黄晓燕
（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）
摘 要：从社会福利建设的进程来看，有关国家取向与市场取向福利建设思维的争议一直是20世纪90年代以前的主要议题之一。国家取向与市场取向的福利建设思维会影响不同时期社会福利的发展速度、发展方向和实际效果。而新世纪对这种争议的实践进行理论分析，能够对社会福利发展进程分析得更为透彻，也方便对未来社会福利的建设提供建议。研究在探讨了英国社会福利制度演进的基础上发现，社会福利建设究竟受到哪种理念的影响与政治因素有很大的关系，在国家取向与市场取向中如何抉择的政治诱因是政治取向与政党政治间的竞赛。换言之，国家取向与市场取向的福利争议源于两个政治元素：一是政治倾向上的新“左派”与新“右派”之争；二是政党政治方面的工党与保守党之争。
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关键词 ：英国现代社会福利；制度演进；国家取向；市场取向
中图分类号：D632 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１5）02－００44－05
收稿日期：2014-12-08
基金项目：教育部重大课题攻关项目中国适度普惠社会福利理论与制度研究（10JZD0033）的阶段性成果
作者简介：黄晓燕（1975-），江苏海门人，南开大学周恩来政府管理学院副教授，社会学博士，研究方向：社会政策、社会保障。
一、国家取向与市场取向的福利争议
从多元福利理论的角度和福利三角理论的角度来看，国家、市场、家庭作为福利的重要提供主体在福利供给中占有重要地位。国家在福利供给中起维护分配公正、促进社会团结的作用，市场在福利供给中起到提供自主选择机会、提高福利供给效率的作用，而家庭在福利供给中起到维护亲缘团结、实现内部互济的作用。Rose主张在福利的构建中，福利供给的总量等于国家的福利供给、市场的福利供给与家庭的福利供给之和，三者都可能成为福利供给的主体[1]。而Evers也进一步指出，尽管福利的总量基本相当，但是就国家、市场、家庭的福利配比来看，各国可以有一定的差距，可以采取灵活的方式来构建自己国家内部的福利[2]。
（一）国家取向的福利观
英国现代社会福利中存在着国家取向与市场取向的争议。国家取向的观点主要认为，国家应当作为社会福利最重要的主体，参与社会福利的建设，因此这种观点往往赞成采用普惠型的方式进行社会福利的构建。马克思政治经济学认为市场有自发性和滞后性的缺陷，所以尤其建议政府对市场进行调控，而社会福利作为有效的调控手段也被马克思所赞赏。庇古的福利经济学理论也认为，自由市场状态下的福利不是最优化的福利配置，社会福利的建设是必须的路径选择。《贝弗里奇报告》主张依靠于国家力量对社会福利进行框架性的设计和制度支持。马歇尔认为人类的权力应当划分为法律、政治、社会三项，认为国家取向的社会福利能够更好地实现公民的社会权，是实现公民权益的基本路径。肯尼斯·阿罗也认识到社会选择目标是选择获得最高社会福利的社会状态[3]。阿马蒂亚·森、约翰·罗尔斯也从不同层面强调了国家取向的福利观[4][5]。在英国现代社会福利的发展进程中，国家取向的福利观投身于构建福利国家制度，采取普惠型的社会福利理念构筑宏大的、全面的、深入的社会福利制度。其优势在于构建的社会福利制度设计更为严密、国家的推动力更强、社会福利的保障标准更高。但是，由于社会福利支出在总支出中的比重过高，且社会福利本身具有刚性特征，因此当经济发展衰退时，这种福利理念建设的社会福利制度往往具有更大的经济压力和经济负担。同时，“福利依赖”、“福利欺诈”现象的普遍存在也是这种理论构建的制度存在的重要问题。
（二）市场取向的社会福利观
