黄丽
摘要：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出创新社会治理体制，并给出了几条创新路径，通过加大政府购买服务力度、支持和发展志愿服务组织、启动社会组织直接登记制度，回应了新时代社会组织发展新需要，并改革社会组织管理体制，激发社会组织发展活力。本文从创新社会治理体制的路径出发，结合当今社会组织发展现状，分析创新路径的具体内涵。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：社会治理体制；政社分开；社会组织活力
党的十八届三中全会明确提出了创新社会治理体系、提高社会治理水平的新要求，这是我们党深入分析发展阶段性特征得出的新结论，也是引领社会进步的新标志，回应了时代新课题和人民新期待，充分体现了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的新升华。
十八届三中全会的《决定》中有关如何激发社会组织活力，有五个方面要点，第一，加快实施政社分开；第二，加大政府购买服务力度；第三，支持和发展志愿服务组织；第四，实行四类社会组织直接登记；第五，加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理。这五个方面全面概括了中央进一步激发社会组织活力的对策，未来社会组织的发展要以此为指导思想。
一、加快实施政社分开
政社分开顾名思义就是让政府与社会共同参与到社会事务管理当中，政府不再包揽一切，能够转移给社会组织来承担的职能，都由社会组织来负责。从直观的感受来看，如果将社会各个阶层和群体比喻为赛场上的运动员，那么政府在其中就应该扮演一个严格执法的裁判身份。政府不能参与比赛，不能成为利益相关者，保持中立、公正的态度，从而使社会在一个公正的规则和秩序下，保证经济社会和谐发展。
首先，从职能范围划分的角度来看，政社分开有利于公共事务的合理配置。从个人或家庭的层面来看，大部分的日常事务都能够由个人或家庭解决，在这个层面解决不了的事务再交由社区或社会组织来承担。最后，社区或社会组织解决不了的问题再交由政府解决。个人或家庭、社区或社会组织、政府是三个不同层面，每个层面有各自负责的领域。因此，政府不应过度干预社会领域的事务，防止职能越位带来的利益分配不公。
其次，从多元主体的角度来看，政社分开有利于形成多元合作机制。从历史层面来看，一元的单一机制不利于竞争与合作，在缺乏竞争的环境下，将使得单一主体停滞不前，缺乏前进的动力，也就不利于可持续发展。同时，单一主体缺乏相互之间的合作，不利于学习与进步，最终将导致整体社会效率的降低。因此政社分开符合多元合作机制，主张政府与社会共同参与社会事务，形成多元合作机制。
最后，从效率的角度来看，政社分开有利于提高社会总体效率。政府负责涉及公共利益的公共事务，对于少数人群的特殊需求，应有相应的社会组织提供服务。如果政府在这个过程中包揽过多，将导致政府职能扩张，行政成本增加，有损社会效率，政府并不能触及到社会事务的方方面面。因此政社分开有利于提高政府效率，转移一部分可由社会组织承担的社会事务。
二、加大政府购买服务力度
政府购买服务的提出源于西方福利制度改革。西方福利国家在20世纪60年代经历了普遍的治理危机，由此兴起了以公共服务改革为核心的政府改革运动，并提出了“购买公共服务”，即POSC（Pur?chase Of Service Contracting)。中国在21世纪才逐渐展开政府购买服务项目。学术界对政府购买服务的定义都比较趋于统一，即政府将原来由自己直接为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过“购买”服务的方式交由有资质的社会组织（包括从事社会公共服务的非盈利部门和社会服务组织等），同时根据社会组织的等级、提供服务的数量与质量对其进行评估的一种公共服务供给机制。
首先，从政府层面，应选择适当的领域进行政府购买服务，如基本公共服务领域的教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育、残疾人服务等，同时逐步扩大政府购买服务范围，非基本公共服务领域，也要极力发挥社会组织作用，政府购买服务的范围标准是，凡适合社会组织承担的，都逐步过渡给有条件的社会组织来承担。在政府购买服务的制度方面，应不断完善政府购买服务条例，不仅涉及国家或者地方政府财政拨款制度、预算制度和税收制度，而且涉及到社会组织服务项目的投标规则、项目的评估和监控制度。只有从制度上严格约束政府购买服务的方方面面才能使政府购买服务取得良好社会效果。
其次，从社会组织方面，要不断完善社会组织自身能力建设，扩大承接政府购买服务的社会组织范围。不仅包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免于登记的社会组织，也包括依法登记成立的企业和相关机构。地方政府在向社会组织购买服务的过程中制定了符合地方实际情况的政策，如广东省佛山市顺德区定期为辖区内的社会组织进行评级，2011年顺德区开展第一批社会组织登记评估，30家社会组织获得3A及以上等级。2012年进行的第二次评估有29家社会组织获得3A 级以上登记。获得3A 以上（包括3A）级别的社会组织，才有资格承接政府放权，获得政府向其购买服务。在评级过程中能够促进社会组织自身能力的提高以及社会组织之间的竞争，为政府购买服务的顺利开展提供了较好的基础。
