[摘要]免费学前教育是澳门特区政府在学前教育领域重要的施政理念和目标，也是其发挥政府职能以保障学前教育公益性的重要方式与手段。澳门特区政府免费学前教育政策的制定及其实施具有以下特点：明确政府在免费学前教育中的职责，建立免费学前教育政策体系；切实加大财政投入力度，不断扩大和提高免费学前教育的保障范围与水平；实施免费学前教育过渡政策并不断提高津贴水平；推行小班化改革，促进学前教育质量提高。免费学前教育政策有力地推动澳门保障并促进了学前教育公益性的实现，并促使其学前教育质量不断提高，这对我国其他地区思考制定免费学前教育政策，促进学前教育普及具有重要的借鉴价值。
[关键词]澳门学前教育；免费教育；学前教育公益性；政府职责；政策体系
近年来，随着世界各国对学前教育重要战略价值与功能认识的不断深化，为更好地普及学前教育，让每一名适龄儿童尤其是弱势儿童平等地获得学前教育机会，世界许多国家和地区政府积极实行免费学前教育政策，我国澳门特区即是其中一个通过免费学前教育政策保障学前教育公益性的典型案例。澳门的免费学前教育主要指免除学前儿童的学费、补充服务费和其他与报名、就读及证书等有关的费用，主要针对就读于公立学前教育机构和非营利性私立学前教育机构的儿童。实施免费学前教育政策既是澳门特区政府在学前教育领域重要的施政理念和目标，也是其发挥政府职责保障学前教育公益性的主要方式与手段。
免费学前教育政策是澳门学前教育事业发展与政策制定中最为突出的特点与成功经验，这一政策的出台是澳门特区政府基于当时澳门学前教育事业发展的现实问题与需要做出的重要决策。回归前，澳门学前教育事业发展面临着诸多困难。葡澳政府长期以来不干预澳门本土教育，仅开办了几所供公务员子女和葡裔子弟就读的公立学前教育机构，澳门学前教育几乎完全凭借教会、社团和其他社会力量才有所发展，学前教育入园率较低，弱势群体幼儿平等接受学前教育的权利难以保障；公立和私立学前教育机构的教育资源差距显著，公立幼儿园明显优于私立幼儿园；幼儿园大班额现象严重，学前教育质量不高。1987年《中葡联合声明》发表尤其是1999年澳门主权回归以后，澳门的经济、社会发展迅速，为提高教育质量以适应并促进经济社会的发展，澳门政府对教育尤其是学前教育的重视程度不断加强，并通过政策制定、财政投入等手段行使其在学前教育事业发展中的职能。为了更好地保障“澳门居民平等接受基础教育的权利”，且充分发挥澳门政府和教育行政部门“创造入学和学业成功的平等机会”的职能，澳门特区政府于1995-1996学年开始在属于学前教育阶段的小学预备班(学前教育第三年级)实施免费学前教育政策，并于2005～2006学年将免费教育制度延伸至学前教育第一和第二年级，至此澳门学前教育实现了三年全免费。通过分析澳门学前教育相关法律和政策，我们发现澳门的免费学前教育政策及其实施具有如下特点：
一、明确政府在实施免费学前教育中的职责，建立免费学前教育政策体系
免费学前教育政策实施的基础是澳门特区政府对学前教育公益性以及政府在保障学前教育公益性中职责的深入认识。澳门政府不仅在相关的法律和政策中明确了学前教育与其他教育阶段一样具有公益性，而且明确规定了政府在维护学前教育公益性中的职责。《澳门教育制度》(1991年)和《非高等教育制度纲要法》(2006年)对包括学前教育在内的澳门教育进行了明确规定，指出“所有人不论其国籍、血统、种族、性别、年龄、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件，均依法享有受教育的权利”，这一规定从法律层面保障了所有公民的平等受教育权利，体现了学前教育的公益性。同时，相关法律和政策还对政府在促进教育公平和学前教育公平，维护学前教育公益性方面的职能进行了明确规定，如《澳门教育制度》(1991年)和《非高等教育制度纲要法》(2006年)都明确规定了政府在包括学前教育在内的基础教育阶段应该“提供条件，使受教育者在入学和学习成功方面有均等机会”。
