中南大学课题组
摘要：我国地方本科高校已经基本实现外延式发展目标，推进地方本科高校内涵式发展，提升办学质量与效益，是未来若干年高等教育发展的主要目标。本研究通过对某省20所不同类型、层次、办学水平和办学特色的地方本科高校领导进行问卷调查和访谈，厘清地方本科高校内涵式发展制约因素，在此基础上，进一步查明主要制约因素，发现：既存在办学自主权不足、政府部门考核评价频繁且导向不科学、政府财政扶持力度不够、学校周边办学环境不稳定等外部因素，也存在师资整体水平不高、内部制度与管理不完善、办学思路不明确、学科课程体系建设不足等内部因素。为消除制约因素、特别是主要因素，有效促进地方本科高校内涵式发展，本课题组提出八项中近期改革建议：依法明确政府部门在高校管理中的权力和职责，尽可能下放办学自主权，增加经费投入总量，建立以政府治安系统为主、高校为辅的高校周边环境治理机制，建立政府扶持、多种途径并用、多力量协作的师资队伍建设机制，强化校内管理制度建设，增强高校为地方社会经济发展服务的意识和能力，建立学科、专业与课程关联优化体系。
关键词：地方本科高校；内涵式发展；外部因素；内部因素
中图分类号：G649?21文献标识码：A文章编号：1671-1610（2014）02-0049-10
现今，我国地方本科高校发展在数量和规模上已取得良好成效，已经基本实现外延式发展目标。在此基础上，推进地方本科高校内涵式发展，提升办学质量与效益，是未来若干年高等教育发展的主要目标。为了解地方本科高校内涵式发展外部环境与内部条件以及基本诉求，寻找有效促进策略，本课题组在某省选取20所不同类型、层次、办学水平和办学特色的高校，对34位校长、书记或副校长、副书记及3位发展规划处处长做问卷调查和访谈；其中，现场访谈30位，电话访谈7位。根据前期非正式调研所获资料，本课题组制定调查问卷，让受访者选择与补充填写高校内涵式发展影响因素。考虑到调查问卷可能有覆盖缺漏，同时为进一步深入了解相关内容，本课题组制定访谈提纲，让受访者就所提问题做开放式回答。根据问卷调查所获数据和访谈所获资料，本课题组厘清地方本科高校内涵式发展主要制约因素，提出消除制约因素和促进地方本科高校内涵式发展的若干建议。
一、制约地方本科高校内涵式发展的主要外部因素
调查结果显示，制约地方本科高校内涵式发展的外部因素较多，通过问卷调查赞同率排序和访谈意见梳理，本课题组发现：办学自主权不足、政府财政扶持力度不够、科研与教学考核评价频繁、办学环境不够稳定是四大主要外部因素。
（一）办学自主权不足
所有受访对象都认为，没有办学自主权是影响地方本科高校内涵式发展的主要因素，而地方本科高校办学自主权不足主要体现在人事自主权不足和财政自主权不足两个方面。
地方本科高校人事自主权不足，具体表现是在人才引进、人才使用、人事评聘、人员辞退等四个方面缺乏基本决策权。
第一，地方本科高校人才引进由省人社厅统管，程序复杂而死板。首先，进人程序太复杂。高校需先向省人社厅申报，人员招聘条件也都要上报至省教育厅备案，并且这些条件中不能有学历、学校及性别歧视，从申请到公布条件到招考再到最后录用，整个程序下来需要半年左右。某受访者戏称：“等所有程序走完后，人也走了。”其次，条件规定过于死板。招聘条件上报之后，任何一项条件修改调整都需经过省人社厅审批。某受访者称：“引进人才过程中用一把尺、一个标准，不考虑地域差异”，“比如要引进考古方面的人才，还要受外语的限制”；“如果我们发现非常优秀的人才，虽然他不是在规定的专业内，但是他的学科背景很广，可是跟计划中的专业对不上，所以不能引进。”
