李东华
（北京铁路局住房办，中国 北京 100000）
1 铁路运输优势分析
铁路是资源型和环境友好型的运输方式，具备安全、经济、全天候、便利、经济等特点，在全国运输体系中处于骨干地位。铁路运输与其它运输方式相比较，有以下优势：
（1）节约土地，运能高。一条复线铁路与一条16车道的公路运能基本相同，而复线铁路占地仅为普通公路的八分之一，为高速公路的三分之一，高架道路的二分之一。
（2）节约能源。以高速铁路为例，根据日本的统计数据显示，汽车与飞机每一公里能源消耗量分别高速铁路的4.6倍和5.3倍。有关统计数据显示，铁路每年完成的旅客周转量已占到全社会旅客周转量的1/3以上，完成货物周转量已占到全社会货物周转量的55％以上。
（3）环境污染小。从单位运输量产生的大气污染物排放量分析，若采取内燃机车牵引，铁路交通氮氧化合物排放量为汽车的70%，而碳氧化合物排放量仅为汽车的4%。目前中国铁路电气化程度已接近60%，电气化铁路采用电力机车牵引，基本不产生废气污染。
（4）噪音低。与常规地面交通方式相比，铁路交通单位运输量所产生的噪音较低，且为集中性噪音，易于治理，通过科技手段可以大大降低所产生的噪音。
（5）安全性好。铁路交通是封闭的交通系统，可以减少因误入线路引发意外事故，铁路系统有着高度统一的调度指挥系统，运行的安全性在各种交通方式中也是高的。据统计资料显示，铁路客运安全率是公路的20倍。
（6）准时和全天候运行。与其他运输方式相比，铁路基本不受气候和气象条件的影响，可实现全天候运输，能够适应企业连续生产的需要，在时效方面也具有明显优势。
2 发展铁路的必要性
２．１ 国情的需要
我国幅员辽阔，资源匮乏，人口众多，在历史上已经形成了资源、产业、人口的分布不均匀格局，东部经济比较发达，而西部比较落后。由于经济发展水平存在明显差异，不仅西部的资源、原材料需要向东部运输，大量的工业成品需要反方向输送。各大城市之间，各个方向的人员流动性也非常大。
2.2 带动经济发展的需要
铁路行业是国民经济的基础行业，是支撑是和影响经济社会发展的重要因素。铁路运输对地区经济的发展具有很强的基础性和先导性，是一个区域经济发展必须先行投入的先行资本，也是缩小地区之间经济发展水平差距的有效途径。
３ 铁路建设规划情况
为了推动铁路发展，国家制定了《中长期路网规划》以及《铁路十二五规划》，“十二五”铁路发展的总体目标是：路网布局更加完善，技术装备先进适用，运输安全持续稳定，创新能力不断增强，信息化水平全面提高，运输能力和服务水平大幅提升，经营效益和职工收入同步增长。到2015年，全国铁路营业里程达12万公里左右，其中西部地区铁路5万公里左右，复线率和电化率分别达到50%和60%左右。初步形成便捷、安全、经济、高效、绿色的铁路运输网络，基本适应经济社会发展的需要。
具体目标：一是基本建成快速铁路网，营业里程达4万公里以上，基本覆盖省会及50万人口以上城市，区域间时空距离大幅缩短，旅客出行更加便捷、高效和舒适；二是大能力区际干线和煤运通道进一步优化完善，煤炭运输能力达30亿吨以上，重点物资和跨区域货运服务能力显著增强，大幅提升铁路对经济发展的支撑和保障能力；三是加快构建与其他交通方式紧密衔接的综合交通枢纽及综合物流中心，提高服务效率，促进综合交通运输体系建设。
4 实现规划面临的困难
为了实现这一宏伟规划，铁路建设投资逐年增加。根据有关统计数据显示，2011年全国铁路固定资产投资达到5897.32亿元，2012年全国铁路固定资产投资6309.80亿元，2013年完成6657.54亿元，2014年达到创纪录的8088亿元，预计2015年投资仍在8000亿元以上。在如此高强度的铁路建设下，原有的投资方式已经捉襟见肘。一方面是建设资金大量短缺，另外一方面是国家和地方政府投入不足，而大量的社会资本无法进入铁路投资领域。
5 国发33号文件内容和意义的探讨
为了迅速扭转这一被动局面，促进中国铁路的持续发展，国务院下发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）。
5.1 国发33号文件主要内容
国发 33 号文件是 2013 年国务院几次常务会议精神的集成、递进和发展，是较长阶段中央对铁路发展关注的集中反映，是新时期指导铁路工作的纲领性文件，它所提出的一些政策思路和发展理念是开创性的，对我国铁路长远发展具有重要影响和里程碑式意义。文件明确提出了以下意见：一是推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹措建设资金；二是不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系；三是建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件;四是加大盘活铁路土地资源，鼓励土地综合开发利用;五是强化企业经营管理，努力提高资产收益水平;六是加快项目前期工作，形成铁路建设合力。
５．２ 国发33号文件重大意义
贯彻落实国发33号文件精神，对于推进铁路建设、铁路运营和铁路改革和发展工作和事业都有重大意义。
1）意见明确了我国铁路发展相对滞后的发展定位，国发 33 号文明确指出铁路是交通运输体系的薄弱环节，发展相对滞后，与经济社会发展需要、与其他运输方式、与国际先进水平存在三个差距，可谓定位准确。
2）意见高度肯定了铁路建设发展对我国经济社会的积极意义 。而且我国铁路对于区域经济发展和国土开发，对于加快工业化和城镇化进程、带动相关产业发展、优化交通运输结构、降低社会物流成本、方便民众安全出行都具有不可替代的重要作用。
3）提出改善铁路盈利能力的意见，为吸引社会资本进入创造条件。主要是完善铁路运价机制，逐步理顺价格关系，将铁路货运价格由政府定价变为政府指导价，并探索建立公益性、政策性运输补贴制度，鼓励铁路企业盘活土地土地资源进行综合开发利用，从而提高盈利能力，充分吸引社会资本投资铁路建设和运营。
4）确立多渠道融资，逐步实现投资主体多元化。一是明确提出了向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路；二是拟成立铁路发展基金，以中央财政资金为引导，吸引社会法人投入，投资于国家规定项目；三是继续发行政府支持的铁路债券，并创新铁路债券发行品种和方式，预计今后一段时期，每年铁路债券发行额度都会在1500亿元以上。随着文件精神的逐步落实，我国铁路投资主体多元化格局将会逐步形成。
６ 国发33号文件落实情况
国务院办公厅为了落实国发〔2013〕33号文件，下发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），意见明确提出以下内容：一是确定了土地综合开发的三个基本原则，具体为：支持铁路建设与新型城镇化相结合；政府引导与市场自主开发相结合；盘活存量铁路用地与新老站场用地相结合。二是支持盘活现有铁路用地推动土地综合开发。三是鼓励新建铁路站场实施土地综合开发；四是完善土地综合开发配套政策；五是加强土地综合开发的监管和协调。
部分省、市、自治区也根据自己的实际情况，出台了支持铁路发展的意见。如《河南省人民政府关于进一步加快推进铁路建设的意见》（豫政发〔2015〕11号）；《湖北省人民政府关于加强武汉城市圈城际铁路沿线土地综合开发的意见》(鄂政发〔2013〕26号)；《江西省人民政府关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的实施意见》（赣府发〔2014〕18号）等等，许多省、市还与铁路单位开始土地和城市规划的具体对接工作。中国铁路总公司已在国土部的支持下，积极开展铁路土地授权经营工作。
［责任编辑：杨玉洁］