朱守信 杨颉
摘要：共同治理是美国大学治校理念的核心和大学制度的基础。学术评议会作为学术权力的组织机制，为学术人员参与学校事务管理提供组织平台，在大学共同治理结构中起到不可替代作用。从加利福尼亚大学伯克利分校治理的历史与实践中可以看出，共同治理制度的形成与学术评议会功能的完善是一个并行共进的过程。共同治理这一治校理念的实现离不开学术评议会组织功能的运行发挥，学术评议会起到将共同治理从抽象变为具体、由理念转为实践的组织中介作用。
关键词：共同治理；学术评议会；加洲大学伯克利分校；组织
中图分类号：G649?712文献标识码：A文章编号：1671-1610（2014）02-0044-05
共同治理（Shared Governance）是美国大学内部治理的一项基本原则，已经成为当今美国大学通行的内部治理模式，其强调学术人员与行政人员的协商与合作，满足了广大学术人员参与学校事务管理的需求。学术评议会作为美国大学内部普遍设置的一种学术人员参与大学治理的组织机构，在大学治理结构中占据重要地位。事实上，共同治理这一治校理念离不开学术评议会组织形式和组织功能的发挥，共同治理的内涵必须通过学术评议会的运行才能体现，共同治理的本质与核心精神也只有借助学术评议会才能实现。
加利福尼亚大学伯克利分校（University of California, Berkeley；以下简称伯克利）是美国大学共同治理的代表和典范，其内部治理结构的优越性是伯克利成为世界一流大学的重要因素，也是伯克利长期位居美国公立大学榜首的内在原因。以学术评议会为核心的共同治理制度为伯克利取得卓越成就奠定了基础。伯克利历史学教授布鲁克（Gene Brucker）就认为“学术评议会创建了一种由大学行政和教师共同治理的制度模式，教师愿意为这一制度的运转投入时间和精力，这是保持伯克利世界一流大学地位的一个重要因素”［1］。通过分析伯克利学术评议会的运行方式，有助于深入了解学术评议会对共同治理形成的作用机制，也能为当前我国完善大学治理结构和建设现代大学制度提供思考。
一、共同治理原则的概念内涵
共同治理提出至今近半个世纪，目前已成为美国大学治校理念的核心基础。共同治理概念来于1966年美国大学教授协会（American Association of University Professors）、美国教育委员会（American Council on Education）以及美国大学和学院董事会协会（Association of Governing Boards of Universities and Colleges）共同发布的《学院与大学治理声明》（Statement on Government of Colleges and Universities）。《声明》将共同治理定义为：基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，它代表教师和行政部门共同工作的承诺，通常理解为大学董事会、行政部门、教师和学生等大学各类成员共同参与大学治理的过程［2］。《声明》还要求大学制定保障教师参与治理的组织机构、原则与制度，行使教师民主管理的权力。美国大学教授协会同时提出了大学共同治理的原则，即大学组织重大事情的决策既需要首创能力，也需要全体人员的参与；大学各组成群体在决策中的地位不同，谁对具体事务负有首要责任，谁就最有发言权［2］。
治理概念是共同治理的前提和基础，全球治理委员会（Commission on Global Governance）在题为《我们的全球伙伴关系》（Our Global Neighborhood）的报告中对治理与传统管理作了重要区分，将治理定义为“个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和，它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程”［3］。这一定义揭示了治理的两大特征：一是承认治理主体的多元性，二是正视主体的差异性并寻求合作协调。大学治理实际就是指“为实现大学目标而设计的一套制度安排，它给出大学各利益相关者的关系框架，通过大学各利益相关方追求自身目标的活动从而有效率地达成大学目标”［4］。当治理结构必须涉及多元利益相关者共同参与时，治理就会理所当然地转化为共同治理行为。在共同治理框架中，教师群体可以就关注的问题与行政人员共同协商和决策，通过充分向教师赋权，鼓励教师积极参与大学治理，所有的教职员工在大学的运行和管理中都负有一定的治理责任。美国教师联盟（American Federation Teachers）在对共同治理进行阐释时就指出，教师群体广泛参与学校的决策制定是弘扬学术自由和学术民主，维持大学独立品格，防止大学商业化和教育质量下滑的重要保障［5］。美国教师联盟同时还认为，教师只有在大学决策中发出自己的声音才能使教师的经济利益、劳动人事以及学术自由等权利得到更大的保障［6］。
