刘 颖]** 冯晓霞： （南京师范大学教育科学学院，南京 210097：北京师范大学教育学部，北京 100875）
[摘 要] 近年来，“购买服务”这一政策工具逐渐被应用于学前教育领域。购买方式是购买服务政策制度的重要一环，对政策的实施效果有着关键影响。从理论和实证研究的结果来看，“直接购买”与“间接购买”各有其特点、优势和问题。地方政府在制定和实施“购买学前教育服务政策”时，应审慎考虑国外的经验、教训，园地制宜地选择购买方式，并注重配套措施的完善。
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关键词 ] 购买服务；教育券；购买学位
“购买服务”这一政策工具源自西方政府公共服务供给模式的转变，指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标等形式，交给有资质的社会组织来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，支付服务费用。近年来，国家出台的多项指导学前教育发展的政策性文件都提出了“购买服务”的思想。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“改进非义务教育公共服务提供方式”。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》更是明确提出，“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”。进一步分析各地探索的“购买学前教育服务”政策，可以发现各地所采用的购买方式存在差异，既有以购买学位方式进行的直接购买，也有采用经费补贴（分类资助）的直接购买，还有利用幼儿教育券通过家长间接购买的方式。实施“购买学前教育服务”政策的其他国家和地区也存在着类似的做法。这些不同的购买方式究竟有何区别？哪种购买方式更有效、更适宜？回答这些问题，需要我们对购买学前教育服务政策运行机制的购买方式进行深入分析。
一、不同购买方式的作用机制
购买学前教育服务作为一种财政政策工具，通过直接调节服务提供者（托幼机构）的收入或服务消费者（幼儿家长）的购买能力，从而间接影响不同主体的社会经济行为，进而影响学前教育领域的经济活动变化，以实现相应的目标。
（一）“直接购买”的作用机制
在各国“直接购买”学前教育服务的政策实践中，购买学位和分类资助是两种最主要的购买形式，其具体作用机制有所差异。
1．购买学位的作用机制。
一般来说，购买学位的政策是这样运行的：政府按照一定的资质、质量标准对参与购买服务的机构提出具体的要求，并依照一定的合法程序（一般是托幼机构提出申请，政府依据相应标准对托幼机构进行审核），通过竞争性购买的模式，有差额地选定最终参与购买服务的托幼机构。换言之，申请机构即使符合政府的基本要求也未必能最终获得合同。在签订了合同以后，符合资格的幼儿在政府的指导或安排下，进入托幼机构当中，免费或缴纳部分费用，托幼机构则按照合同要求，为幼儿和家长提供有质量的服务。政府按照合同规定评估机构所提供的服务质量，然后向达到了服务质量要求的托幼机构发放拨款或减免税收、租金、水电（与幼儿入学人数挂钩），最终实现增加学位供给、提高学前教育质量等政策目的。
2．分类资助的作用机制。
政府分类资助的运行机制一般是：首先，政府针对特定目标，对机构提出具体的资质要求。托幼机构提出申请，政府经过审核，审批机构的资格。与购买学位不同，托幼机构获得资格的过程一般是非竞争性的，且政府对托幼机构的要求较为宽松。此后，托幼机构按照政府的要求，实现既定的政策目标，如增加在偏远地区的学前教育供给，提高教师工资、资质等，政府依照合同规定，发放拨款。拨款金额可以与人园幼儿数挂钩，也可以不与之挂钩。
（二）“间接购买”的作用机制
从理论上来看，作为“间接购买”主要方式的教育券的运行机制如下：首先，家长向政府申请获取教育券的资格，政府在审核家长的申请后向其发放教育券。家长持教育券，将幼儿送人符合规定的托幼机构。托幼机构收集了教育券以后，政府兑换教育券，向托幼机构拨款。通过引入教育券，公立机构的垄断地位被打破，家长购买能力和选择权的增加会导致市场竞争加剧，学前质量得到提升，同时服务供给也呈现多样化和有活力等特征。但是，教育券在实施过程当中究竟能不能实现提高质量等目标，还受到家长选择能力、教育券面额设定等多种因素限制。