在实施免费学前教育过程中，澳门特区政府重视并明确规定了政府在实施免费教育中的职责。澳门免费教育的重要政策《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》(1995年)和《免费教育津贴制度》(2006年)都明确对澳门特区政府(主要指学前教育的直接管理机构一教育暨青年局)在实施和推进免费学前教育政策中的职责进行了规定，包括财政投入、教育支持、教师队伍建设等。如澳门政府必须按时向实施免费学前教育的机构支付足额津贴；向各免费学前教育机构和人员提供必要的技术及教育教学辅助；向不符合专业资格的幼儿教师提供职前培训；为幼儿教师在职培训创造条件；向学前教育机构管理人员、行政人员及技术人员等提供必要的培训。这些规定对于明确并强化政府在实施免费学前教育政策中的职能、建立健全免费学前教育管理体制等都具有重要的作用。
澳门特区政府还先后出台了一系列免费学前教育法律、法规和政策，或在相关的法律和政策中对免费学前教育进行规定，并对其进行不断完善与修订，形成了较为完善的免费学前教育政策体系。这些法律和政策主要包括《澳门教育制度》(1991年)、《非高等教育制度纲要法》(2006年)、《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》(1995年)、《修改普及倾向免费教育津贴制度》(2001年)、《免费教育津贴制度》(2002年)、《补充服务费津贴制度》(2005年)、《订定第20／2002号行政法规所指的免费教育津贴金额》(2005年)、《免费教育津贴制度》(2006年)和《修改免费教育津贴制度》(2007年)等。免费学前教育政策体系对免费学前教育实施中的政府职责、财政投入、教师队伍建设、督导评价等方面进行了规定，较好地保障了澳门免费学前教育的健康、有序推进。
二、切实加大财政投入力度。不断扩大和提高免费学前教育的保障范围与水平
澳门特区政府在推行免费学前教育时注重不断加大财政投入力度，以提高免费学前教育的实施水平，使免费学前教育的受益范围逐渐扩大，经费标准不断提高，从而充分保障学前儿童，尤其是低收入家庭学前儿童的平等受教育权。
首先，澳门免费学前教育的实施范围由小学预备班扩展到学前教育全部阶段，使得免费学前教育的受益范围不断扩大。1995年颁布的《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》规定免费学前教育在小学预备班(学前1年)实施，而2006年颁布的《免费教育津贴制度》则将免费学前教育的实施范围扩展到了整个学前教育阶段(学前3年)。受益范围的扩大增强了免费学前教育的实施力度与效力，强化了政府在发展学前教育事业中的作用，增强了澳门学前教育的公益性。
其次，澳门特区政府通过持续加大对免费学前教育的财政投入力度，逐年提高免费学前教育的经费标准，有力地保障了免费政策的积极推进，较好地促进了澳门学前教育事业发展和质量的不断提高。《非高等教育纲要法》(2006年)出台后，澳门的免费教育范围由“学费”拓展到“补充服务费以及与报名、就读、证书等有关的其他费用”，实现了从“倾向性免费教育”到全面免费教育的过渡。更为重要的是，澳门免费教育的津贴标准也不断提高(见图1)。1995年颁布的《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》将免费学前教育津贴标准定为每年每班26.1万澳元，2002年正式出台的《免费教育津贴制度》则将标准提高到每年每班31.8万澳元，提高幅度达21.8％，增长显著。到2006年和2007年，免费学前教育的津贴标准更是分别提高到了每年37.02万和40万澳元，实现了免费津贴标准的逐年增长。
三、实施免费学前教育过渡政策并不断提高津贴水平
在实施免费学前教育政策的过程中，为了向暂未加入免费教育体系的学前教育机构中的幼儿提供资助，并促使更多的学前教育机构加入免费教育体系，澳门特区政府制定并实施了免费学前教育的过渡政策。该政策主要通过为就读于公立或非营利私立学前教育机构的儿童提供学费津贴和文教具津贴保障学前儿童的平等受教育权利，普及学前教育。
