陈晨（淮北师范大学教育学院）
近年来，大学治理越来越引起高等教育学术界和管理界的重视，任何一种大学治理理念与结构的形成都是建立在不同的理论基础之上的。本文拟从利益相关者理论出发，透过其要求大学利益相关者共同治理的本质，寻找到治理类型的最佳形式和状态———“善治”，并提出“善治”理念的效率性、民主性、法制性特征。
一利益相关者理论：主张利益相关者共同治理
（一）利益相关者理论的思想
利益相关者理论是20 世纪80 年代逐渐发展起来的新的公司治理理论。随着经济全球化的发展与企业竞争的加剧，公司面临着严峻的挑战。传统经济学将股东作为公司的一切利益指向，企业全部的活动旨在股东利益的最大化，即企业只是股东实现利益的工具。而利益相关者理论却主张：参加企业决策的权利是所有受企业影响的利益相关者都具有的，管理者负有的信托责任是服务于所有利益相关者的利益，企业的目标应该是促进所有相关者的利益而不仅仅是股东的利益。[1]利益相关者理论认为“企业是由多个利益相关者所构成的‘契约联合体’，所以企业的所有者不能仅仅局限于股东，还包括所有利益相关者如企业的雇员、供应商和债权人等”[2]。企业的风险是由包括股东在内的所有利益相关者共同承担的，利益相关者之间是独立、平等的。集体或利益相关者利益的最大化，是企业最终要实现的目标。
经济学家们对企业利益相关者的范围和认识不尽一致，他们依据不同的标准将利益相关者划分为不同的形式。例如按照相关利益群体与企业是不是存在交易性合同关系，查克汉姆将利益相关者分为契约型利益相关者以及公众型利益相关者。根据与企业联系的紧密程度，克拉克逊将利益相关者分为主要的利益相关者和次要的利益相关者等。虽然利益相关者理论最初是由企业治理问题发展而来的理论，但是企业存在的目的与核心便是追求“利润”，企业中股东的利益是企业的核心利益，企业关注其他利益相关者的利益仅是维持自己公司正常运转的手段，即达到“共赢”，且企业中股东的战略思维与决策能力是一个企业的核心竞争力，对企业的发展起着全局、导向性的作用。“在公司治理实践中，彻底改变公司的权利和责任基本框架不能以利益相关者理论的某种合理性作为理由。”[3]可见，企业并不是一种典型的利益相关者组织，在企业内外追求相关利益者权利的平等、责任的绝对分担都是不现实的。
（二）大学是一种典型的利益相关者组织
与企业不同，抛开大学由职能的扩展所带来的所谓的“学术资本主义”，作为一种非营利性组织，大学（本文主要指公立大学）从严格意义上来说并没有股东。“在一个合理的社会里，权力是由权利派生出来的，是人的权利派生出来的社会组织（如政府）权力。权利是自生的，权力是外赋的，是人们的权利所赋予的或让渡的。”[4]大学里的人员以学生为本，大学里的活动以学术为本，因而大学里的行政性权利便是师生让渡出来，是由学术赋予的，行政性权力的有效性也需要从学术那里得到检验。大学这个学术共同体的特殊性便在于此，其存在的学术权力与行政权力并不是对立存在的，行政权力需要在以维护学术权力的纯学术意义的基础上才能发挥效用。“高等教育的核心价值———学术价值，应当是相关行政权力自身的核心价值。”[5]可见，能对大学行使独立控制权并没有专属的哪一类人或者个人（教师、学生、管理人员等），大学是一种典型的利益相关者组织。青岛大学的李福华教授根据利益相关者与大学的密切程度不同，将大学的利益相关者分为四个层次：第一个层次是核心利益相关者，包括教师、学生、管理人员；第二个层次是重要利益相关者，包括校友和财政拨款者；第三个层次是间接利益相关者，如科研经费提供者、产学研合作者等；第四个层次是边缘利益相关者，包括当地社区和社会公众等[6]。既然涉及如此复杂相关的利益相关者，大学的决策绝不能顾此失彼，需要在诸多利益者之间寻求共同决策与相互制衡机制，实行利益相关者的共同治理模式。
相关利益者共同治理是一个循序渐进的过程，作为大学管理体制创新的一个方向，需要大学的各利益相关者根据他们参与大学治理的意愿、责任感和能力等，在大学治理结构中各得其所，各行其力，并创设良好的制度保障和外部环境给予支持，实现共同“治理”。然而，对大学自身而言，大学的治理不善一方面归咎于政府的过度行政化，此外也应从自身老化及低效的管理模式进行反思。在大学寻求治理体系与治理能力的现代化过程中，“善治”理念作为对治理概念的理性认识与理想追求而形成的一种治理结构的理想状态，是一种既有理性驾驭又注重效率的共同治理体系。虽然文中笔者多以“善治理念”著称，但“善治”并不单单指形而上的理想的抽象理念，亦是一种具体的治理结构与治理体系，是治理的目的所在与理性诉求。
二大学的善治理念：突出治理结构的具体化与理想状态
（一）“治理”与“善治”的概念界定及其关系