第二，地方本科高校在人才使用上实行政府部门式定岗、定编制度以及任命方式。首先，一些没有高等教育科研、教学或管理经历的人经常被调进高校担任领导职务，这些人通常由省委组织部考察和任命，一般没有征求现任校领导的意见，也没有征求教育行政部门的意见。其次，教师人员编制数额规定死板。高校扩招后，政府仍采用高校扩招前的额定编制，大多数学校名义上超编，而实际上缺编。
第三，多数高校没有职称评定权，并且，职称评审条件规定死板，评价指标体系与过程规定不合理。有受访者称：“不根据学校实际情况，如教学型、研究型、教学研究型学校，一把尺衡量。”有受访者反映：职称申报时学校推荐出来的人必须是可评人数的三倍；这样的做法会导致两个问题，一是因为一些没有达到申报条件的人不愿意申报，学校只能采取一系列措施，如提供申报材料打印费补助，以便凑足三倍人数；二是一些没有达到申报条件的人员申报上去，容易产生拉票、走关系的状况。
第四，高校没有辞退不合格人员的权力。某受访者说：“学校不能辞退教学、科研能力不强的人员，如果辞退某位人员，学校可能要承受维稳办、劳动仲裁部门的压力，也要承受媒体的压力。这样一来，认真教学、从事科研的教师会认为不公平，给学校内部团结带来不良影响。”
以上问题的存在容易造成高校招不到真正有用的人、真正有用的人不能安排在合适岗位上的状况。一些没有高等教育科研、教学和管理经历的人担任高校管理人员，往往采用政府部门的管理理念，与高校其他管理人员在师资队伍建设、课程建设等方面沟通与配合容易出现分歧。高校难以引进优秀科研人才和学科带头人，直接影响到高校的教学科研水平。博士、教授比例少，不利于增强学校的综合实力。高校领导任免仅由省委组织部进行，容易导致高校领导只服从组织部、不服从学校领导集体以及学校领导互不买账的局面，在高校导致很大的内耗，严重影响高校内涵式发展。
90%的调研对象反映，地方高校没有财政自主权，内涵式发展受多方面制约。当前，地方高校实行“收支两条线”的财政管理方式，收支权力都被省财政厅掌握，这使得高校在经费支配上必须按照政府机关财政管理方式和方案进行，严重缺乏灵活性；其中，“集中支付”限制高校行为能力与行为效率，严重制约高校正常运行和健康发展。
受访者普遍反映：政府采购程序相当繁琐，按现行集中支付管理方式，教学与科研设备购置从最初立项到最终购买，要走程序和多个环节，等这些环节走过之后，高校教学和科研工作往往被搁置很长时间。不仅如此，还有多位受访者反映：通过招标购买，学校获得的产品往往是同样配置中价格最贵的或同样价格中质量最差的。有受访者说：“政府采购并不是一个好事，现在是市场化经济，我们可以和市场谈价，但政府在这，我们没法谈，这是变相的政府垄断。以为政府采购，可以遏制腐败，实际上，是为政府腐败提供机会”。
中南大学课题组:地方本科高校内涵式发展的主要制约因素及改革建议
集中支付影响高校资金使用效率，影响高校所购设备与服务性价比，还影响高校内部资金配置效率，严重影响教育教学质量提升，从而严重影响高校内涵式发展。
（二）政府部门考核评价频繁且导向不科学
政府部门对高校的考核评价，在评价频次、评价导向与评价机制等方面，存在多种问题。