朱守信杨颉：学术评议会与共同治理的形成
共同治理一个重要特征是公共性，公共性体现在治理主体上，即大学利益相关者共同参与大学治理，进而保障决策的民主性与科学性，协调内部利益相关者的关系。共同治理作为一种学术民主的体现，其重心不是教师与董事会的关系，而是协调学术人员和行政人员的关系，确保大学治理过程中各参与主体的声音都能得到充分考虑，通过民主的方式实现学术人员对学校事务的参与，最终形成各利益相关者都能接受的决策。“广泛的参与使决策过程不会缺乏决策所需的知识和有见地的想法，而这也是所有组织成员应该对决策做出的贡献。对于像学校这样拥有众多学识渊博的员工的组织来说，这一点尤其重要。”［7］大学共同治理是一个多方通过平等协商达成决策的过程，不仅仅强调利益相关者的共同参与，更注重基于各方能力基础上的分工协作，其目标最终指向大学内部治理的水平和质量。
二、共同治理在伯克利的历史演变
美国大学的教师学术组织与欧洲大学有着不同的传统，以牛津大学（University of Oxford）、剑桥大学（University of Cambridge）为代表的欧洲大学起源于早期的教师行会组织，是典型的自发式发展路径［8］。与欧洲大学相比，美国大学则呈现后发式特点，教师在建校之初并没有学校的管理权，而是在其后的发展过程中通过不断斗争获取参与学校管理的权力。美国殖民地时期的学院没有延续中世纪大学学者行会自治的传统，没有出现过英国牛津大学和剑桥大学那样的学者行会治校的制度，而是移植了英国的学术法人制度，同时采用了加尔文教派外行管理教会和大学的理念和英国的信托制度，从而产生了美国学院和大学的“法人—董事会制度”［9］。这一制度确定了美国大学的法定权力归董事会所有，然后由董事会向大学行政部门及校长授权，既外在地维护了大学的自主独立性，又内在地要求大学必须关注社会公共利益。
1879年加利福尼亚州宪法将州立大学的治理权全部授予加利福尼亚大学董事会，要求董事会负责大学内部事务的运营，并免受外界宗教和政治的干扰。州宪法极大地保障了加利福尼亚大学的自治权，使其成为当时少数具有自治权利的公办大学。1899年惠勒（Benjamin Wheeler）开始担任加利福尼亚大学校长，他要求董事会全权授予校长管理大学的权力，整个加利福尼亚大学的治理权力开始从董事会转移到校长手中。惠勒校长虽然为加利福尼亚大学的发展做出了极大的贡献，并要求董事会赋予教师群体制定教育政策的权力，但是其专断集权式的作风还是引起了教师们的反感。1919年惠勒退休后，教师们就掀起了反对行动，日益增多的教师对他们在大学治理中的无权状况表示担心，最终引爆了教工革命，学术评议会开始要求全面过问教师的聘用和晋升。次年，董事会章程赋予学术评议会在共同治理中的直接和间接权力，这成为加利福尼亚大学教师真正参与大学共同治理的发端。此后，这种由教师、行政部门和董事会的共同治理模式不断完善和强化，形成了今天董事会下并行的两个决策体系——学术评议会和以校长为首的行政机构。
上个世纪50、60年代，克尔（Clark Kerr）出任加利福尼亚大学校长期间，总校的大部分权力已经转移到分校，各分校也建立起属于自己的学术评议会。“由于各分校在职能范围、复杂程度以及学术重点上各不相同，如果一些细枝末节的决策权仍然受总校校长的控制，则很难想象各分校能够发展成为著名大学。”［10］伯克利也在此后进一步发展壮大，并成为加利福尼亚大学系统的翘首。可以说以伯克利为代表的加利福尼亚大学系统开启了整个美国大学的共同治理运动，20世纪60年代后共同治理制度开始在美国高校迅速推广，成为诸多高校内部治理模式转型的重要模板和大学变革的中心议题。该模式下，董事会主要制定学校的大政方针，将学校内部行政运营事务权力委托给校长，同时把校内学术事务管理权力交给学术评议会。高等教育中引入共同治理机制便成了克服传统大学治理弊端的一种趋势，“基于教师参与的共同治理模式在美国等国家的大学治理中得到充分的体现，并逐渐成为现代大学共同治理中的教师参与治理中具有标杆性的治理模式”［11］。米立特（John Millett）称这段时期为“大学治理的革新时期”［12］，此后这种分权模式一直延续至今，虽然具体内容和细节进行了微调，但其基本治理结构和运行原则没有发生大的改变。