市场取向的观点主要认为自由市场应当成为福利构建的主要主体。因此这种观点往往赞成采用补缺型的方式进行社会福利的构建。Hayek从正义的角度出发探讨了自由在价值选择与福利供应中的作用，指出社会福利应当建立在自由市场的基础上，国家福利是对个人的奴役[6]。弗里德曼则与凯恩斯主义产生了经济方面的重要分歧，主张采取“小政府”理念来建设现代政府，利用市场取向来构建福利。Mishra认为自由主义社会必然导致社会当中的不平等，片面地追求自由与权利义务关系中的平等只能损害自由[7]。实践中，撒切尔福利改革也主要利用私营市场去代替公共事务中的政府责任，通过多元福利主体去构建社会福利体制。从英国福利的建设路途上来看，市场取向的福利观主张市场主体作用的态度也体现得相当明显。这种福利观点的主要优点在于能够用较少的资金去解决社会福利问题，同时还能最大限度地调动国民的积极性，形成权利与义务之间的良好互动。但是，这种理念下的社会福利制度往往具有较低的社会福利水平，个人与家庭在社会福利建设中的责任与压力过重，失业、教育、社会排斥方面容易出现危机。
二、英国现代社会福利制度的演变
（一）社会福利制度的开启阶段（1943-1948）
英国现代社会福利制度的建立始于1943年的《贝弗里奇报告》。《贝弗里奇报告》的形成受到国际金融危机、凯恩斯经济政策、英国战时经济社会问题和军事需要的影响。首先，金融危机对此报告的产生创造了时代条件。自由主义在传统理念中一直坚持市场的自由性和最优性，同时也强调个人英雄主义的价值观。因此，这种思想往往将贫困与失业归咎为个人的懒惰和愚钝，认为社会福利会干扰经济的正常运行，是“勤劳者”为“懒惰者”买单的剥削行为，所以特别排斥对国民的普遍保障。但是，1929年出现在美国的全球金融危机动摇了这种固有思维。其次，凯恩斯经济政策的出现为《贝弗里奇报告》和后来福利国家的建设提供了理论基础。凯恩斯发现，“有效需求不足”导致了经济危机的爆发，只有充分就业下的供需平衡才能够解决“有效需求不足”的问题，这就在理论上否定了自由主义的完美市场论断。而公共服务项目和社会福利政策作为重要的国家调控方式被引入到国家的经济发展战略领域中，为英国《贝弗里奇报告》的出台提供了理论基石。
《贝弗里奇报告》确定了现代社会福利制度的“普遍性”和“广泛性”原则，“普遍性”原则主张社会福利制度的建立应当尽可能的覆盖所有公民，“广泛性”原则则强调社会福利制度应当最大限度的解决养老、失业、贫困、灾害、教育等问题[8]。与1911年《国民保险法》相比，英国《贝弗里奇报告》把针对全体国民的一项福利拓展为一个针对全体国民的福利体系，将失业制度的全民福利延展到了失业、医疗、教育等多个方面，因此，它同样成为英国福利历史上的标志性法案。1948年，英国正式宣布成为世界上第一个福利国家。
（二）社会福利制度的膨胀阶段（1948-1978）
英国社会福利制度的膨胀阶段大致经历了20世纪40年代末到70年代末的三十年。英国现代社会福利制度的膨胀阶段形成的历史原因主要来自于四个方面：第一，经济的快速增长为社会福利的发展创造了现实条件。社会福利是一种再分配政策，本身并不直接创造价值，所以它必须以存于经济的发展。20世纪50年代开始，战后经济在英国得以快速恢复和发展，二十年间，英国的GDP得到了迅猛的提升，这就为英国社会福利的大踏步发展提供了经济基础。第二，强大的民意支持是左右政府发展福利的重要政治因素。英国采取了资本主义议会体制，政府的执政需要得到民意的广泛支持，为了获取更多的民意，政客们在竞选纲领中夹杂了大量针对国民的社会福利政策，以期帮助他们在选举中获得多数选票。第三，世界范围内的福利竞赛是英国社会福利蓬勃发展的外在压力。自从1948年英国建立福利国家以来，各个国家在社会福利的支出金额、支出比例、福利覆盖人群、福利保障范围方面展开了福利竞赛，为各国福利的建设提供了巨大的外在压力。第四，社会政策研究在英国逐步地推进为大量社会政策方案的酝酿奠定了理论基础。20世纪50年代开始，针对福利国家的研究在福利国家内部呈现出了雨后春笋的发展势头。自世界第一个社会福利研究中心在英国伦敦建立，福利国家内部的学者们将研究重点转向了社会福利与社会政策领域。有关社会排斥、社会重构、社会分层、需要理论、人力资本理论等方面的专题研究不但为学术界内部社会福利的探索开拓了更宽广的领域，也使社会民众更广泛地接触与认识了社会福利在经济社会发展中重大作用。
