黄启兵
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目 “中国院校设置问题研究”，项目编号：11YJC880033；江苏省教育科学“十一五”规划2008年度课题“民国‘大学院、大学区制’之研究”，项目编号：C－b/2008/01/032。
收稿日期：2013-12-01
作者简介：黄启兵(1975-)，男，湖北咸丰人，教育学博士，苏州大学教育学院副教授，从事高等教育学、教育史研究；苏州，215123。
摘要：晚清民国时期，我国大学设置实行分区布局。晚清学部提出南北两大分区；北洋政府时期大学分区变动不居：或四大分区，或六大分区，或七大分区，或十大分区；南京政府时期从七大分区到只进行大学分区设置的原则性规定。大学分区设置的原因在于高等教育的中央集权，均衡发展的教育方针、有限办学经费的效益最大化以及力求短时间内见成效。权力精英理性设计的大学分区一方面促进了教育的均衡发展，另一方面由于未能尊重大学自生自发所形成的布局而引发许多事端。
关键词：大学；分区；设置；均衡
中图分类号：G649.292 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2014）03-0050-07
晚清民国时期，我国大学设置实行分区布局，先后经历了晚清时期的南北两大分区计划，北洋政府时期的四大分区、六大分区、七大分区、十大分区提议，南京政府时期的六大分区、七大分区设想。尽管各个历史时期大学分区设置的具体方案存在差异，实施情况各不相同，但分区布局这种思想却是一以贯之。直到现在，我国大学设置依然带有晚清民国时期分区布局的历史烙印。
一、师法日本与南北布局：晚清时期的大学分区
晚清学制颁布前后，大学的布局问题成为大学设置中最为关注的问题之一。清政府在师法日本的基础上，试图从制度上规划大学分区设置。学部成立之后，希望将大学分区设置的制度落到实处，然而这种分区布局的思路直到清政府覆灭也未能实现。
晚清壬寅、癸卯学制模仿的是日本学制。在大学设置问题上，也带有日本学制的痕迹。1872年9月5日颁布的日本学制要求在全国设8个大学区，每区设1所大学。［1］这种分区设置的思想被介绍到中国来，例如罗振玉在介绍日本教育时就提到：“明治五年定学制，此为教育发达之基础。然考其学制，先分大中小学区。大学区凡八所，而至今只东西京都立大学二所。”［2］在学制的讨论过程中，这种分区布局的原则再次受到重视，例如罗振玉再次提出分区布局［3］：
教育设置之事分四端，分列如左：一、学区 于京师立大学校外，以每一省为一大学区，立高等学校一（亦称各省大学堂），武备学校一，高等师范学校一（将更须立女子高等师范学校，现姑从缓），高等农工学校各一，方言学校一，更于各府、厅、州、县每一处立师范学校一。
这种学习日本分区设置大学的思想在癸卯学制中得到体现，1904年的《奏定大学堂章程》提到“泰西各国国内大学甚多。日本亦有东京、西京二大学，现尚欲增设东北、西南二大学，筹议未定。”［4］