二、不同购买方式的特点
究竟是通过补助需求方、间接购买，还是补助供给方、直接购买一直是学界激烈争论的问题。如果我们把补助需求方间接购买和补助供给方直接购买看做一个连续体的两端，可以发现二者各有侧重。
（一）对机构限制的差异
一般而言，采用“直接购买”方式时，政府要与托幼机构达成协议，也因此会对托幼机构提出更多的限制。如美国的Pre -K项目对申请参与购买学位的非公立托幼机构就提出了相对严格的资质要求、质量规定。佐治亚州认证幼儿保育机构的要求是班级规模不能超过26人，师幼比为l：18，但要参与Pre -K项目“购买学位”的托幼机构的班级规模则应在18-20人以下，师幼比为1：10。纽约州要求参与Pre -K项目“购买学位”的托幼机构必须聘用有教师资格证的幼儿教师，对不参加“购买学位”计划的同类机构的相关要求则要低一些。政府对参与“分类资助”的托幼机构的限制相对“购买学位”而言，一般要弱一些，但仍会对机构的资质、教育质量或是运营方案等有所限制。如香港特别行政区在1995年起开始实施、2001年修订的“幼儿园资助计划”，就规定参与该计划的幼儿园必须满足非营利、学费要求和教师薪资要求。澳大利亚向私立托幼机构提供的设立补贴，要求机构在政府确定有需要的场所选址，并接受使用儿童照顾补助方案资助的儿童。
而以教育券为代表的面向需求方的“间接购买”方式，从增加家长选择的角度来考虑，会尽量减少对机构不必要的管理和限制，以实现服务的灵活性和多样化。如香港幼儿教育券在政策设计时，就明确指出，“基于公币并非透过津贴形式拨予幼稚园，而是直接提供予家长，因此参加建议的学券计划的幼儿园，不会被视为受资助机构。我们不会把受资助机构在运用公币（例如采购货品或服务）时须遵守的标准规定，施加于参加建议的学券计划的幼儿园，我们只会公布最佳做法，供该等幼儿园参考。”，
可见，就直接购买而言，需要政府设定一定的标准和筛选进入购买程序的机构，并主要由政府来保证购买学前教育服务的质量；就间接购买而言，由于将服务的选择权下放给家长，因此将更多依靠市场机制来保证学前教育服务的质量。因此，在采用“间接购买”方式时，政府对机构的管理和限制更少。
（二）对顾客回应性的差异
政府购买学前教育服务实现了对自身服务安排者与生产者身份的剥离，政府成为服务安排者，托幼机构是服务生产者，幼儿及家长是服务消费者。在直接购买时，主要是政府选择服务生产者，消费者和生产者之间的直接联系较差；间接购买时，主要是消费者选择服务生产者，消费者和生产者之间的直接联系较强。萨瓦斯曾指出，“消费者和生产者之间的直接联系还可以提高服务的回应性，消费者具有选择余地时尤为如此。当消费者成为服务安排者的时候，这种关系会居主动地位。”南此可见，相对于直接购买而言，间接购买给消费者提供的选择余地更大，因而间接购买比直接购买使得托幼机构更愿意回应消费者的需求。回应的积极性主要体现在三个方面：其一，服务的供给由市场机制调节，反映家长的需求总量；其二，机构更愿意根据家长的需要提供多样化的服务；其三，在家长有更多需求的地区提供更多的服务，反之亦然。
三、各种购买方式的影响
从各国和地区购买学前教育服务的现实案例来看，直接购买和间接购买各有利弊，没有一种投入机制能解决所有问题。
（一）对学前教育质量的影响
如果仅从学理上分析，很难对究竟哪种购买方式更能保证学前教育服务的质量下定论。理论上，教育券通过下放选择权给家长，家长选择最有吸引力的儿童保教服务，可以迫使市场更多地供给优质低价的儿童保育服务。而支持直接购买的学者则认为，通过政府对机构资质的限制、效果的评估以及认真的筛选，能有效保证供给服务的质量。
