于建嵘
内容摘要 我国农村集体建设用地政策的变迁，经历了从禁止集体建设用地流转到严格限制、有条件地允许，与从规范流转到建立城乡统一的建设用地市场两个阶段。对这一变迁过程，学界主流的观点认为其顺应了社会发展对土地政策变更的需求，有利于我国的城镇化发展和农民增收；也有学者反对允许集体建设用地流转。当前农村集体建设用地改革的大方向是正确的，但在实践中如何确定集体建设用地的入市范围和风险控制、如何确定农村建设用地规划和执行、建设用地入市后的利益分配等问题还有待进一步合理解决。
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关键词 集体建设用地 建设用地入市 统筹城乡发展 利益分配
作 者 于建嵘，中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心教授、博士。 （北京100732）
农村集体建设用地问题，一直是农村土地改革的基本问题之一。近年来，特别是中共十八届三中全会以后，各地对此进行了一系列改革试点。其中最为重要的改革是建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。及时观察这些改革取得的成就和存在的问题，具有十分重要的现实意义。
一
农村集体建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地，主要包括乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。其中，农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。自上个世纪90年代，伴随着乡镇企业倒闭后大量建设用地的闲置和我国城镇化迅速扩张，对建设用地需求的上升，一些地区开始出现私下流转农村建设用地的现象。如何对待农村集体经营性建设用地的流转，国家的相关政策有一个变迁过程。这个过程大体上可以分为两个阶段：
第一阶段，从不认可、限制到有条件的转让。1992年11月《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》规定，集体所有土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。也就是说，国家并不认可农村集体经营性建设用地的流转。1998年8月《土地管理法》修订时规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。2005年10月《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》提出“增减挂钩”政策。
第二阶段，从规范流转到建立统一的土地市场。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标。
2009年8月《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》提出，加快农村土地确权登记，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。2012年12月《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》规定，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转，农村集体非经营性建设用地不得进入市场。
2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议召开，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度改革试点工作的意见》，为落实上述《意见》，全国人大常委会2015年2月25日审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。具体内容包括：
其一，暂时停止实施土地管理法第43条和第63条、城市房地产管理法第9条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等人市、同权同价。其二，暂时调整实施土地管理法第44条、第62条关于宅基地审批权限的规定，明确使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。其三，暂时调整实施土地管理法第47条关于征收集体土地补偿的规定，综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。