晚清学部成立之后，大学分区布局的思想得到贯彻实施。学部在致各省提学司的公文中再次提到分区设置的原则，因为“东西各国兴学成规莫不分析学区。”［5］大学分区设置的实施尤其体现在学部对于南洋大学的态度上。1907年，两江总督端方奏设南洋大学堂，“到任以来，亟谋创建南洋大学堂一所，挑选学生入堂肄业。除苏、皖、赣皆为两江辖境照例甄收，此外如鄂、湘、闽、浙、川、广各籍学生均可贴补学生费定额考取。”“仿京师大学先教预备科，俟毕业后再按照分科大学办理。”［6］ 对此学部表示支持，称赞“该督等于经费支绌之际筹设大学，勉为其难，洵属远大之见。而甄收学生不限省界，先教预科，俾免躐等，尤足以广造就而得真材。”尽管《奏定大学堂章程》规定大学堂至少须设三科，学部对此却网开一面：“将来分科编制一切事宜，并由该督等详细筹订，随时咨明臣部，酌核办理。”［7］然而对于两广总督袁树勋所奏设的广东大学，则持反对意见。1910年5月，袁树勋奏设广东大学，希望先办法政分科大学，遭到学部的拒绝：“惟定章既云至少须设三科，自应于筹办之初，三科同时并立。原奏拟依法政分科成立后，始将商、工两科赓续开办，实与定章不符，未便议准。”［8］对于这两所大学，学部态度为何差别如此之大？究其原因，很可能是因为学部考虑到全国大学的布局问题。在1908年学部的一次会议上就论及大学的分区布局［9］：
查南五省学生人数众多，毕业后纷纷升入北京大学，路途遥远，殊多不便。拟即电饬江督端午帅设法筹款，在江南开办大学堂一区，专备南五省学生毕业升级。其一切章程悉照北京大学堂办理，以归划一。
熊希龄也曾提到学部拟办南北两所大学：“前闻学部有南北两大学之议……”。［10］然而遗憾的是，晚清政府并未实现大学的南北分区设置。晚清时期的三所大学（京师大学堂、北洋大学堂、山西大学堂）皆在北方。
二、人事变动与计划更迭：北洋政府时期的大学分区
北洋政府时期大学分区设置思想一如晚清，但在具体如何分区的问题上，由于教育部的人事变动频繁与划分标准不一，从而导致大学分区的变动不居：或四大分区，或六大分区，或七大分区，或十大分区。尽管大学分区计划变动频繁，教育部依然试图按照分区计划来整顿大学。
黄启兵：近代大学设置分区布局的历史变迁民国初建后，民间与官方皆力主大学分区设置。就民间来说，例如1912年5月庄俞在《教育杂志》上发表文章，认为：“全国宜规定若干大学区，某省与某省合为一区，某某省与某某省合为一区，断不能於交通便利之处多设广开，而偏远省分之人致兴求学无门之叹也。”［11］就官方来说，1912年5月蔡元培在向参议院宣布政见的演说中表明大学等专门教育“由教育部直辖分区规定，次第施行。”［12］11
在1912年7月召开的临时教育会议上，就有人提出《划分大学区议案》，议案根据三大要素将全国划分为四个大学区［13］182-183：
一 现有各省高等学校以上学生之总数。 二 现有各省高等学校以上教育经费之总数。 三 地理上交通利便之点。……本此三大要素。於是我国大学可分为四区。第一区包括京师、直隶、山东、山西、河南及东三省。而以京师或天津为大学本部。内外蒙古暂归第一区。第二区包括江苏、安徽、浙江诸省，而以江南之南京为大学本部。第三区包括广东、广西、福建、云南、贵州。而以广东之省城为大学本部。第四区包括湖北、湖南、四川、陕西、甘肃。而以湖北之武昌或汉口为大学本部。新疆、西藏暂归第四区。
此议案讨论的最终结果为［14］：
分设大学案审查报告 再读未完 原案称“划分大学区”，审查会议改为今名。全国终十年之内，先设四所大学；第一大学，以北京为本部，第二大学以南京为本部，第三大学以武昌为本部，第四大学以广州为本部；以上均议决。某议员提议太原奉天成都，均各添一大学，讨论未决。
《划分大学区议案》揭开了民国分区设立大学的序幕。同年，中央教育会议曾议决将全国大学分为七个学区。［15］87
1915年2月，袁世凯颁布《特定教育纲要》，拟将全国大学分为四区［16］：