但如果考虑到学前教育市场的特殊性，我们就不得不重新审视上述推论。加大竞争能提升学前教育质量的推断，是建立在理想市场假设之上的。在一个理想的市场当中，消费者能对产品质量作出准确的判断，选择适合的产品，市场会积极回应消费者的需求，供给高质量的服务。但是，学前教育市场并不是一个理想的市场，因为其中存在着严重的“信息不对称”问题。 家长要正确评价学前教育质量存在诸多困难，学前教育信任品的特征也决定了家长做人园选择时很难获得托幼机构质量信息。同时，与学前教育服务的其他特征如便利性、价格等相比，家长可能并不那么看重质量维度的差异，由此导致家长可能不一定选择有质量或者质量高的托幼机构。若没有相关的引导和规范，在一个不完美的市场当中，就容易形成“劣币驱除良币”的问题，学前教育质量不仅不会提高，甚至可能下降。
同一政策背景下，同时采用“直接购买”和“间接购买”的实践案例能在一定程度上说明这两种购买方式在现实中对学前教育质量的影响。美国各州政府利用联邦和州的公共资金来分担幼儿保育支出的一部分，主要是支持低收入家庭的儿童保育。在1990年联邦政府提出使用教育券的要求以后，大多数州都倾向以教育券的形式为低收入家庭提供支持，但仍有一些州使用的是购买学位的形式。实证研究发现，在同时采用“教育券”和“购买学位”两种政策支持幼儿保育的加利福利亚州，直接购买服务的幼儿保育质量更高。
在同一个地区一段时期内，由一种购买方式向另一种购买方式转变所造成的影响也能从另一侧面说明两种购买方式对学前教育质量的现实影响。澳大利亚在20世纪90年代开始从向非营利性机构提供运行补助转向为幼儿及家长提供补助。保育券的实施造成了营利性机构数量的大幅增长，2005年由澳大利亚研究中心开展的全国性调查显示，在师幼关系、课程等方面，相较于基于社区的儿童保教中心，营利性托幼机构提供的服务质量最低，甚至没有为儿童提供足够多的食物。这也就意味着，在从“直接购买”向“间接购买”转变以后，澳大利亚幼儿保育机构的质量让人担忧。
（二）对学前教育服务总量与多样化的影响
分类资助政策通过直接作用于供给方，藉由一定的制度设计，鼓励新设符合需求的托幼机构，支持托幼机构的运转，实现特定区域学前教育供给的增长。购买学位也直接作用于供给方，以稳定的公共财政投入分担了学前教育成本，吸引社会力量的投入。教育券则是作用于需求方，通过增加家长的有效需求和购买力，在市场机制调节供求关系的平衡作用下，使得供给总量增加。此外，以购买学前教育服务形式出现的增量投入无疑在给市场传递政府发展学前教育的决心，引导社会大众重视学前教育，激发民间个人或社会组织投入学前教育的热情，从而实现学前教育供给总量的增长。
若从服务的多样化、灵活性来考虑，以教育券为代表的间接购买形式要明显优于直接购买的政策，因为教育券加强了消费者（幼儿及家长）与托幼机构之间的直接联系，同时对托幼机构在课程等方面的限制较少，因而托幼机构为了在竞争激烈的市场中赢得消费者的青睐，获得教育券所带来的经费，就需要且能够灵活地回应家长的需求。例如，在美国密尔沃基市教育券计划实施以后，学校为了满足学生的特殊需要提供了多种教育方案，包括双语教育方案、多元文化方案、职业教育方案、针对处境不利儿童的教育方案等。反之，直接购买学位政策往往对机构提出相对严格的质量标准，如此不可避免地会对服务的多样化和灵活性造成负面影响。
（三）对服务供给体系的影响
在学前教育服务体系中，主要由公立机构还是私立机构提供服务，主要由营利性机构还是非营利性机构提供服务，都受到学前教育公共政策环境的影响。在购买服务政策中，“直接购买”和“间接购买”都会对供给主体产生影响。首先，从二者的特点来看，前者对机构的限制性更强，因此采用“直接购买”更有可能保证供给主体力量对比的稳定性；后者则多经由家长选择，政府有意调控的因素较少，所以更可能产生供给主体力量对比的变化。其次，在“直接购买”的政策中，各国政府多倾向于给非营利性机构提供资助。而“间接购买”本意在增加公立和私立托幼机构间的竞争，也就不太可能会限制私立机构甚至是营利性质的私立机构。因此，以教育养为代表的“间接购买”更可能带来供给主体力量对比的变化，更可能导致私立托幼机构和营利性托幼机构的增加。例如，美国有些州的幼儿保育券认可家庭日间托育服务，由于这类服务的“沉入成本”较低，因此实施幼儿保育券以后，这些州的家庭日间托育服务力量大大增强。在实施了幼儿保育券计划以后，澳大利亚儿童保育服务提供的主体力量从非营利性质向营利性质转变，非营利性组织的市场占有率从1991年的58%下降到2002年的25%。荷兰实施了幼儿教育券以后也有类似的结果。在1999-2001年间，80%的托幼机构是非营利性质的，但到2006年则下降到不足50%。