伯克利共同治理的发展遵循了一定的逻辑，教师参与大学治理经历了一个从无到有、由弱到强的过程，并不是像欧洲大学那样原生的“教授治校”，而是通过不断争取获得大学治理权。随着学术评议会功能的健全，教师参与大学管理更为普遍，逐渐形成了多中心共同治理的格局。学术评议会对学术性事务开始起主导作用，对其他非学术性事务也有参与和咨询的功能。通过考察伯克利共同治理的历史演进，可以清晰地看到共同治理制度变迁过程中行政权力与学术权力的控制与合作。事实上，共同治理制度的形成与学术评议会功能的完善是一个并行共进的过程，两者在相辅中相伴相成。
三、共同治理框架下评议会的运作
伯克利学术评议会依据加利福尼亚大学的章程而建立，旨在为教师在大学共同治理中发出自己声音提供组织平台。共同治理框架下，代表公共利益的董事会位于最高权力层次，将代表学术自治的评议会放置于董事会之下，董事会同时采取向下授权和不干涉的方式，进而确保学术评议会的独立性。加利福尼亚大学董事会第105号条令将招生录取、毕业证书、向校长推荐学位申请人、监督课程与教学、对学校财务向校长建议、对校园运行事务向校长建议等职责授予学术评议会［13］。以校长为首的行政部门处理大学内部重要的行政事务，由教师组成的学术评议会则主要负责审议学术事务，并对大学的发展提供建议。学术评议会在共同治理理念和规则的引导下，组织结构和功能不断趋于成熟。评议会日趋发展成为一个制度完善、职责广泛和运行规范的学术性管理组织，在大学共同治理结构中占据不可替代的地位。
学术评议会制度核心主旨是保障教师在大学决策中的地位，原则是要求以校长为代表的行政机构必须和教师们共同分享大学治理的决策权。决策在大学治理过程中起着至关重要的作用，伯克利常务副校长兼教务长布瑞斯劳尔（George Breslauer）就指出，“加州大学走向卓越的发展历程也是其决策权不断调整的过程，谁拥有重大事件的决策权会直接影响大学未来的发展定位，合理划分不同主体的决策权早在加州大学成立之前就开始形成规定”［10］。伯克利评议会作为重要的议事平台和机构，集中了大量学术人员观点和意见，通过广泛参与，定期与行政人员尤其是学校高层领导商议学校发展，使学校的政策更多代表和反映学术人员的利益。“在西方现代大学中，学术主导体系与行政管理体系虽然分离分治，但不是绝对的分离，而是相互制约、相互渗透，又相互协调运转的系统。通过内部管理的分权，学术主导体系能够有效地制约和监督行政管理体系的运行，同时又避免了教授过多地卷入具体行政事务。”［14］可以说学术评议会既调动了学术人员参与学校事务管理的积极性，也同时防止行政权力的独断专权，有利于决策的科学性和民主性。
不可否认，学术评议会中也充满了政治斗争和权力博弈，但这恰恰是权力制衡的一种表现，即任何一种单一力量都不能主宰大学的发展。评议会中的内部冲突恰恰是民主的自然表现，也是保障权力平衡和决策科学的一种方式。“评议会在大学中是相对独立的组织，与学校管理层是一种合作的关系，在有效治理的大学里，评议会与管理者之间的关系是稳定的程序化的正式关系。”［15］学术评议会的运作虽然增加了决策的复杂性和时间长度，却增进了不同组织成员（行政人员、教师、学生等）间的相互尊重和相互理解，因而通常被认为是值得的。伯恩鲍姆（Robert Birnbaum）的研究表明，治理的有效性总是与低效和功能冗余相联，虽然学术组织看上去没有效率，但实际上非常有效，因为在共识中达成的决策容易被接受、理解和执行［16］。
学术评议会作为学术权力的组织代表，在共同治理结构中具有决策、咨询和冲突化解功能，成为保护教师学术权力的重要组织依托。此外，伯克利还在学术评议会下再设立了分支委员会，同时在院系层面也设立相应的学院学术评议会。学院学术评议会是基层教师参与大学治理的组织机构，最能体现教师广泛的参与权和代表教师的利益，保障教师参与基层学术组织事务的决策权利。全体学术人员可以通过学术评议会提出、评议和审查所有与学术事务相关的政策，并能够对其进行广泛讨论和形成决策。共同治理框架下学术评议会寻求的不仅仅是影响大学的决策，更主要是为广大师生和大学的利益服务，“有助于阻止一个独立的职业管理者阶层的发展，确保教师在学术事务上长期的主导地位，并在多方面减少教师与行政管理人员之间的潜在冲突”［17］，进而实现学校整体利益的最优化。
