发展服务体系应该为儿童提供最适宜的照顾与教育，兼顾相关利益者需求，并将其纳入该体系中，形成激发社会整体变革的连锁效应，使与之相关的内容发生结构性变化，以便切实改变现实儿童发展政策体系中将儿童的身体健康、营养摄取．教育学习及家庭支持割裂的不利状况。另一方面，有效地将幼儿照顾与儿童学习不同阶段整合，建立一种集认证、监管与信息共享于一体的整合式体系，可以为家长提供选择不同的儿童早期服务提供者的明晰标准，也将为相关管理者提供连续的管理程序。
为了有机整合儿童早期发展多元目标，特别需要重点处理好两个主要问题：一是国家在儿童早期发展每一个阶段都必须有自己的优先发展计划。正如OECD对各国幼儿教育及照顾政策主题探查后提出的政策建议所言，完善的政策必须有针对从儿童出生到8岁间的清楚策略着眼点，以及在中央与地方层级上协调的策略架构。在建立全国性儿童早期发展制度体系中，首先需要有一个具有管辖权的单位，统筹协调中央与各级地方政府机关，鼓励政府、教育工作者、社会工作者与父母之间的密切联系，提供一种系统性的教育及照顾整合服务管理体系。二是需要确立国家关于儿童早期发展优先考虑的核心目标——“公平与全纳”，因为使所有儿童在他们的生命之初享有平等、强大的幼儿保育和教育带来的益处，是符合我们所有人的最大利益。2001年经合组织与教科文组织共同出版了题为《开始茁壮：幼儿教育与照顾》(Starting Strong: Early Childhood Education and Care)的报告，提出8个关键政策要素以支持一个核心价值，那就是“人人平等享有有质量的幼儿教育及照顾服务”(equitable access to quality ECEC)。美国从20世纪60年代开始，向贫穷家庭儿童提供免费学前教育、营养与保健服务的供给，以对处境不利的子女进行“补偿教育”，最大化实现教育机会均等。英国政府实行了“确保开端计划”( Sure Start)，强调向贫困家庭儿童、少数民族儿童以及学业表现不良儿童提供特殊支持。对于国际上脆弱国家及冲突中和冲突后的那些后发国家而言，促进幼儿照顾和教育服务资源的公平供给目标就更具有特殊的挑战性。其中，最为关键的解决策略是政府要认识到，公共投资最能确保全部儿童入学的公平性及待遇。当ECEC被不同公、私资源赞助的同时，大量的政府投资更是不可或缺，因为公共投资将更加确保稳定优质的幼儿教育，包括公共建设的长期投资计划及优质教育的提升。
三、科学制定动态的儿童早期发展政策目标
20世纪以来，国际社会关于儿童早期发展的政策目标往往是处于持续变动与发展之中的，而非一成不变，这反映了社会政策对变动不居的社会变革与家庭变迁的积极能动的回应。OECD在为各国政府制定早期儿童教育发展政策提出的建议中明确指出，对社会经济背景的理解是早期教育政策制定的基础。儿童发展本身及相关领域普遍性地受到特定社会历史时期社会变革及相关社会发展理论的重要影响，这使得儿童早期发展政策目标呈现一种历时态与共时态交织的演进特征。
首先，影响国家或地区确立特定社会变革阶段政策目标的因素是多元而复杂的。回顾20世纪国际上关于儿童早期发展政策议题的变迁过程，可以看到儿童发展由一个以家庭为主要制度的私领域议题，逐步转变为带有普遍性的公共政策议题，“去家庭化”迹象日益明显。究其原因，不难发现是由于20世纪80年代以来妇女就业率的增加、人口出生率的下降及老龄化加剧等社会经济环境的变化，让“国家和公共政策如何营造有利于家庭形成和发展的环境的作用变得更为重要了。”随之而起的西方国家妇女社会运动与争取性别平等的不懈努力，让与儿童照顾服务相关的社会福利政策得到不断优化，提高对家庭儿童的支持成为这时期社会家庭政策的主要目标。之后，源于80年代到90年代期间的西方以社会投资为主要导向的新福利主义，尤其是社会投资理论的影响逐步壮大，致使整个西方国家开始竞相将儿童照顾与教育政策目标追求转移到对儿童未来人力资本的投资上，政策目标指向防止与终止处境不利儿童的代际传递，积极促进社会公平。同时期不断修正完善的关于儿童发展的理论也在改变着各国家庭政策目标。早期阶段，母亲被视为婴幼儿发展中的重要他人而不可或缺，“母亲是孩子最佳的照顾者”成为当时社会主流观念。随后，“优质的家庭外照顾与教育有助于儿童的社会与认知发展，集体形式的儿童照顾能帮助他们为今后融入教育体系做好准备”等新的儿童发展观点逐渐受到重视。在这种“群体养育”理论的发展与影响下，使得国家更为重视对家庭儿童的支持与父母教育能力的关注，开始大力建设更为广泛的、民众可获得的、高品质公共日托服务机构、保育中心及学前教育机构等，从而减轻了儿童保育对于家庭亲属网络的依赖，让家庭女性从家庭责任中更好地被解放出来。进入新世纪，在诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·海克曼( Heckman J)的“儿童早期发展和教育投资的经济回报率最高”的观点引导下，国际社会再一次聚焦儿童早期发展政策，将人力资本投入直接指向幼儿，以获得国家公共资金更有效的利用与回报。