澳门政府通过加大对学前教育的财政投入力度，不断扩大过渡政策的受益范围，并不断提高津贴标准(见表1)。首先，学费津贴和文教具津贴的受益范围不断扩大。2002年颁布的《调整向就读于幼儿教育、小学预备班、小学、初中及高中学生发放的学费津贴》规定，申请学费和文教具津贴的学前儿童家庭人均月收入不得高于1500元，且分为两个等级，分别为“家庭人均月收入少于1100元”和“家庭人均月收入界于1100元和1500元之间”，每个等级能够获得的津贴标准不一样，家庭收入越少所获津贴越多。而2006年发布的《修改经第50／2004号社会文化司司长批示核准的(学费及文教用品津贴发放规章)第四条第二款》则将上述两个等级修改为“家庭人均月收入少于1600元”和“家庭人均月收入界于1600元和2000元之间”。2006年的政策提高了申请学费和文教具津贴的家庭人均月收入的上限，使得更多家庭的儿童能够申领津贴，从而扩大了津贴的受益面。其次，津贴标准也不断提高。如最高学费津贴标准从2002年规定的3200元，年提高到2008年的4000元，年，增幅达25％；2002年幼儿(3～5岁)教育的最高文教具津贴标准为每年600元，2004年上升为800元，2006年提高到1200元，2008年更高达1500元，是2002年的2.5倍。实施免费学前教育的过渡政策并不断提高受益面和津贴标准，充分反映了澳门政府维护学前教育公益性、保障学前儿童平等受教育权利，及其全力推进学前教育普及的决心。
四、推行小班化改革，促进学前教育质量提高
澳门特区政府注重通过实施免费学前教育推行小班化改革，促进学前教育质量提高，以保障每一个澳门幼儿接受质量公平的学前教育。长期以来，受出生率变化、人口结构调整和移民潮等众多人口问题的影响，澳门基础教育阶段师生比严重偏高、大班额现象突出，在学前教育领域也同样如此。大班额严重影响了澳门学前教育质量，造成幼儿教师工作负担过重，流失率较高，教师队伍极不稳定。为了切实保障幼儿教师的教育教学条件，提高学前教育质量，澳门特区政府实行小班制改革，即在实施免费学前教育政策时通过包班津贴的方式对学前教育机构进行资助，促使学前教育机构减少班额，并为幼儿教师的在职培训创造条件，保障并不断提高免费学前教育的质量。
首先，免费学前教育政策采用包班津贴的方式对学前教育机构进行资助，即按照班级人数给幼儿园提供免费教育津贴，鼓励幼儿园减少班额。1995年颁布的《为普及免费教育订定对非营利性私立教育机构给予之辅助》规定发放给小学教育预备班的津贴金额按班计算，且“学生人数等于或多于35人但不超过45人的班，其获发放的津贴金额定为澳门币261000元”，“学生人数少于35人的班，其获发放的津贴金额系按前一项所规定的金额除以35再乘以学生的实际人数而得出”。可见。该政策规定了申请实施免费学前教育的幼儿园的班级人数上限为45人，且鼓励幼儿园减少班级人数。2006年颁布的《免费教育津贴制度》对包班津贴的计算方式和标准进行了修订，规定“学生人数为25至35人的幼儿教育班级，津贴金额定为370200元”，这一政策将幼儿园班级的人数上限下调为35人，进一步降低了师生比。可见，免费学前教育政策在保障学前教育公益性的同时，还期望借助政府对教育资源的投入，为幼儿创造最佳的早期教育环境，并在解决澳门学前教育事业发展中的突出问题的过程中促进学前教育事业积极健康的发展。
其次，为了进一步推广小班化教育，让教师有更充裕的时间进行个人专业发展并更好地开展教育活动，协助每一名幼儿的成长与发展，提升澳门学前教育的整体质量，特区政府于2006～2007学年拨出专款约1400万元，在非营利私立学校的幼儿教育和小学教育预备班推行优化师班比或师生比资助计划。上述教育阶段每班平均不少于1.5位教师或1名教师教授每班不多于25名学生的非营利私立学校均符合资助条件，当局将向这些学校发放每班每学年46800元的津贴金额，进一步促进澳门小班化教育的推广。目前，全澳已有43间私立学校申请纳入该计划，约占幼儿教育和小学教育预备班阶段同类学校总数的86％。