第一，考核评价名目繁多、频次过高。每年，教育厅、科技厅或其他行政部门都要组织多次评估、评比与检查。考核评价涉及科研水平、教学质量、安全保卫、水电、节能、学生管理、党风廉政建设、军事教学、就业指导、综合管理、计划生育等不同方面，其中有些评估检查过于频繁。考核评价名目多、频次高给高校带来很多负面影响。首先是增加高校负担。某调研对象说：“评估增加了学校的负担，而且评估时还要恭恭敬敬接待，不然会被认为学校不配合工作。”其次是使高校工作本末倒置。某位受访校长称：“现在是迎接考核评估以及各种各样的检查、评比变成了主体，实际工作被考核评估牵着鼻子走；学校工作的目标就变成了迎接考核评估，不是说要建立事业。地方高校文件一个接一个，搞不完的评估评审，送不完的材料。教授走路小跑步，学校一些博士都是‘才子’、‘才女’，几年后都变成了‘材子’、‘材女’。”这位校长认为：由“才子”、“才女”演变成写材料、送材料的“材子”、“材女”，是评估给高校带来的悲剧，这种悲剧不应发生。
第二，评价导向不科学。目前，政府或媒体以就业为导向看待高校多方面工作，这样做既不符合高等教育规律，也不符合实际。政府和媒体将就业率不高归结于高校和学生本人素质，而不考虑社会发展状况和提供的职业岗位情况。有调研对象说：“其实就业并没有那么严峻，但是在政府和媒体的影响下（不知是媒体绑架政府还是政府诱导媒体）制造出一种严峻的形势，这给学校施加很大压力，影响学校的教师教学和学生学习。”
第三，评价机制不合理。首先，地方高校在办学模式方面，拼命向省重点学校学习。有调研对象称：“我们并不是愿意向他们学习，而是一系列的评价机制在诱导着向他们学习。”其次，现行评价机制引导或迫使高校朝不符合学术发展的方向运行。如精品课程、教学成果奖等多是行政领导获得，真正有水平的教师很少有机会。某调研对象称：现在对于教育部设置省级、国家级精品课程的评审，“不是学生说了算，而是教育行政部门说了算，教学名师也需通过行政部门审批”，这“破坏学校的自然生态”。最后，评价检查结果与学校评优评价挂钩，高校不堪重负。有调研对象称：各个行政部门动不动就来一票否决，这样做既不科学，也没实效，影响高校正常发展。
（三）政府财政扶持力度不够
在财政扶持方面，93%的调研对象认为政府财政扶持力度不够。
第一，生均经费投入总量不足。教育经费投入整体不足，地方本科高校生均经费未达到规定标准。随着近几年快速扩招，很多地方本科高校学生人数由数千名上升至1万名以上，财力支持力度不够的问题日益凸显，导致办学条件差，学生抱怨多等问题。资金不足也影响教师待遇的提升，地方高校难以吸引优秀人才。受访者普遍反映：本省的经济在全国不是最差的，但是投入在全国相较于外省是最差的。有受访者说：“光靠精神是不行的，精神能够顶一阵子，绝不能够坚挺下去。省属高校压力太大，校领导都要为钱发愁，为稳住师资、为稳住办学条件发愁。”
第二，生均经费因包含多种专项费用而变相缩减。目前，部分地方本科高校生均经费尚未完全达到中央规定标准，即使达到规定标准，也因为其中包含多种专项经费而变相缩减。专项经费包括教学改革经费、重点学科建设经费、重点实验室建设经费、科研项目配套经费等，还包含贫困学生助学金。大多数受访者反映：贫困学生助学金要直接拨给学生；还有一些专项经费比例，地方政府相关部门还有硬性规定。贫困学生助学金，这对于新升本科和偏远地区的弱势本科高校来说，是一笔较大支出。有受访者说：家庭条件比较好、而且能在较好学校接受基础教育的中学生，大多数都能考上办学条件好的高校，而农村家庭条件较差、很难接受到高水平的基础教育的中学生中多数人只能进入新升本科高校或偏远地区本科高校；因此，和强势本科高校相比，弱势本科高校贫困学生数量要多得多，贫困生助学金支出要高得多，生均经费总量变相缩减量也相应要大得多，个别高校可支配生均经费甚至不到8千元，严重制约学校的发展。