在这一时期，英国的社会福利取得了前所未有的变化。从1960年到1975年，英国国民生产总值增长幅度不到3%，但是社会福利支出的增长率则高达5.6%。从1960年到1980年，英国社会福利的支出金额从14.99亿英镑上升到235.08亿英镑，总金额上升了10倍以上。同时，在养老、医疗、失业等诸多社会福利领域，社会福利的增长水平也达到了惊人的地步。养老方面，1951年英国领取养老金的人口占退休人口的比例为60%左右，然而到20世纪70年代末则增长到91%，如果考虑到高龄人口的增加，其增长的比例将更多。医疗方面，英国医疗福利的支付水平从1970年的4.4%上升到了1980年的5.9%，增长了1.5个百分点。失业方面，英国的失业补贴使失业者与就业者的收入基本上达到了相等的地步，甚至对于某些特殊人群，其失业补贴还要高于劳动所得，形成了严重的福利依赖。英国社会福利在高速增长的同时，也造成了社会福利的过度负担，为福利制度的改革埋下了伏笔。
（三）社会福利制度的改革阶段（1978-1997）
英国当代社会福利制度的改革时期从保守政府上台的1978年开始，一直延续到1997年工党福利制度改革。这一时期社会福利的整体取向为社会福利的“商品化”，即将国家承担的福利责任转化为企业、市场、家庭的责任。
英国进行20世纪80年代的福利改革并不是空穴来风。首先，经济发展的滞后是社会福利改革的经济诱因。当1973年和1978年两次石油危机使英国经济从巅峰跌到了平地的时候，高福利的社会福利政策给社会税收带来了沉重负担就迅速成为众矢之的。其次，民众态度的变化成为社会福利改革的政治因素。当社会福利所需征收的税额接近或超过高福利带给个体利益的时候，绝大部分民众就会意识到高福利的巨大危害。尽管社会福利具有很强的刚性，但是当保守政府采取削减弱势群体福利，用福利私营化补充多数人福利之际，社会福利的改革就会得到大部分民众的支持。再次，学术界掀起的对国家干预政策的讨论为英国福利改革提供了理论支持。新自由主义的福利观点开始占据学术界和社会的主流，福利“商品化”的办法被该理论认为是福利改革的新走向，这就为保守主义政党的改革提供了学术依据。
20世纪70年代末，保守主义代表的撒切尔政府开始从养老、反贫困、医疗和住房等方面对福利进行了一定的改革，社会福利增长的势头受到遏制，社会福利多数在“权利——义务对称”的口号下被“商品化”。效率逐渐和公平一起，成为当时社会政策追寻的首要目标。
撒切尔政府之后，保守党的梅杰政府于20世纪90年代初期执政。在此期间，该政府基本延续了撒切尔政府的政策，没有能够从根本上解决失业、贫富分化、社会分层和社会排斥等问题。在经济社会压力加大的条件下，撒切尔福利改革为英国福利发展选择了一条不同于福利国家的道路。改革过程中的“商品化”的策略，无论是对英国国家福利政策的制定还是对世界福利制度的发展都有所贡献，也为英国成为自由主义福利体制的代表奠定了基石。尽管其改革仍然为了迎合中间选民而有妥协之处，使改革并没有像竞选时那样具有实质性的效果，但是其“私营化”、“商品化”的改革方向仍然是现代社会福利发展的重要参考。
（四）社会福利制度的重建阶段（1997-2010）
英国社会福利制度的重建时期大致为1997年之后，为工党政府执政期间。20世纪90年代末，英国社会出现了一些新的变化为英国社会福利制度的重建提出了思考的空间。第一，撒切尔福利改革的某些问题成为福利重构的主要方面。撒切尔福利改革中对弱势群体利益的忽视和改革的不彻底使国民福利期望出现不同程度的分化。一方面，福利改革中的弱势群体问题没有得到足够的重视，改革过程中的某些“商品化”的技术操作反而损害了社会的整体公平；另一方面，福利改革为了能够更好地推进，很多涉及中间选民和多数选民的敏感议题没有被纳入。福利改革就简单的演变为了大量针对弱势群体的福利削减，引起部分民众的不满。第二，执政变化使英国福利改革面临着新的机遇。现代政治体制中的“左派”与“右派”之争，一直是西方议会民主的特色之一。但是20世纪70年代以后，工党政府凭借“第三条道路”的政党纲领上台执政，并将社会福利政策界定为“积极的社会福利政策”。其制度纲领设计明显带有福利国家思想与自由主义经济相妥协的特点，力求追求公平和效率的结合，为英国福利改革提供了政治支持。第三，移民问题、环境问题、性别问题等问题带来的社会排斥为英国的社会福利带来了新的挑战。