二
对农村集体建设用地政策的这一变迁过程，学界的看法不一。归纳起来，主要有以下几种代表性观点。
第一种观点，认为当前中国以行政控制土地流转的土地制度具有根本性的缺陷，市场应该在土地资源的配置过程中发挥主要的作用，政府的调控只是应对市场失灵的辅助手段而已。我国现行的土地配置模式是近20年来中国经济高速增长的奥秘所在，房地产市场繁荣和经济高速增长的背后是对农民土地权益的掠夺。这种行政主导的土地配置模式，已经在我国的经济和社会发展中引发了诸多极为严重的负面后果，如造成房价畸高和财富分配的不公平，各种政绩工程和权力部门用地导致土地浪费严重，引发大量社会冲突。总之，中国现行土地配置制度需要进行根本性改革，否则深化市场化改革、保障农民土地权利以及经济可持续健康发展等改革目标都是空谈。
中国金融四十人论坛(CF40)内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题灶地制度改革与新型城镇化》报告提出，严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，而且还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。建议按市场原则建立土地计价交易的统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场机制来优化配置。
持该种观点的学者认为，土地市场化配置是落实农民土地权利的核心，土地资源的市场化是中国经济市场化改革的关键。当然，此次建设用地入市的改革力度较小，在市场化运作的表面之下依旧是浓重的行政控制色彩。 第二种观点，对农村集体经营性建设用地入市总体上持支持态度，但同时提出对于这一政策调整的效果不可盲目乐观，必须对其可能带来的风险保持高度的警觉，强调要妥善解决入市面临的一系列问题。这是目前学界主流的观点，为大多数学者所认同。这部分学者之所以整体上还是支持集体建设用地入市，是因为集体经营性建设用地人市能提高土地资源配置效率，有助于农民增收，促进经济发展。周其仁认为，在现行的土地征收制度下，农民并没有对集体土地的处分权，在土地资源的使用和收益上并无自主权，因此也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。“农地入市”可提高农民的议价权，打破土地市场被地方政府垄断的格局，推进土地制度改革。
对于集体建设用地入市可能带来的风险，也有学者进行了论述。很多学者指出，此次改革政策一出台就引来各界的欢呼，是一种没有考虑中国当前具体的政策环境和社会现实的盲目乐观。当前我国的建设用地人市面临着相关法律法规不健全，产权主体不清的宏观制度环境，在这样的制度环境下，建设用地入市很容易引发一系列问题，甚至带来土地管理的混乱。当前中国的建设用地面临的障碍和可能的风险被归纳为以下几个方面：一是土地产权归属不清；二是缺乏规范的收益分配机制，可能造成对农民利益新的损害，并引发社会冲突；三是造成地方政府财政收入的骤减，影响地方社会的稳定。
如项继权认为，集体建设用地平等人市会对我国现有的政治、经济体制带来一系列的冲击，但是传统的土地流转模式难以为继，即便面临各种风险，此次改革依旧很有必要，必须推行。对于如何应对改革可能产生的矛盾和风险，他从宏观治理体制的角度思考，提出需要进一步理顺中央和地方的财权事权关系，重建地方政府的财政来源和基础，改革地方政府机构，明确土地产权归属，制订农地分区保护规划，加快农村集体经济及基层组织体制的改革，以及强化司法保障等一系列制度性措施。
第三种观点反对集体建设用地入市的改革。目前持有这种观点的学者较少。他们认为，依靠集体建设用地流转缩小城乡差距是不切实际的，会在农村造成新的食利阶层和贫富分化，并引发一系列的社会问题。比如针对土地制度改革中呼声较多的“允许农村集体建设用地进入市场”的观点，陈锡文表示不赞成。他认为这样就破坏了制度，把农村建设用地应是自有自用的规则破坏了，国家承受不了这种压力。华生也认为，农地入市、集体土地自由流转以及城乡建设用地增减挂钩等，并不能从根本上解决现行土地制度制约城镇化发展的问题。