五、澳门免费学前教育政策的实施效果及其启示
免费学前教育政策是澳门政府强化其在促进澳门学前教育发展与公平中的职能的重要手段，也是澳门学前教育事业发展与政策制定突出的成功经验。免费学前教育政策及其相关配套政策的制定和实施不仅极大地保障并促进了澳门学前教育公益性的实现，促使其学前教育质量不断提高，还有力地推动了澳门社会、经济和教育的全面发展。首先，免费学前教育政策及配套政策有效地促进了学前教育的“入学机会公平”，极大地保障并促进了学前教育公益性的实现。免费学前教育政策针对公立学前教育机构和非营利性私立学前教育机构的所有学前儿童，有效地保障了学前儿童的入学机会公平，使其不会因为高昂的费用而无法人园。免费学前教育政策还在相当程度上保障了政府对于公立和私立学前机构的投入公平。免费政策实施以前，政府对于私立学前教育长期“放任自流”和“不予资助”，这种不予干预表面上是给了私立学前教育机构以发展的自由，实际上却有许多弊端，如有的私立幼稚园由于经费不足无法运营而破产或倒闭；有的私立幼稚园为了维持运营而不得不提高收费，加大了家长的教育负担等。免费学前教育政策实施后，政府通过发放津贴的方式加大了对于非营利性私立学前教育机构的财政投人，保障其能够正常办学，并促进其质量不断提高。第二，包班津贴和师生比资助计划等政策所推行的小班制改革，有效地降低了幼儿班级人数，缩小了师生比。从澳门2003～2004学年到2007～2008学年的教育统计数据可以明确看出，幼儿班级平均人数从32.7人降到了25.9人，降幅达20.8％，而师生比则由1：25.9降低到了1：18.1，提高显著。小班化改革有效地减轻了幼儿教师的工作负担和压力，使其更有可能接受在职培训并促进其自身专业素养的不断提高，也使教师有可能更多地关注每一名幼儿的成长和发展需要，因材施教。可以说，通过推行免费学前教育政策，澳门政府成功地解决了大班额这一制约学前教育发展的障碍，促进了教育质量的提高。值得注意的是，免费学前教育政策还提高了澳门民众对于澳门教育以及特区政府在教育发展中职能的满意度与认可度，超过70％的澳门民众认为特区政府在教育领域“卓有建树”。同时，免费学前教育政策的实施，还使得许多海外和香港的优秀人才移居澳门并在澳门工作或创业，以便子女能够接受优质的免费学前教育，从而极大地促进了澳门的经济和社会发展。
澳门通过实行免费学前教育政策，建立了学前教育投入与发展的长效机制，极大地保障并促进了学前教育事业的发展和公益性的实现，并促进了学前教育质量不断提高，这对于我国其他地区学前教育事业发展具有重要的借鉴价值。在我国学前教育事业发展和政策制定过程中，鉴于我国当前国情与学前教育普及程度不高的基本情况，可采用分步走的战略实施免费学前教育，以稳定并不断提高学前教育普及水平。目前我国经济社会发展总体水平不高，经济建设需求较大而财政能力不足，尚不能够实现全国性的免费学前教育。在此情况下，我们建议免费学前教育实施范围应从点到面，即由农村地区、经济欠发达地区逐步扩展到城市地区、经济较发达地区；实施免费学前教育的年龄段逐渐扩展，如由学前一年免费逐渐扩展到学前三年免费；同时，免费学前教育津贴水平也应不断提高。为解决经济欠发达地区，尤其是中西部农村地区学前教育入园率低、投入甚少等突出问题，应首先尝试在这些中西部农村地区优先实行免费学前教育政策，所需经费由国家、省、市财政按照一定比例分担，具体分担比例根据各地经济发展实际情况来确定，以保障这些地区的学前儿童能够享有平等的学前教育入学机会。在经济欠发达的农村地区实施免费学前教育的同时，也可考虑采用幼儿教育券等形式对城市中弱势群体幼儿实施免费学前教育，以保障其平等接受学前教育的权利。在此基础上，随着我国社会、经济的不断发展和综合国力的不断增强，应不断扩大免费学前教育的范围，并不断提高免费学前教育的经费保障水平，以切实保障所有儿童的平等受教育权。此外，在实施免费学前教育的同时还应注重保障并不断提高学前教育的质量，以实现真正意义上有质量的学前教育普及，包括加强教师队伍建设、控制并减少班额、对学前教育质量进行督导等。