大学校 全国定为四区，就适宜地点建设，由部款支出。说明 大学为最高教育机关，除法商大学外，如文理工医农大学，均应由国家设置。现拟将全国划为四大学区，每区设大学一所，每校分科暂不必六科皆备，经互相辅益为主。六科之中，应以理工医农为先，文商次之，法又次之。
此时汤化龙任教育总长，他趁学区还尚未划定，提出将全国分为六个大学区：（1）北京（2）南京（3）广州（4）济南（5）成都（6）福州。［17］671张一在教育总长任内时，曾决计实施汤化龙的大学分区计划［18］：
分全国为六大学区。本汤氏之政策。亦即今后教育发达统一之基础。而张总长固亦极表赞同者。前因的款难筹。隔阂尤多。故搁置而莫能举办。张总长曾任机要局长。於财政及各省方面之联络。颇称敏捷。故决计继续进行。并宣言划分时期。至迟亦不过五年一月举办。
1916年7月，范源濂重任教育总长，欲将全国划为四大学区，并派汤中、钱稻孙、张文廉、曹冕四人赴日本、菲律宾考察。其划分方法为［19］：
东北各省为第一区，直、鲁、东三省及东内蒙属之。西北各省为第二区，秦、晋、甘、新、河南等省及青海、西藏、内蒙属之。东南各省为第三区，皖、赣、苏、浙、闽、粤等省属之。西南各省为第四区，湘、鄂、川、桂、滇、黔等省属之。
随后又将全国大学分为七大学区［17］671：
第一区为直隶、山东、河南三省，分科大学设在北京；第二区为江苏、安徽、江西三省，分科大学设在南京；第三区为山西、陕西、甘肃三省，分科大学设在太原；第四区为湖北、湖南、四川三省，分科大学设在武昌；第五区为浙江、福建、广东三省，分科大学设在广东；第六区为云南、贵州、广西三省，分科大学设在云南；第七区为东三省，分科大学设在奉天或吉林。
1917年，教育部拟划全国为六个大学区。每学区约三四五省不等。每学区设国立大学校全科及分科一处。［20］当时人们对划分学区的标准不一，或依据数目、或依据地势、或依据军事等，也造成学区划分的变动不居。例如1916年，《环球》杂志报道“最近提议者学区分划之数目大别有三派：一派主张分十区，一派主张分七区，一派主张分六区。主分十区者系以数目作起原，主七者以地势作起原，主六区系本前此划定之军区者至为可行云。”［21］
鉴于全国大学学区划分总是变动不居，从速划定学区的呼声高涨。1917年，第三届全国教育会联合大会有人提出《请从速划定大学区添设大学案》［22］：
案现行学制，高等学校既已废止，大学预科又祇附设於京、津两处，而外人设大学於通都大邑者，反日见增加，衡诸维持主权，发展教育之义，实有未合。近年中等以下学校，按之统计，为数日多，高等教育应谋推广。现在全国交通未臻完备，学生求学，往返维艰，若分区设立大学，则各省中学毕业生就近升学，较为便利，似与经济、人材，两有裨益。况自大学令修正后，设一科者得称某科大学，大学成立之限制，既较旧令为宽，则推广设置，亦自较易。应请大部，从速划定全国大学区，筹设大学，以谋发展，谨祈察核施行！
1922年，蔡元培发表《教育独立议》，将教育独立与大学分区联系起来［23］：
分全国为若干大学区，每区立一大学；凡中等以上各种专门学术，都可以设在大学里面，一区以内的中小学校教育，与学校以外的社会教育，如通信教授、演讲团、体育会、图书馆、博物院、音乐、演剧、影戏……与其他成年教育、盲哑教育等等，都由大学办理。
1923年11月，周太玄在《教育杂志》上发表《我国教育之集中统一与独立》，认为“地方教育行政区域之区分，不必全依政治及军事之区域。”“地方教育行政应与国立大学合作。”从而提出划分十个学区［24］6：