其次，不同国家或地区确立的儿童早期发展政策目标总是能动地结合自己的地方化情境，尊重国家与地区的文化信念、价值观及行为规范，努力形成与不同社会时期相适应的具有生机活力的独特的政策范式。以美国为例，对20世纪美国早期儿童保育与教育运动的历史回溯可以发现，60年代的儿童早期干预、70年代的儿童保育运动及80年代的家庭资源项目等三次政策变迁，都是源于对经济和社会处境不利儿童的关怀，都是围绕着实现儿童健康发展的基本目标而展开，但其中也清晰地反映了不同年代政策目标的细微变化。由于60年代以夫妻间不稳定性为特征的“后现代家庭”( postmodern family)结构与关系变革引起的儿童贫困及弱势地位的社会环境普遍蔓延，联邦政府实施了以“开端计划”( Head Start)为代表的儿童早期干预计划，作为“向贫困开战”的重要组成部分，反映了预防取向的儿童早期发展政策目标。“过去的30年而言，关于儿童早期发展的政策目标最为关心的是生活在贫困线以下家庭中孩子的数量与比例，以及这些生活条件对这些孩子入学准备的不利影响。”到了70年代，美国兴起了一场儿童保育运动，主要为儿童提供托管与日托的公共服务，这是为了回应儿童母亲大量步人职场的需要。20世纪80-90年代开始了一场为父母提供教育、家庭生活技能、信息及服务为主要内容的家庭资源运动，其政策目标重点转变为关注父母的儿童照顾与教育技能的支持，强调父母养育子女的能力建设与家长赋权方面。促进家长育儿能力的提升，已然成为这个时期美国早期儿童发展项目的核心目标。
可见，为了保证一个国家或地区儿童早期发展政策目标的科学合理，需要综合动态评估影响其发展的各种社会政治、经济与文化变革诸因素带来的挑战，为此一方面需要把握历时态的思维，不断回望国家既往历史传统，持续整合儿童、家庭及社会发展需要，凝练与本国本地区相适应的儿童早期发展目标特质及规律，其中最为可靠的策略是唤起与儿童早期发展相关的父母、教育人员及儿童等人士的民主参与意识，提高其相关知识技能，形成一个强大的利益共同体与学习社区，为儿童早期发展的综合性目标的实现谋划不同阶段的策略与建议。另一方面，需要通过科学研判特定阶段国家或地区的人口变化、家庭变迁以及社会与教育改革运动趋势，全面预测未来国家或地区儿童早期照顾与教育政策可能面临的新情况与新问题，以此确立下一阶段政府需要政策干预的重点领域与方向。对此，OECD明确认为成功的ECEC政策需要有具体的程序来收集并分析所有相关数据，同时确认并分享在这个领域的现况数据，这是世界各国必须共同努力的方面。
四、创新设计适应本土文化情境的儿童早期发展政策目标
从总体上看，国际社会普遍加强了对儿童早期发展的国家公共干预力度，并呈现更多的趋同性政策目标。但同时也要看到，由于儿童发展涉及更为广泛的社会领域问题，并负载更为宽广的社会价值，不同国家或地区关于儿童早期发展政策的目标必然是丰富与多元的。换言之，在具体政策目标上将显示不同国家或地区社会政治经济制度及历史文化传统的影响，体现不同国家社会政治经济意识形态与文化价值的差异，从而决定其政策工具选择的不同偏好。
德国社民党和绿党联合执政时期与基民盟和社民党大联盟时期的家庭政策相比，就有所差异，反映了政治与意识形态是影响儿童早期发展政策的重要因素之一。同时，在德国的文化传统里，相当重视传统家庭在儿童照顾与教育中所扮演的角色，这种传统家庭主义及天主教的影响，使其“去家庭化”政策程度有限，相关的保守性儿童早期发展政策目标还是以维持家庭功能为主。在英国，性别和家庭政策也相对保守，其儿童早期发展政策目标更多趋向于为处于不利地位的学生、少数民族学生与低成就学生提供特殊支持。在美国，关于儿童早期照顾与教育的政策目标则更多体现了美国以预防为主和通过社区支持增强家庭发展能力的独特政策价值观念，是对美国家庭生活的变迁给社会根基带来的挑战的积极回应。在北欧地区，以丹麦与瑞典为代表的国家推动高质量与可负担的家庭以外的儿童照顾与教育服务的供给，与该地区作为性别平等文化价值传统策源地有关，清楚标示其“去家庭化”的政策逻辑，以平衡工作与家庭生活关系，达到让儿童的父母更好地参与就业的政策目标。但与此同时，这些北欧国家也积极强化“再家庭化”的政策选择，主要通过津贴与亲职假，让家长从劳动职场中解放出来，强化家长照顾子女的责任，让父母可以放心参与照顾活动。这也反映了当下各国在具体政策目标建构、选择偏好及策略组合方面显现的整合性发展趋向。
全球化背景下，如何推进国家儿童早期发展政策体系整体建构的进程，建立适合本国本地区社会经济与人口发展的儿童早期发展政策目标，需要处理好全球与地方之间的互动关系。OECD指出没有普适的、最佳的早期教育政策体系。国家政治、经济的目标不同，政府与家庭关系的文化传统不同，公共和私立早期教育机构在成本和效益评价结果方面的差异，都会带来不一样的早期教育政策。c23]OECD国家关于ECEC政策的目标及政策成果的期望，按照重要性来排序，可以主要分为五类，分别是公平性、政府的公共责任与投资、工作与家庭的平衡、母亲劳动力市场的参与、应对人口变化的挑战。但是，具体到每一个国家，究竟制定哪些儿童早期发展目标，或以何种目标为重点，以及如何衡量与测算这些政策目标的达成度，都将因国而异，体现着明显的文化差异性。概言之，需要统筹国家经济社会发展需要，尊重本国民族文化传统，积极借鉴有益的国际经验，及时评估现有政策效果与目标达成程度，开展切合实际的关于儿童早期发展政策目标的顶层设计与创造性谋划，才能建立适合地方化情境与本土文化的全国性儿童早期发展政策制度体系。
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