工党的社会福利重构提出了“积极的社会福利政策”，主张国家不能够提供总揽一切的社会福利，社会福利的供给范围应当能够促进受助者个体发展，即由直接的资金救助转变为增权赋能的“救人自助”。“积极的社会福利政策”还摒弃了政府在社会福利供应过程中的管理职责，而加强了政府的社会服务职责。在福利主体的选择上，工党政府依旧强调“小政府”的福利发展战略，将市场、家庭、志愿组织视为主要的福利供给单位。
2000年以来，英国工党主要围绕着三个方面进行了福利的重构：（1）失业问题的解决。工党政府特别强调对失业问题的解决，解决策略是采取强化再就业的方式使100万不工作的成年人参与工作。对此，政府加强了雇主补贴，提高了失业审查的严格程度，缩短了失业补助的时间。同时，政府还提供了大量公共岗位，并逐步训练失业者的工作技能。（2）审查制度的强化。一直以来，降低“福利依赖”和“福利欺诈”现象的发生频率一直是社会福利政策制定的主要问题。由于福利的传统，在英国依然存在着一定的“福利依赖”现象，并成为严重威胁福利制度正义性的毒瘤。（3）教育、保健与公共服务的拓展。随着经济社会的进步，国民对教育、保健与公共服务提出了新的要求，工党政府对待国民的这个诉求也是较为重视，出台了相应的制度来予以支持。
三、英国现代社会福利制度波动中的政治元素
（一）英国现代社会福利制度与福利取向
由于国家取向的社会福利观与市场取向的社会福利观在福利建设理念上就具有相当大的不同，所以在实践领域，其对国家、市场、家庭三者之间关系的构建也有着相当大的分野。从英国社会福利制度演进过程的四个阶段来看，国家取向的社会福利观与市场取向的社会福利观在英国社会福利的发展过程中都曾经占据过主流导向，并在国家福利、市场福利、家庭福利三者之间的比例处理上出现了很大的差异。从1943年到1978年的35年间，基本上采取了国家取向的福利发展方式；而1978年到1997年的18年间，福利建设模式则采用了市场取向；直到1997年工党福利改革，中间道路才综合了国家取向与市场取向的优势开始登上历史舞台。由此，伴随着国家取向与市场取向的转化，英国现代社会福利建设也体现出了曲折变化的发展道路。
国家取向的福利发展路径特别重视国家的作用。在国家主体方面，国家取向属于偏“左”的价值理念，施政策略是以建设福利国家为中心，由工党政府着力推行，政府地位定位为“大政府”，改革的重点是福利国家的建设与完善。在市场主体上，私营福利的发展水平往往较低，呈现出非商品化的特点，国家福利制度中不是非常鼓励福利多元主义，一般采取国家干预市场的形式限制市场在福利建设中发挥主导作用。因此，私营福利服务往往水平较低，仅仅在养老、医疗等重点领域提供福利。在家庭方面，国家取向的福利制度建设中的家庭作用没有那么明显，家庭补助主要来源于公共资金，家庭功能在互济方面发挥重要作用。同时，福利依赖、福利欺诈现象比较严重，福利发展往往也成为限制经济发展的重要因素；但是，该路径下社会排斥相对较少，个人压力比较轻。
同样，市场取向的福利观尤其关注自由市场在福利方面的作用。在国家主体方面，市场取向偏重于“右”的价值理念，施政重点为推行商品化，由保守党推行实施，政府定位为“小政府”，改革重点是削减福利。在市场主体上，私营福利的发展水平往往较高，呈现出商品化的特点，福利制度中鼓励福利多元主义，一般采取市场自由运作的形式加强市场在福利建设中发挥主导作用。私营福利服务往往水平较高，在养老、医疗以外的其它领域也提供福利。在家庭方面，受福利多元主义的影响，市场取向的福利制度建设中的家庭作用非常明显，家庭补助主要来源于公共资金和私营机构，家庭功能在互济与经济保障方面都发挥重要作用。同时，福利依赖、福利欺诈现象不太严重，福利发展一般不成为限制经济发展的桎梏；但是，该路径下社会排斥相对较多，个人压力比较大。