吾人主张将全国划分为十学区：例如第一区为直隶、河南、山东及三特别区；第二区为奉天、吉林、黑龙江三省；第三区为陕西、山西；第四区为江苏、安徽；第五区为湖南、湖北、江西三省；第六区为浙江、福建两省；第七区为两广；第八区为云南、贵州；第九区为四川、川边；第十区为甘肃、新疆。（十区之中，以第一区为最大，因其与中央教育行政机关相接近。其次第二区，因其地理上之特别情形。其次为第五区，因其交通便利，且武昌亦颇适中。）每区择适中及重要地点设一区学院、一国立大学及一区教育会议。
从官方意见来看，依然坚持七大分区。据1924年《中华教育界》报道，教育部拟定全国教育区域表为：属於大学教育区域计分七区：“一区以北京为本部，二区以南京为本部，三区以广州为本部，四区以武昌为本部，五区以太原为本部，六区以奉天为本部，七区以兰州为本部。” ［25］ 1925年1月，教育部划定全国大学分为七区：北京、南京、广州、武昌、太原、奉天、兰州。
尽管学区划分屡屡变更，但教育部依然试图以学区划分来整顿大学。例如试图合并北京大学与北洋大学。1912年的《划分大学区议案》将全国划为四个学区，“第一区如能将北京北洋两大学合并。固属大佳。苟不能办到。不妨分之。但令两校所办分科不相雷同。监督机关归于一处。则与一校无异也。”［13］184 同年，中央教育会议议决将全国大学分为七个学区，教育部试图根据学区划分合并两校，遭到北洋校友的强烈反对：“去年中央教育会议议决中国大学祇分七区。因此教育部拟将北洋大学归并京师大学。以符定章。现在北洋大学校友，以该校开办多年，成绩素著，并之可惜。……呈请教育部保存此校。”［15］87-88 最终教育部准其所请，保存北洋大学，采用相对分立制的折中方案以符合学区规划［２７］２０５－２０６：
查本部前以北京、北洋两大学并立于京津咫尺之地，于学区分划毁嫌不符，而应合应分尤须筹划。当经委本部专门教育司长汤中会同参事王振先、许寿裳，秘书杨彦洁详细规划，呈候核夺。兹据该司长等缮具说帖条拟办法，尚属妥适，业经批令按照所陈各节分别进行，以期尽善在案。兹将原拟说帖录送该校，仰即遵照办理，此令。
汤中认为采用综合制、分立制皆有流弊，采用相对分立制最为适宜：“若用相对分立制，则北京大学与北洋大学距离虽近，而可免前举之流弊”。“北京、北洋两大学可同立于一大学系统之下，悉心为第一国立大学，而使两校分科明定区别。”“相对的分立制既收大陆式综合之利，而无英国式破碎之弊。” ［27］２０５－２０６
三、从精确分区到原则规定：南京政府时期的大学分区
南京国民政府时期依然实行大学分区设置政策。由于大学院大学区制的夭折，原来划定的七大分区并未得到实施。抗战爆发后，大学的分区设置原则得到坚守。但由于战乱频繁、部分国土沦陷，具体如何分区未见定论。
1927年，南京国民政府成立后，试行大学院与大学区制，大学的分区设置更是走向极至。蔡元培等人模仿法国的大学区制，预备在广东、浙江、江苏三省试行，后实际只在浙江、江苏、北平试行。大学区制一试行，顿时风波迭起。比如在北平大学区，大学院将北平原有的九所国立高校，连同在北平的前外交部俄文法政专门学校、天津北洋大学、保定河北大学一起合并改组为北平大学，引起各校学生的激烈反对，尤其以原北京大学的学生反应最为剧烈。为了争取北京大学的独立，他们游行示威、南下请愿、捣毁北平大学办公处。其他各校的独立风潮，也屡屡发生。“北平各大学因反对改组，引起不断纠纷，致各校均不能如期开学。数千学子，日事彷徨奔走，荒窠学业，令人慨乎言之！”［28］
1928年在大学院的全国教育会议上，陈礼江提出分设国立大学案，其理由为［29］158：