第三，缺乏对弱势或有特色地方高校的财政扶持。已有投入政策不适应不同层次、不同类型和不同办学水平地方高校的内涵式发展需要。多数受访高校领导反映，目前的政策没有对新升本、有特色的和处于弱势高校实行倾斜。某受访二本高校领导说：“省里（一些部门）人为地设置一本、二本学校的区别，使二本高校在本省享有的公共政策和待遇与一本学校相较有很大差异，尤其体现在资金投入、学科布局、资源分配等方面。”这样，使处于弱势的地方高校难以提升办学质量，最终影响本省高等教育整体质量提升。
（四）学校周边办学环境不稳定
超过半数受访者提出，社会公众对高校发展理解不够，使得地方本科高校缺乏稳定的办学环境。主要有以下两种具体表现。
第一，校园内部社会环境混乱。由于没有有效隔离手段，社会人员可以自由出入高校进行各种活动，造成校内环境的混乱，增加了校内突发事件的发生率。有调查对象称，在应对突发事件上，学校已投入大量人力、物力、财力，“即使这样学校还是出事，要是不配（备）责任就更大了，学校承担太多社会责任。” 校园内部偶尔发生个别学生因感情问题自杀、吃减肥药危及生命安全等类似事件，一些学生家长不核实原因就到学校闹事、向高校索取高额赔偿。对此，某调研对象认为：“高校与社会相比，在同等情况下出事的比例要小很多，有些事是难以避免的，‘零事故’、‘零死亡’的要求是不合实际的。”
第二，校园周边社会环境复杂。学校不是一个孤立存在的个体，其周边的居民、社会机构对学校的正常运行存在一定影响，高校扩建中出现的拆迁、征地等纠纷问题更是给高校带来很大影响。有受访者说：“凡涉及到法律纠纷时，法律苍白，政府苍白，留下学校更多无奈”；缺乏统一的执法环境与程序，学校办学很难正常进行下去。有受访者称：“学校一旦出现突发问题，政府相关部门就出台铺天盖地的文件”，增加学校负担，而不是帮学校减负减压。还有受访者说：一些人“受地方村委会、街道办事处的暗中支持，向学校索要钱财或工程，为了息事宁人，学校领导往往不得不给街道办事处及其主任拜年，历年基本都是这样。”地方政府和周边环境干扰较多，分散高校领导的精力，也使高校相应的部门和管理人员增多，出现机构臃肿的状况。
二、制约地方本科高校内涵式发展的主要内部因素
调查结果显示，制约地方本科高校内涵式发展的内部因素较多，同样，通过问卷调查赞同率排序和访谈意见梳理，本课题组发现：师资整体水平不高、内部制度与管理不完善、办学思路不明确、学校定位不准确和课程体系建设不足等是四大主要内部因素。
（一）师资整体水平不高
师资整体水平不高被绝大部分调研对象都列为制约地方本科高校内涵式发展的主要因素。主要体现在两个方面。
第一，教学人员数量不足。90%以上的受访对象称，高校教学投入不足严重影响学校的教学质量，其中教学人员数量不足是教学投入不足的主要表现。另有90%的受访者认为，地方高校的生师比过高，这不仅跟学校自身条件有关，还与人社厅编制管得过严有关。
第二，教学人员整体质量不高。具体有三种表现：首先是优秀人才数量不足。主要是院士、长江学者、芙蓉学者或学科带头人缺乏，教授、副教授数量不足，很多地方高校甚至难以引进博士、海外留学人员。其次是应用型教师数量不足。地方本科高校要面向地方社会发展需求，培养应用型人才，进行应用型科学技术研究，而有93%的调研对象认为所在学校应用型教师比例偏低。其三是教师教学水平不高。对教师的支持是教师教学水平提升的关键，而超过80%的受访校领导指出，由于对教师教学及教学研究的支持力度不够，使得教师教学水平不能得到有效提升。
（二）内部制度与管理不完善
有三分之二的调研对象认为地方高校内部制度与管理不完善。主要表现在以下四个方面。