最后，从监管层面，要健全社会组织承接政府购买服务的监督机制和考核机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，并将评价结果向社会公布。在监督机构设置上，可在各级人大下设立专门的“政府购买服务监督委员会”，防止政府职能部门既负责审批政府购买服务计划，又负责对政府购买服务的项目进程、资金使用、预决算等情况的监督。
三、支持和发展志愿服务组织
志愿服务是指任何组织或者个人以为社会做贡献为目标，以知识、劳动、技术、时间等形式实现该目标，不以获利为目的，通过参与各项公益活动的方式服务社会、贡献社会。从这个定义来看，志愿服务组织指的是提供志愿服务的组织。目前在中国提供志愿服务的组织不仅包括在民政部门登记注册的社会组织，而且包括大量未正式以志愿组织身份进行登记的组织，如，社区组织、企业组织、公益组织等，他们提供志愿服务的规模非常巨大。因此，我们在定义志愿服务组织的时候，应将范围适度地扩大。为支持和发展志愿服务组织，政府必须实现职能转变，通过制度、机构、运行机制方面的支持，引导志愿服务组织朝正确方向发展。
首先，增加志愿服务相关制度供给。目前志愿服务制度法律效力低、内容不全面等问题制约了志愿服务组织的发展，必须制定一部针对志愿服务组织的统一的全国性法律。统一的法律不仅可以很好地规范志愿服务组织的活动，而且为志愿服务组织跨区域合作提供制度基础。从法律内容层面来看，应尽可能详尽地规范志愿服务活动，包括志愿服务组织准入制度、保护制度、激励制度、监管制度等。在准入制度方面，应尽可能降低志愿组织准入条件，取消场地、人员、资金等方面不合适的限制。放开准入限制将促进志愿组织发展，同时将原本非法的志愿组织纳入合法范围，从而方便管理与监督。志愿者和志愿组织合法权益保护机制可解除他们在服务提供过程中的后顾之忧。在激励制度方面，可借鉴其他国家和地区的成功经验，将志愿服务时间作为社会公认的成果并以一定的形式进行补偿。在完善监管方面的法律过程中，应明确监管机构义务与责任、设定清晰的监管标准和程序，从而使监管落到实效。
其次，加强志愿服务组织政府机构建设。一方面，目前缺乏专业的志愿服务统一协调机构，不利于工作的开展、信息的共享、资源的整合、项目的协调。因此需要一个统一的志愿服务协调机构对志愿服务组织进行规范管理。另一方面，应尽快取消志愿服务组织业务主管单位的要求，使得志愿服务组织去行政化，解除对志愿服务组织的束缚。
最后，完善志愿服务组织监管制度。对志愿服务组织的监管不仅包括外部监督，如：政府、媒体、第三方独立机构，而且包括内部监督，如：组织内部和行业内部。其中尤其要重视发挥第三方独立机构的监督力量，鼓励发展更多的民间专业化监督评估机构，并对志愿服务组织进行公开、公正的排名，从而使民众获得相应的信息，监督志愿服务组织的财务状况、内部运作、项目开展等情况。
四、实现四类社会组织直接登记
中国目前采取的社会组织登记制度是双重许可制，涉及登记制度的法律主要是《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等。社会组织登记制度的特征可以总结为：归口登记，分级管理，双重学科，限制竞争。十八届三中全会的《决定》中提到要重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，除法律规定需要前置审批外，可直接在民政部门登记，简化登记程序，促使更多的社会组织进行合法登记并合法地开展各项活动。严格的双重许可登记制度对社会组织成立与发展不利。制度设置的初衷是为了解决社会组织发展过程中的无序现象，但实际上中国经过正式登记的社会组织数量只有实际数量的8%~13%。
较早对社会组织登记制度进行改革的是广东省。2012年广东省政府出台相应规定，将双重管理体制改为许可与备案双轨制，改革效果显著。广东省社会组织数量年增长率翻了三倍，进入了社会组织快速发展的阶段。广东省社会组织登记制度改革重点在于行业协会、群众生活、公益慈善类、社会服务、异地商会、城乡基层社会组织、涉外社会组织、枢纽型社会组织等，主要目的是降低登记门槛，简化登记程序，实现“宽进”。规定明确提到，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，转变过去行政管制的思想，社会组织可直接向民政部门申请成立，无需业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。
同时，此次改革率先采用了登记备案制度，即根据相关条件，城乡基层群众类社会组织可采取法人登记、备案登记两种方式进行登记。备案登记是指针对那些会员数和活动资金达不到法人登记条件的城乡基层类社会组织，采取备案方法，即先进行备案，待其发展到一定规模符合法定条件再进行法人登记。这是一项重大改革举措，为部分暂时缺乏条件的社会组织提供一个过渡平台，在现实中具有可行性与可操作性。
十八届三中全会的《决定》一定程度上借鉴了广东社会组织登记制度改革的实践，体现了中央对地方政府改革的肯定。
考参文献
[1]唐钧.政社分开：解放和充分发挥社会活力.中国社会报，2012-11-21:3.
[2]魏中龙.政府购买服务的动作与效率评估研究[D].武汉理工大学博士论文，2011:14.
[3]编写组编著等.<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本.北京：人民出版社，2013(11):314.
[4]孙婷.志愿失灵及其矫正中的政府责任[D].中央民族大学博士毕业论文，2011:163.
[5]程莹.论我国社会组织的登记制度[D].华南理工大学硕士毕业论文，2013.
（作者单位：中共佛山市委党校）