惟综察吾国现在情形，不惟经费之难筹，而人才亦感缺乏：省省设立大学，实属势所难能；即勉强设施，恐将亦无良好成绩；然若取自由主义，设施与否，一任省当局各自为政，则以前分配不均之弊，终所不免。救济之法，惟有请中央将全国划分若干区，设立国立大学。如此则计划统一，分配得以平均，学数不多，设备亦易完善，诚一举两得之道也。
其办法为：“（一）划分南京、北京、武昌、成都、广州、沈阳、西安七区，先各设立大学。（二）其他各省，如经费充足，有增设大学之必要时，得设立省立大学，由国库补助之。”［29］158 这种提议得到大学院的认可。“至国立大学，虽未完全设立，已由全国教育会议议决划为南京、北平、武昌、成都、广州、沈阳、西安七区各设国立大学，江苏浙江曾试验大学区制，此吾国高等教育设施之概况也。”［30］
大学院与大学区制结束后，国立大学分七区设置的做法并未得到实施。以至于在1932年，顾敦福在《江苏教育》发表《关于全国教育亟应改进之意见》，提出减少大学数量，分区办理，每区限设一所完全大学［31］：
南京大学区 设南京大学于南京、苏、浙、皖三省属之。
北京大学区 设北京大学于北京（日本故都西京之名，至今尚存，我国北京之名，亦可沿用），燕鲁及东三省、热、察、绥等省属之。
武昌大学区 设武昌大学于武昌，湘、鄂、赣三省属之。
西安大学区 设西安大学于西安，豫、晋、秦陇、新疆、青海、宁夏等省属之。
成都大学区 设成都大学于成都，川、滇、黔、西康等省属之。
广州大学区 设广州大学于广州，粤、桂、闽三省属之。
六大学既成立，所有各省不完全之省立大学，概行取消。大学之校数虽限之以区，但为学生之就学志趣及便利起见，得不论籍贯，自由考入各大学。
抗日战争爆发后，这种分区设置大学的思想依然如是。例如1938年教育部制定战时各级教育实施方案里再次提出分区设置大学：“全国应划分为若干大学区，若干师范学院区分别设置大学及师范学院。”［32］ 1939年教育部在第二期战时教育行政计划中再次提出“划全国为若干大学区，每区至少配置国立大学一所。”［33］ 1940年教育部制定专科以上学校分布原则，要求［34］：
教育部应就全国政治经济生产建设各方面之需要以及各地文化教育人口面积物产交通风俗习惯等情形， 指定重要及适宜地点，设立院系完备与设备充实之国立大学。……此种大学之设置，数目不宜过多，并应就全国地域予以适宜分布。
但对于大学设置究竟如何分区，未见具体计划。
四、大学分区布局的原因、异议及影响
（一）大学分区布局的原因
晚清民国时期我国大学设置实行分区布局，其原因大致有四：
一是高等教育行政上的中央集权。晚清时期 “学部为教育之统宗人才之枢纽。”［35］民国时期规定“专门教育，由教育部直辖分区规定，次第施行。”［12］11 “中华民国大学院，为全国最高学术教育机关，承国民政府之命，管理全国学术及教育行政事宜。”［36］由于高等教育行政上的中央集权，中央教育主管机关才可能在全国范围内对大学进行分区设置。
二是大学分布不均衡问题突出。晚清、民国时期大学数量本来就较少，每所大学都很重要，重点发展问题并不突出，但大学的地区分布严重不均衡，成为高等教育的突出问题。例如晚清只有三所大学：京师大学堂、北洋大学堂、山西大学堂，均分布在北方。大学分区布局均衡发展“一则可使各地的文化平均发展。二则可使各地的学生就近入学。”［37］45
三是大学办学经费有限，力求成本收益的最大化。大学设置“须以最经济之式，而谋最大之效果。”因此“求设施之经济，则宜通盘筹划，斟酌损益。”“如两地人才经费等，足以举办多科大学，然同在一学区内，则不宜各自为谋，重复互见，当通筹全局，分配进行，甲地设某某若干科，乙地设某某若干科。如此则用力专，经费裕，而成效宏矣。此大学之亟宜划分学区也。”［38］