治理作为一个管理概念的出现远早于20 世纪。作为管理学界的一个专业术语，“治理”是个舶来词Governance，原意主要指操纵、指导或控制，与Government(统治)的含义是交叉使用的，主要指与国家公共事务相关的政治和管理活动。20 世纪90 年代西方经济学家和政治家赋予了Governance 区别于Government 的新的含义。治理理论的主要创始人詹姆斯·罗西瑙把治理定义为：“一系列活动领域里的管理机制，它们虽然未得到正式授权，但却能发挥有效作用。与统治不同，治理指的是由共同的目标支持的一种活动，这些管理活动的主体未必是政府，因此也无需依靠国家的强制力量来实现”[7]。这种新的管理机制既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。全球治理委员会在1995 年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理进行了界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。[8]该报告也突出了治理的四个特征：不是控制而是协调、不是规则而是过程、既涉及公共部门又包括私人部门、不是正式制度而是持续互动。从以上可以看出，虽然学者对治理的概念莫衷一是，但都反映了治理概念中要求共治的思想，要求政府的“无边界”管理方式，强调管理主体的多样性，同时也符合利益相关者理论的基础。[9]笔者在这里更倾向将“善治”的治理理念视为组织内部治理的概念，因为“善治”理念更贴近组织内部的实际要求以及组织集体利益最大化。
何谓“善治”？此概念的最早提出是在上个世纪90 年代，世界银行将其作为治理的一类形式而产生。善治的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是使公共利益最大化的社会管理过程[10]。俞可平先生在对各家之说梳理的基础上也归纳了善治的六个基本要素构成：合法、透明、责任、法治、有效。“善治”理念的出现并非华而不实的时尚管理新词，而是面对现代管理的复杂、多变、不确定性的现实需要的产物。“对于一个组织而言，善治的价值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理。”[11]可见，“善治”兼具民主与效率内涵，并将相关利益主体的不同方向的利益取向协调、消解与中和，使之朝向共同的目标，以互动合作的方式走到一起旨在追求效率的管理模式。大学又何以追求“善治”并将“善治”理念作为最理想的治理体系？无疑，“善治”它满足大学自身对己以及社会对大学治理体系构建的理性诉求和呼应。首先，大学作为一个典型的相关利益者的组织，它本身就不是一个“统治”与“被统治”关系的组织，它是一个以学科和专业为支点发展起来的集劳动分工、信念坚守、权责统一的、庞大的、多权威共存的学术组织。在这个学术共同体的聚集之地，学术权威理应占据最高话语权，这是大学本质———研究高深学问之地所决定的。其中，非权力性影响力（学术、道德、理想、信念等），它体现与蔓延在大学各个组织与角落，伴随着大学具生而来，具有自我生长性。“善治”的艺术便是将非权力性影响力与权力性影响力融合起来，创造一种相关利益者共享治理的系统。其次，大学日渐面临着管理的诸多挑战。“大学的学科学术属性决定了大学的职能多样、目标模糊、结构松散、人员独立及机构自主的组织特征，而大学这些组织特征又决定了大学之活动复杂、目标复杂、组织复杂、关系复杂和权力复杂的多重复杂性。”[12]大学本身的复杂性外加和外部相关利益者“打交道”，这使得大学需要注入“善治”理念，实行善治治理。最后，大学也必须寻找一个新的效率高的管理模式。“善治”以公共目标为依据展开管理，其大学内部“公共目标”是以专业知识论证为前提的并经过相关利益群体互相博弈后的被大家所接受与认同的结果，保证了学术、学生等非权力性权利参与讨论并与大学管理高层共同协商的权利，从而规避了决策制定与实施时来自不同相关利益群体之间的掣肘与摩擦。综上所述，善治是大学的治理目的之一，它保证了大学内相关利益群体的利益，是真正的建立在“人性哲学”（凸显人的价值）之上的治理结构。
（二）大学善治理念的特点
“善治”是大学内部治理的一种明智选择，同时它又需作为一种理念深刻地烙印在大学相关利益者的意识里，内化为行为主体自觉的行动。“善治”理念具有以下特点。
1 效率性。“善治”作为一种新的公共管理模式，是以“绩效”为切入点及绩效改善作为管理的目标。“对大学而言，善治的目的并不同于政府旨在削减公共开支而更在于提高办学治校育人的效率。”[1“3] 善治”理念中的“效率”不单单指数量上的提高，更是注重质量内涵式的发展。大学有它自身需要保护与守卫的东西，这是它的稳定性。它在精神上高贵，可却摆脱不了对外界物质资源的依赖。资源依赖理论认为，给大学这样的组织提供资源的人有能力对这些组织行使很大的权力。而“善治”理念便是极大可能摆脱外在资源提供者的不合理的干预，最大化地实现大学自身内部在科学配置、管理等效率的提高，在有限的资源内高效地利用资源，从而发挥大学在办学治校育人中的最大价值。