现代英国社会福利制度与福利取向有密切的关系，在社会福利制度建设的方向方面，国家与市场的福利取向对福利建设的角度、步伐、效果都产生了诸多影响。可以说，福利取向在一定程度上左右了现代英国社会福利制度的发展状况，丰富了现代英国社会福利制度的多元选择。
（二）新“左派”与新“右派”的福利争议
新“左派”与新“右派”的福利争议是隐藏于国家取向与市场取向福利观之下的政治倾向之争，也是影响现代英国社会福利制度的深层次政治因素。由于国家取向的福利观点比较赞同于新“左派”价值，市场取向的福利观点则遵从于新“右派”价值，所以与国家取向与市场取向相似，新“左派”与新“右派”的福利争议也在英国现代社会福利的构建过程中起到了决定性的影响。英国新“左派”理论形成与20世纪50-60年代，鼎盛于20世纪60-70年代，实践中的代表政党是工党。该理论的在马歇尔、凯恩斯的理论支持下，强调国家的干预作用和大政府的建设，理论上论证福利国家制度的优越性，价值偏好于公平，主张政府干预市场、全面福利和公民权的实现。而形成于20世纪60到70年代，在80年代才得以盛行的新“右派”理论则更多地采取政府不干预市场，市场配置福利的政策策略，在构建福利时倾向于效率优先的自由市场体制下的福利制度。
（三）工党与保守党的福利争议
政党政治是政治取向最重要的表现形式之一，政党执政能够很好的贯彻所代表民众的福利期待，因此研究政党的福利取向也具有积极意义。英国工党与保守党作为英国的两大主要政党，自20世纪40年代以来一直轮流执政。工党建立于1900年，主要构成为独立工党、费边社、社会民主联盟，在政治主张上偏左，主张改革国家机器，建立福利社会。同时，该党在经济上坚持凯恩斯主义政策，主张扩大国营企业及公有制，增加就业，加大公共支出。在社会福利方面主张加大福利供应，强化现有福利制度。而保守党则建立于1833年，由托利党改组而来，1921年国家统一党加入保守党。其主要政治倾向偏右，政治上主张限制工会权利、支持自由主义体制，经济上推行货币主义经济政策，减少公共支出，支持私营化。因此在福利供应方面主张减少福利供应，压缩福利开支。
从政党执政的情况进行分析，在战后工党执政时期，社会福利制度的建设呈现出了蓬勃的发展势头，而在保守党执政的20余年中，社会福利的建设速度则要大打折扣。如在1945年到1970年间，工党成为主要执政党，在此期间英国的福利国家计划得到了快速推进，而1979年到1997年间，保守党则对福利进行了一定程度的削减，采取了“商品化”的策略来推动福利多元化。1997年之后，尽管工党采取了“第三条道路”的政治倾向，但是其积极福利的福利策略仍然可以视为对福利构建的回归。
四、讨论与总结
从社会福利建设的进程来看，有关国家取向与市场取向的福利建设思维的争议一直是20世纪90年代以前的主要议题之一。国家取向认为福利应当主要由国家承担主要责任，因此极力主张社会福利的大规模发展；市场取向的福利观则主张市场在福利建设中的主体地位，尤其强调利用自由市场配置资源的最优性去发展社会福利。在理论上，两种观点形成了激烈的交锋；在实践中，国家取向与市场取向的福利建设思维也影响了不同时期社会福利的发展速度、发展方向和实际效果，一定程度上左右了社会福利的建设进程。所以，对其进行深入的研究是颇为有益的。
现代社会福利理论中的权力资源理论认为，政治力量对社会福利制度具有重要的影响。英国现代社会福利制度的演变过程中，政治力量的变化也对社会福利的构建与削减产生了深远的影响。建立在对英国现代社会福利制度演变过程中政治博弈分析的基础上，研究发现，新“左派”与新“右派”、工党与保守党就社会福利发展的议题产生了一定的分歧，并以此为英国社会福利的发展道路创造出了不同的探索机遇。
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［责任编校：周玉林］