四是力求短时间内实现高等教育崛起。我国高等教育基础薄弱，为了短时间内能见到成效，故实行整齐划一的大学分区布局。例如周太玄指出［24］2：
新兴或新变之民族与国家，因须於短时间内实现其预定之教育上之计划与目的，势非有一种普现的确切的计划不可。使此计划完全见诸实行，自非有整齐划一之制度不可……以我国情形言之……其需要一种精神凝贯身臂相助之齐整制度，当无可疑。
在中央集权的权力分配模式下，由于大学发展均衡问题极其突出，为了使有限的大学办学经费收益最大化，在短时期内实现高等教育崛起，大学设置实行分区布局就显得理所当然。
（二）对大学分区布局的异议
尽管大学的分区设置具有一定的合理性，也未尝没有争议。对于大学分区设置的异议主要体现在三个方面：
一是均衡布局还是重点发展。例如胡适就主张重点发展：“今不妨以全力经营北京、北洋、南洋三大学，务使百科咸备，与于世界有名之列，然后以余力增设大学于汉口、广州诸地。日本以数十年力之经营东京、西京两帝国大学，今皆有声世界矣。此其明证，未尝不可取法也。”［39］
二是分区布局均衡发展的依据。人们对大学分区的依据意见不一，或是数目、或是地势，或是军事，或是交通等等。对于这些均衡布局的意见，周宪文提出反对意见，他认为［37］45：
时人有一种理想，要拿大学，按照地理，普遍分布在各个地区，免的像过去一样集中在平津京沪一带。……这种理想，与我的“理想的大学教育”不同。” “大学是不能按地区，普遍分布的。”“教育是生产的反映，大学的分布，也就等于生产的写真。
三是对大学分区所体现出来中央集权不满。例如杨昌济认为湖南宜创立大学。因教育部实行大学分区设置而于武昌设立大学，未在湖南设立大学，杨昌济对此深为不满，对中央集权大加抨击［40］：
教育部当局者，亦曾有分区设立大学之计划矣，照其所规划，则湖南、湖北、江西等省之大学将设之于武昌……余以为此中央集权之政策，乃少数政客之迷梦，徒酿政争，无裨实际，此不可不大声疾呼，唤醒国人者也。
吾愿后来任教育部之事者，鉴于国家之大势，抛弃此垄断教育权之主张，……
（三）大学分区布局的影响
晚清民国时期，大学设置的分区布局虽然只得到部分实施，仍然对我国的大学布局产生重大影响。从思想上来说，无论是晚清、民国还是共和国时期，对此大学设置原则均一脉相承，从未改变。从实际影响来看，大学分区布局的设置方针对于促进全国高等教育的均衡发展、办学经费的有效运用以及短时间内高等教育的崛起都起到重要作用。直到现在，我国大学的布局还深深带有这些分区设置的历史烙印。
大学分区布局也曾给高等教育带来不利的影响。在大学分区设置过程中，由于过分注重权力精英理性设计的大学分区，按照大学分区来整顿合并高校，导致大学风潮不断。例如南京国民政府时期北平大学区高校合并，使得一年来北平“为大学区制问题，几无日不在波涛起伏中。” ［41］北平大学“当局，左支右绌，日惟应付学潮是务。而所谓学潮者，甲起乙继，此往彼来，题目无穷， 有动无静。当局无一月半月之安宁，社会群众亦极感惶惑与厌恶。”以致“北平教育，有退无进。”［42］ 由于大学分区设置过程中权力精英“理性的自负”，分区设置的制度设计没有尊重大学布局的自生自发秩序［43］，从而引发许多的事端与纷争。
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（责任编辑 庞青山）