第一，党政关系不协调。党委书记和校长分工不明确，都想管理学校重大事务，因意见不一致而形成矛盾；党委书记过于干预行政和学术事务，引起党政矛盾；党委书记不懂高等教育事务，按政府机构管理方式管理学校，引发党政冲突。我国高等学校实行党委领导下的校长负责制，党委决策是少数服从多数，是投票表决制；校长是法人代表，负责高校行政和学术事务决策，是拍板制。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）明确规定了党委和校长的责任。但是，多数意见认为《高等教育法》没有落实，因此，党政容易发生矛盾。有受访者说：“党政不和，本省二本高校党政和谐的没有几个，有的矛盾已经公开化，两个人不做校长书记都是兄弟、朋友，一旦坐到这个位置就会翻脸。” 另有受访者说：一些事，“两个人都来管，都按自己的想法做，最后演变成两个人的恩怨，演变为两个人的权力之争。如果两个都强肯定产生矛盾，打架，两个人如果闹矛盾，最受损害的是学校的发展。”有调研对象称：党政关系不协调使得高校陷于派系争斗，不能有效投放精力，无心思展开工作，阻碍教育教学质量和效益提升。
第二，学术权力和行政权力界限不明。学校没有严格规定学术机构和行政机构的权利和义务，导致行政机构干涉学术事务，使学术机构向行政机构演变，或使学术事务按行政事务处理。一些调研对象认为：学术权力和行政权力界限不明，不止是导致高校行政化，更严重的是导致学校官僚化和官场化。
第三，校长与副校长任命机制不完善。多数调研对象认为，地方本科高校校长与副校长任命机制存在以下问题：一是没有从内部产生，存在不少空降现象；二是一些被任命者缺乏高等教育管理、科研或教学经历；三是副职任命没有征求现任正职意见；四是没有征求教育厅及教育厅党组织确认同意，推选权过多地集中在省委组织部。这极易造成校长和副校长关系不和，容易造成高校内部不和谐气氛，降低高校管理效率，从而影响高校办学质量与效益。
第四，校内行政机构臃肿。非教学型机构过多、且不符合学校发展需求。受访者反映：地方本科高校校内行政机构按上级政府部门规定设置，不按学校发展实际需求设置；不必要设置的机构必须按上级政府部门要求设置，学校发展必须设置的机构又被卡得很死。机构臃肿，导致行政人员偏多，耗费学校大量精力与资金。有受访者说：“机构多，干部多，反而要协调，经常有开不完的会。”机构繁多、臃肿，已经成为高校重负。
需要说明一点，党政关系不协调、学术权力与行政权力界限不明、校长与副校长任命机制不完善、校内行政机构臃肿等现象虽然是高校内部问题，但不全由内部原因导致，因此，不全是内部制约因素。多数受访校领导认为，它们既是内部制约因素，也是外部制约因素。
（三）办学思路不明晰，发展定位不准确
在办学定位上，80%的调研对象认为，地方高校缺乏明确的办学思路，存在着定位单一化的倾向，主要表现在以下四个方面。
一是在办学层次定位上，盲目求高。部分地方本科高校不顾自身实际盲目追求所谓“层次高”，从专科升为本科，本科申请硕士点，硕士点申请博士点，不断攀爬。盲目求高是一种对自身定位缺乏理性思考的表现，使得地方本科高校在发展过程中逐渐摆脱自身历史传统和自身实际，不仅不能实现学校的目标反而失去特色。
二是发展方向不明确。具体表现是三个“不能确定”：不能确定是办成教学型高校、研究型高校还是教学研究型高校；不能确定高校服务是面向地方还是面向全国或者是更广范围；不能确定是全面发展还是特色发展。发展方向不明确使地方高校逐渐脱离地方经济社会发展需求，学科体系、专业体系、课程体系建设都不能与实际需求相吻合，失去建立应用型本科的逻辑基础。