也有学者针对此次建设用地入市的改革，从理论上进行分析：首先，对十八届三中全会和2014年中央一号文件内容的含义，提出了与众不同的解读评论。认为一号文件提出的“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”的说法，相对十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”发生了方向性的逆转。原因在于十八届三中全会提出建立城乡统一的土地市场之后，很快实践中就出现了土地市场和土地政策的混乱。地方政府、企业、村社集体和农民试图将农地转化为建设用地，将一般建设用地转化为经营性建设用地，再通过所谓“城乡统一的建设用地市场”，以谋取巨大的差价利益。其次，认为农村建设用地本身没有多少价值，其价值是政策造就的，通过流转建设用地实现农村和整个社会财富巨大增值的观点是不切实际的。 “农村宅基地这样的建设用地本身并无价值，其价值来自区位和国家对建设用地指标的控制。”再次，认为集体建设用地入市，不仅不会缩小城乡收入差距，反而会加大沿海和大中城市郊区农村与中西部农村之间的差距；同时，会削弱政府通过土地财政能够获得的财政资金来源，从而削弱政府改善基础设施的投资能力，让一部分本应进入公共财政的财富流人了个别农民的腰包，在农村创造出一个新的食利阶层。
三
笔者认为，当前农村集体建设用地改革的大方向是正确的。而且，新一轮深化改革极其重视顶层设计与基层实践的良性互动。但在实践中还有许多问题需要进一步深化。就当前各地的改革试验来看，如下几个问题需要特别重视。
第一，如何确定农村建设用地入市范围和风险控制问题。关于建设用地入市的改革，之前理论界和实务界一直有对其风险的担忧，很多人提出一旦放开建设用地流转，将会导致农民私下倒卖土地，变相侵占耕地等一系列问题。有鉴于此，此次改革试点采取“封闭运行、风险可控”的原则，坚守确保土地公有制性质不改变，国土资源部等有关部门将在宏观上对试点的推进实施指导和监督，按程序、分步骤审慎稳妥推进，确保试点工作顺利开展。
此次建设用地入市的改革试点，并未将所有的建设用地一并放开，只允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等人市。农村其他建没用地，包括公共设施用地、宅基地以及新增村镇企业用地都不能人市，列入城市规划范围内并拟用于非公共利益的农地也不能人市。而且也并非完全实现市场化、自由交易，人市的建设用地要符合规划、用途管制和依法取得的条件。入市范围限定在存量用地。企业要想取得建设用地，必须先经过政府相关部门的审批。
针对各方关注的宅基地和小产权房的问题，此次决议内容明确规定，只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，小产权房不能人市。在当前的政策下，即便是建设用地流人市场后，也不能进行住宅开发销售，只能进行产业开发。
而从流程上来说，稳步推进首先需要完善的顶层设计，制度、法律、政策框架的构建都必须跟上。众所周知的是，由于《土地管理法》的修订迟迟没有进展，土地征收范围的界定、土地补偿标准的提高都没有取得实质性的突破。朱启臻也强调，目前我国在土地制度改革上面临的一个最大困难就是“确权”， “如果不能明晰土地归谁所有，不管是征收还是人市，都会比较混乱。所以也必须加快这方面的探索，否则很多架在上面的问题都难以得到彻底有效的解决” 。
第二，如何确定农村经营性建设用地的规划和执行问题。对农村经营性建设用地入市的另一个担忧是用地规划问题。现实中，由于规划性不强，一些利用农村经营性建设用地发展起来的项目出现了非常严重的乱和差的情况，特别是在一些公共设施建设方面，甚至影响到今后的发展。
由于法律的硬性约束，集体建设用地隐性流转大量存在，土地利用状态混乱，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。地方政府对集体土地流转干预过大，导致中央的土地调控能力弱化，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。另外，村委会行政权力时常纠缠在经济利益之中，导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置。
农村集体建设用地入市，必须做好规划管理工作，农村建设用地与城镇土地应统筹安排、统一规划。编制科学的土地利用规划，尤其是对资源性土地（基本农田和耕地）的使用与保护进行长期规划，积极推行《城乡规划法》，建构城乡一体的资产性土地（建设用地）利用格局，注重城市、集镇和村庄规划的有机协调。同时，应严格执行土地用途管制制度，加强建设用地入市的法律监督管理工作。对于已纳入城区规划范围内的集体建设用地，应与国有土地一样，必须严格按照城区建设规划要求进行建设。对于没有纳入城区规划范围的集体建设用地，可以由乡镇政府在村民参与的基础上，提出建设规划，报县级规划部门批准。