四、学术评议会对共同治理的作用意义
评议会本质是由学术人员构成的对学校事务进行管理的学术组织，伯克利教师因此被赋予全面参与学校事务管理的责任。教师参加学术评议会所有活动没有额外的经济补偿，仅仅是出于一种责任意识的驱使，以及为大学发展服务的使命［18］。之所以如此尊重教师的参与和意见，就是因为伯克利的领导层意识到无论是杰出的教学还是一流的科研，都离不开教师的努力和贡献。因此校方十分重视为教师提供良好的工作环境，让教师能够最大限度地发挥其在教学科研上的潜力。教师也通过学术评议会对学校的发展和政策提出自己的建议，进而保证学校的教学和科研处于较高水平。学术评议会体现了学术性这一学术组织的根本属性，成为大学治理的守望者，维护大学成员的共同利益。
伯克利之所以能够形成良好的共同治理制度，与学术评议会的被赋权及其功能发挥密不可分。制度的实现离不开一个良好运行的组织机构，“谈论大学治理结构时，一般是指那个旨在回应‘冲突和多元利益’要求的大学决策权结构安排问题，是探讨需要建立怎样一种组织性框架及机制，才能够在‘冲突和多元利益’状况下管理其一般事务”［19］。反观我国大学的治理，虽然高等教育法以及大学章程都注重和强调学术权力和保护学者的权利，但实际上，由于我国学术组织发育不全，很多高校的学术委员会实际为院长和处长委员会，即使制度规定了学术权力，但学者们却没有行使自身权力的良好平台。因此，也可以说共同治理理念与学术评议会运行是相辅相成的关系，共同治理提供了理念原则和制度框架，学术评议会则提供了组织保障和运行实体。组织的运行需要有制度的保驾护航，同时一个良好的制度设计必须借助一定的组织实体才能运行。
共同治理本身既是一个理念，又是一种实践，学术评议会恰恰起到将共同治理从理念转为实践的组织作用。“大学治理结构不是一个抽象的理论存在，而是时代和环境的产物，是一定条件下的客观实在。”［20］共同治理是一个目标、理念和组织原则，是一种描述性的、语言性的、概念性的设计，必须通过评议会才能够变为实践活动，由抽象变为具体。共同治理理念本身也围绕学术评议会职能而发展变化，如果没有学术评议会，共同治理仅仅是一个治理的概念。学术评议会将共同治理变为实践，也为理念本身的丰富提供了实践来源，否则共同治理就会成为无源之水无本之木。共同治理为评议会发展提供价值导向，学术评议会则为共同治理提供组织和动力保障。
事实上，共同治理本身就是对高等教育实践的一种总结和概括提炼。从伯克利的案例中可以看出，虽然美国大学教授协会直到1966年才提出共同治理概念，但伯克利于19世纪就已经开始运行评议会制度。早在伯克利学术评议会成立之前，教师就已经通过其他方式参与到学校治理当中。正如伯克利高等教育研究中心研究员道格拉斯（John Douglass）所指出，“现代共同治理的概念不仅仅是起源于对学术评议会的自治授权，而且来自于在赠地学院时期教师就通过许多非正式的途径参与学校的治理活动”［21］。学术评议会更多扮演着从非正式参与向正式参与转变的角色，从组织上为教师参与学校治理提供保障。可以看出，共同治理本身是一种孕育于学术自治精神的学术管理活动实践，随着时间的推移和实践的需要，开始产生制度化的学术治理组织，最后再经过理论的提升和总结上升为共同治理这一治校理念。
共同治理作为现代美国大学重要的治校理念和模式，已经形成了一种普遍接受的制度，成为当今大学治理的发展趋势。“美国大学正是通过其共同治理结构较好地兼顾了学术自由与公共利益、教师民主参与和行政主管日程管理、决策的高质量与执行的高效率之间的关系，从而为美国大学的发展奠定了良好的制度基础与平台，使得美国大学得以在世界高等教育体系中独领风骚。”［22］像伯克利这样一个庞大的学术组织，任何单一中心的领导和管理无法应对多元复杂的各类事务，集思广益便成为走向善治的最佳选择。共同治理这一治校理念和价值的实现必须借助学术评议会的组织保障，虽然当前学术评议会的运行仍面临种种批评，却并不能改变学术评议会在共同治理结构中的合理地位，更不能否认其在大学治理中发挥的重要作用。
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（责任编辑 张芊）