当然，需要指出的是，教育券的实施并不必然带来营利性机构力量的增长。如香港的学前教育券只认可非牟利性的学前教育机构，因此在实施幼儿教育券以后，香港地区非牟利性的学前教育机构的数量有所增加。又如台湾的幼儿教育券只认可立案机构，从而迫使部分未立案的托幼机构不得不立案（即注册）。同时，供给主体力量的变化也与家长的选择偏好和其他背景性因素有关，例如英国的学前教育券虽然也认可多种类型的机构，但由于公立部门的“教育券扩大化”行为以及家长对“幼升小”的担忧，使得更多家长选择了公立小学附设的学前班，入读私立部门的幼儿数量反而减少，部分私立托幼机构甚至因为难以维持而倒闭。
（四）对学前教育公平的影响
“直接购买”和“间接购买”都对学前教育公平的实现有积极影响，首先体现在，就读于不同类型托幼机构的幼儿平等地享受公共教育资源。藉由这两种购买方式，就读于非公立托幼机构的幼儿也能受益于公共教育资源的投入。一些国家和地区的教育券经费原本只投入公立学校，向非公立机构购买服务能为公私立机构的竞争和公共教育资源的分配提供相对公平的环境。则其次，两种购买方式都能用于促进处境不利学前儿童教育公平的实现。购买学位、教育券政策若将受益群体限定为低收入家庭子女，直接补助政策将公共财政投入到主要为低收入群体服务的托幼机构，都有助于保障幼儿在人园起点上的公平。但是，部分教育券政策并未将受益群体限定为低收人家庭，而是普及性地发放低水平的教育券，这使得不同收入水平的家长所获得的实际选择能力不等，使得低收人家庭只能“选择”质量低下的学前教育。
（五）对学前教育可负担性的影响
政府购买学前教育服务政策，一般是随着政府对学前教育重视程度、投入水平提升的趋势而出台的，其作为政府投入学前教育的方式，也在分担着学前教育的成本。在成本相对稳定的情况下，政府和社会分担越多，家长分担部分就相应减少。购买学位政策通过补助机构，要求机构提供免费或低收费的学位，间接减轻了人园幼儿家庭的经济负担；教育券则是直接将经费补助发放给家长，用以抵免部分或全额学费，直接减轻了入园幼儿家庭的经济负担。分类资助通过投入机构．分担了机构在师资培训、教师薪水、购买设备材料等方面的成本，从而使得托幼机构在提高质量的同时将学前教育的收费维持在可负担的范围内。
但是学前教育市场的复杂性使得实现学前教育服务费用可负担的目标并不容易，特别是实施教育券政策很可能会给托幼机构带来提高保教收费的预期，使得家长的负担不减反增。如澳大利亚幼儿保育的收费水平在实施教育券政策以后迅速提高。以全天日托中心的每周收费为例，从1991年到1999年家长自行负担的部分平均每年提高6.5%，期间涨幅高达59%。2000年以后，幼儿保育价格上涨更为厉害，其增长速度远远高于其他商品和服务的增长。、当然，这与政府相关配套措施不完备也有关系。同样是实施幼儿教育券政策的香港，对托幼机构的收费调整做出了明确规定，台湾、美国更是对托幼机构财务明细的公开和审计等作出了系统规定，这就在一定程度上避免了托幼机构不断提高幼儿保教收费水平的行为。
（六）对学前教育资源布局的影响
直接购买学前教育服务可以引导托幼机构在特定地区提供服务，或者拨款给特定地区的托幼机构，以维持其运作。澳大利亚对托幼机构的设立资助和维护资助就属于此类。一般来说，这些特定地区是偏远地区、农村地区，人口较少，学前教育服务的购买力远不如高收入地区和城市地区。因此，直接购买的方式能够弥补市场调节的问题，有利于实现不同地区学前教育的均衡发展、学前教育资源的合理布局。
而在教育券系统中，由于缺少政策引导和调节，托幼机构是自发响应消费者需要的，因此与自由市场类似，托幼机构特别愿意满足高收入地区和城市家长的需求。例如荷兰在实施幼儿教育券以后，托幼机构多从欠发达的地区转移到有更高购买力的地区。澳大利亚也有这样的趋势，20世纪末其经济欠发达地区托儿中心关闭了数百个。由此可见，如果教育券系统的设计越接近自由市场，对机构的限制和引导越少，越有可能出现学前教育地区发展的不平衡，低收入地区和偏远地区幼儿的入园要求越难以得到保证。