第三， 如何解决农村建设用地入市后的利益分配问题。由于农村土地产权混乱，集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到切实保障。集体建设用地入市，也是对一直以来土地流转带给农民的收益过低问题的回应。此次试点行政区域将适当突破现有征地补偿标准，以提高被征地农民分享土地增值收益的比例。但征地问题的改革并不仅限于单纯提高补偿标准，还要进一步加强土地流转的规范化、透明化。国务院有关部门将通过推行征地信息公开、完善征地程序等方式，加强群众对征地过程的监督。
除此之外，集体建设用地入市的利益分配还存在如下问题：第一，收益分配缺乏理论依据和实践经验，技术与理论支持体系研究仍显不足；第二，对收益分配的内涵、分配主体、分配方式，还存在诸多分歧；第三，现有试点的收益分配比例均由地方政府自己制定，缺乏统一完整的收益分配体系；第四，对入市后收益的使用缺乏应有的制约监督，欠缺统一规范的管理。上述问题如不能及时解决，必将使农村集体建设用地入市进程受阻。
在集体建设用地上展开的工业化、城市化，实际上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。农村集体建设用地直接进入非农使用领域所创造的土地级差收益将被保留在村庄内部，而且由于保有土地集体所有权，农民能长久享有土地级差收入。建设用地入市流转，具体的收益实现形式，各个试点区域都在政策规定的框架内，在实践中进一步摸索。比如，此次改革之前比较有影响的“转权让利”模式、“保权让利”模式及两者的结合。此次改革中，作为北京唯一试点区域的大兴区，采用的是村民以集体土地入股、持续分红的模式。作为成都市城乡要素自由流动改革的先行试点地区之一，金堂县对如何赋予农民更多土地财产权利，实现农村资源资产化、资本化进行了探索。该县竹篙镇两个试点村的农民以土地入股，引进社会资本合作开发标准化厂房，开创了农村集体经济组织直接供地进行工业园区建设的先河。
笔者建议在收益分配试点探索的基础上，出台分类指导的政策和条例，以立法方式明确收益分配相关问题，同时推进农地产权制度改革，明晰产权主体，界定产权权能，规范土地产权交易，以保护农民的土地财产权。通过推进农村集体经济组织股份制改革，将目前产权主体不明晰的土地集体所有制，明确界定为农民按份共有的新型产权制度，从制度和法律上还权于民，真正赋予集体土地所有者选择自己财产代理人的权利，并明确农民个人对土地所有权的具体份额，以及由此产生的占有、使用、支配和收益权能。在此基础上，建立合理的土地收益分配机制，保障集体建设用地所有者、使用者、经营者和政府等多个主体的合法权益，为农村集体建设用地入市后土地收益分配的规范化、制度化提供法律保障。
集体建设用地流转收益应在以保障农民的权益为主的前提下，在政府、村集体与农民之间合理分配，既要维护村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者的合法权益。集体建设用地入市流转收益在分配的具体比例上应该向农民倾斜，剩余部分才归集体所有。此外，对于村集体所获的土地收益，应该明确规定其用途，要求账务公开，确定必须用于农民就业和养老保险部分的比例。
值得注意的是，目前，经济增长及地方利益成为许多地方政府的首要行为目标， “以地生财”、“土地财政”的盈利模式是各级地方政府发展地方经济的主要资金来源，东部沿海发达地区部分县、市的土地出让金收入，占到了其地方财政收入的一半以上。如果允许集体土地直接入市， “以地生财”的发展模式将受到政策和市场的双重挤压，意味着政府征地权力的丧失和财政收入的缩水。出于对自身利益的诉求与维护，地方政府在多大程度上能忠实执行这一政策还是未知数。比如成都、南京等地试点的实践表明，各地相继出台的所谓建设用地入市办法，除了形式上的热闹之外，并未取得实质性进展，也远未形成真正的建设用地入市流转制度。因此，基层政府以及少数干部的牟利动机与现行财政体制相互作用，阻碍了农村集体建设用地的入市交易，如果不能对政府利益加以约束，集体建设用地入市流转制度终将难以完善。
总之，将农村集体建设用地直接人市流转作为一项重要的制度创新加以确立并在全国推行，是完善城乡现代市场体系，统筹城乡一体化发展的客观要求，对于维护农民合法权益，巩固和完善农村土地管理制度，推动城镇化进程意义重大。应立足长远，实事求是、因地制宜，持续深化农村土地制度改革，积极稳妥地推动农村集体建设用地入市进程，有针对性地解决人市过程中出现的一系列问题，为农村集体建设用地入市制度的变革与完善创造良好的政策与社会环境。
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编辑 杜运泉