2 民主性。“治善”理念本身即强调利益相关者共享共治的，权利制衡与互动也是其治理结构和程序上的必然选择。大学治理的民主性存在的合理性可以说是由大学的遗传基因———以学术为向心力所决定的，民主意识与气息也一直是大学学者孜孜不倦的追求。例如“教授治校所蕴含的旨趣是对大学民主管理的诉求，它要求给予普通教师群体参与学校重大事物的决策和管理权力与机会，但不企图独霸权力，也不追求对具体事物的直接管理”[14]。“高等学校除了学术文化的内部冲突外，还有学生文化、管理文化（以管理者为代表）和学术文化（以教师为代表）等三种文化的冲突。”[15]大学的“善治”理念强调相关利益者代表有机会参与决策，它是一个由共同目标支撑的活动，共同目标自身就是一个协商的结果而非仅仅是管理高层左右的决策，同时它通过不同利益主体的协商与沟通降低大学组织内部的复杂性。詹·库伊曼甚至认为：“如果复杂性不受约束，那么这个系统就将朝着无序的方向发展。”[16]大学“善治”理念的特点也要求相关利益者多考虑彼此需要和互相尊重，通过稳定的互动关系的建立，降低大学内部的诸多复杂性，提高效用、团结一致驶向统一目标。
3 法制性。在发达国家里，无论哪一种类型的大学治理，都有一个共同点：依法治理。“德国的大学甚至是奉行“法律主义”的，政府依法律治理大学，大学依法律自治，德国政治生活中传统的“法律主义也渗透到大学的行政组织之中。”总之，法大于权，法律在行政之上。事实上，在法治国家，大体上也如此，而不只是德国。”[17]在当下，我们不仅需要给经济“松绑”，也需要迫切给大学“松绑”，还大学独立自主的权利。不论是依靠何种力量对行政权力进行有效制衡与示威，最根本的就要落实到法。中国的立法机构应该对教育法治的实现起到切实的作用，形成立法机构对行政机构依法行事的有效制衡。“善治并不只是依靠理念支配和组织及其个体自觉自律行为过程，还是法规制度建构完善并对组织的运行及其成员的行为具有规制作用的效果，即善治是具有合法性及权威性的结构性规范，善治的组织需要法规制度提供制度环境和保障机制。”[18]大学是个系统庞杂的组织，其法治建构、制度安排需要穷尽相关利益者各方要素并将其统筹在一个系统框架内，这才是“大学善治”的目的，也是大学善治理念的意义所在。
三大学善治理念的实践意义
通过上述内容不难发现，根据相关利益者理论，大学是一个典型的利益相关者组织，它需要相关利益者共享共治，治理的最终目的与理性诉求是要达到“善治”。“善治”理念的特征符合大学的属性、特征与规律需要，大学需将效率、民主与法制纳入其中实现更好的治理，将自身带入更宽阔的发展轨道。可见大学的“善治”与大学的“统治”是完全不同的两种管理模式，我们需秉持“善治”理念通过一系列的“善治”治理将大学带入大学的理想———至善。同时，我们也需要清楚的是，大学管理体制的创新是一个循序渐进的过程，大学治理结构的建立受大学存在形式的限制，并不是所有的大学都需要建立大学治理结构进而达到“善治”。大学治理是大学发展到一定阶段的产物，在当前相应的改革还没有到位之前，在相应的制度与法律保障还没有成熟之前，每个大学、不同层次类型的大学不能盲目跟风，不切实际地跳跃发展，否则会事倍功半。
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参考文献
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[15]李福华.高等教育质量：内涵、属性和评价[J].现代大学教育，2003（2）.
打破“铁饭碗”倒逼高校办学创新
改革事业编制，由高校决定自身编制，决定各级各类人员的数量和结构比例，是高校真正走上自主办学的第一步。
据报载，日前北京市下发《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》，提出对现有高等学校、公立医院等，逐步创造条件，保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理。对现有编内人员进行实名统计，随自然减员逐步收回编制。与此同时，创新公益服务提供方式，加大政府购买公共服务力度，调动社会力量、利用市场机制促进公益事业发展。可以想象，这些改革必将对公立高校产生重大影响，但是喜是忧，尚难预计。
我国公立高校是全民所有制事业单位，干部、教师和职工按照政府下达的事业单位编制进行管理。好处是教职工的工作稳定、工资福利有保障，由政府和高校埋单；不足是高校人事管理与组织变革刚性有余，灵活性不足。高校进人必须有编制，并经过政府核准，政府不下达编制，高校所需要的人进不来；即便进来了，同工不同酬，待遇差别大，难以留住人才。所以，编制既是个好东西又是个坏东西，高校既爱又恨，且奈何不得。近些年社会用工在高校得到了一定程度的发展，但因为编制管理仍是政府调控高校的主要手段，社会用工对高校人事与组织工作所发挥的作用非常有限。
（节选自《中国教育报》2015-05-22）