（七）对学习背景多元化的影响
从理论上来看，教育券较之直接购买，特别是购买学位政策，有助于不同阶层的融合和学习背景的多元化，不容易形成种族隔离。出于监管方便的原则，在政府拨款和契约购买项目当中，政府倾向于与那些愿意大规模接收处境不利儿童的机构达成协议，或者是那些地处经济贫困地区的托幼机构。这可能会造成儿童家庭收入、种族的隔离。耶鲁大学从事法律与公共政策研究的教授苏珊分析了20世纪70年代和80年代早期政府的直接拨款和契约项目，发现“这些项目的种族和阶层隔离要高于其他机构”。由于决定权下放，家长的选择范围更广，因而教育券能减少这种经济和种族隔离的情况：，加州儿童发展政策咨询委员会的执行副主任也指出，“教育券能够使不同经济背景的儿童共同学习”。
但这并不意味着教育券一定能解决学习背景多元化的问题。首先，招收中等收入以上的机构未必愿意招收低收入家庭和有特殊需要的儿童，特别是报名人数超过实际招生人数的学校或托幼机构。智利发放教育券以后，高收入家庭的家长不愿意让子女与低收人家庭的子女在同一个学校和班级就读，学校也因此会有“选择”学生的行为。其次，由于教育券面值设定较低和未包含交通费用等原因，低收入家庭的幼儿也不具备经济实力进入中等收入家庭幼儿聚集的学校，因此实施了教育券政策的托幼机构仍然可能存在经济和种族的隔离。
四、对我国的启示
（一）注重政策与研究的关系
“任何教育活动或决策，均不能只是基于实践者的某种哲学或信念，而必须基于科学证据”，这已经成为很多国家和地区制定和实施学前教育政策的基本原则。购买学前教育服务政策本质上是政府财政投入政策，而财政投入政策的制定务必要遵循学前教育的规律，要解决该不该投入、在什么情况下投入及如何投入等问题。购买服务政策中的购买方式解决的是财政投入方式问题，从其他国家和地区的经验来看，他们十分重视不同购买方式对学前教育事业的影响，从理论研究和实证研究层面进行了较为深入的探讨。对于“购买服务”这样一个起源于西方国家、制度设计较为复杂的政策工具，要将其应用于中国的社会经济文化背景，更需要突出研究的作用，以研究服务于政策的设计、实施与评价。
（二）关注不同购买方式的影响
综合上述理论和实证研究的结果，可知采用“直接购买”和“间接购买”政策各有利弊。直接购买服务更能保证学前教育服务的质量，更容易为特定群体和特定地区（偏远地区）的人群使用，能在一定程度上增加学前教育服务供给的总量和保证学前教育服务的可负担性，但是不利于学前教育服务的多样化，服务质量监管的难度与花费都较大。而间接购买服务有利于学前教育服务供给总量的增加，有利于保证学前教育服务的多样化和灵活性，增加家长的选择，相对减少种族隔离，监管难度与花费相对较小，但实施该政策难以保证和提高学前教育服务的质量，容易造成供给主体的变化和地区之间供给的不平衡。
（三）因地制宜确定购买方式
地方政府应结合本地区的实际情况，因地制宜地确定购买学前教育服务政策的目的，由此出发选择恰当的购买方式。如果政策的目的旨在解决“入园贵”，为民众提供有质量的、普惠性的学前教育服务，则可以考虑“普及性”或“针对性”地向经过筛选的民办园提供生均拨款或租金减免，以购买学位。如果旨在解决局部地区的学前教育供给不足、师资水平较低等问题，则可以采取向机构发放分类资助的方式。如果重点在于补助家长，且希望增加家长的选择权，则可以使用教育券。总体来看，由于当前我国学前教育发展的主要任务是提供全覆盖、保基本的学前教育公共服务，因此重点宜采用直接购买的方式。在条件允许、资源充足的地区，则可以重点考虑解决家长的选择权问题。
（四）制定配套措施扬长避短
在选择了一定的购买方式以后，决策者还应该针对不同购买方式的利弊，完善相关的配套政策，以减少购买政策可能带来的问题。例如，针对教育券政策在信息不对称市场中可能带来的“劣币驱除良币”的问题，多个国家和地区配套建立了信息披露制度，要求参与教育券计划的机构向社会公众公布信息，说明托幼机构的教育质量、财务运行状况、教师的数量与资历及薪资待遇、班级规模和师幼比、在园儿童人数、学校设施和课程活动、学费等。此外，政府还需要考虑组合使用这些方式，以长补短，从而实现学前教育事业在多个目标上的发展。