三是同质化现象严重。具体表现为办学理念和思路相同、层次定位相同、学科布局相同。这与发展方向不明确密切相关。同质化有较多危害或坏处。首先，很容易形成千校一面、毫无特色的局面。其次，很容易形成省内对人才的恶性竞争。最后，争办没有学科支持的热门专业，办学质量相当低。
四是还未实现观念专升本转型。一些高校，虽然在形式上已经升格为本科，教育观念还未实现专升本转型，对本科高校功能认识不到位。实际上，不少新建本科高校、尤其是刚升格的本科高校在教学、科研、管理等方面都还停留在专科层次的水平和思维上。一位受访校长指出：“专升本的转型还没有完全到位”，“这是地方高校的短板，它并不是短时间内能完成的。”
（四）学科、课程体系建设不足
超过2/3的受访对象称，地方本科高校课程设置不完善，在学科、课程体系建设上严重不足。主要表现在三个方面。
一是课程评估流于形式，忽视课程内容的质量。在对课程进行评估时，往往选取一些对学校所有课程有利的指标，以实现学校的每一门课程都“合格”的目标。某高校领导称：“这些年，上上下下说提高质量，怎么提高，有很多管理者都是浮在表面，只抓几个指标，要把每一门课程抓上来。”
二是课程开发能力弱。虽然有2/3的受访对象认为地方高校应该拥有课程开发自主权，但是，其中有不少人同时认为二本高校教师课程开发能力普遍很弱。有受访者说：“现在大环境不行。如果高校都自己开发课程，会降低教学质量。”
三是专业无特色、学科水平低。专业缺乏特色，学科发展相对滞后，专业没有学科支持，学科不能支持专业，因此，缺乏持续发展能力。这种局面是学校在办学理念、层次定位等方面没有鲜明特色造成的。有受访者提出：“没有学科支持的专业，不可能办成有特色的专业，不可能办成有水平的专业。地方本科院校往往重视一头，却忽视另一头；专业设置积极，但学科建设却不积极。”地方本科高校专业发展必须以学科建设作为支撑，通过有特色的学科，尤其是应用型学科体系，发展特色型专业体系。
课程评估流于形式，课程开发能力弱，专业无特色、学科水平低，往往使高校课程同质化，并使课程体系同构化。有87%的受访对象指出，地方本科高校课程存在着严重同质化现象，课程体系也存在严重同构化现象，使地方本科高校不能适应地方社会、经济发展需求。
三、促进地方本科高校内涵式发展中长期改革建议
为消除制约因素、特别是上述主要因素，有效促进地方本科高校内涵式发展，本课题组提出八项中近期（一至五年）改革建议。因为主要外部因素与主要内部因素密切相关，而且一些内部因素起源于外部环境，所提建议不再特别针对外部或内部因素分列，而是一并列出。
（一）依法明确地方政府部门在高校管理中的权力和职责
地方政府部门应切实领会与落实《高等教育法》，发挥服务和监督功能。高校不是政府部门，地方政府部门不能像管理政府机构那样来管理高校。对于高校，地方政府部门应该做好以下几件大事。
第一，强化服务职能，做好地方政府部门该做的事情。
地方政府部门应努力做好学校迫切希望政府做的事情：为学校合理配备领导班子，营造公平、公正的办学环境，同时合理调控人才流动，从而真正为促进地方本科高校内涵式发展服务。
学校领导班子的合理配备对高校的发展至关重要。政府相关部门应采取有效措施，合理配备地方本科高校校级领导班子。同时，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，着手探索建立“由校董会、校长、监督机构组成的治理架构”［1］。在选地方高校领导班子成员时，首先要配好两个“一把手”，应充分听取学校教师与管理人员意见，选用高水平、高素质的人担任校长、书记。
政府相关部门应着力统一地方本科高校的各项待遇，尤其是政治待遇和财政待遇，为他们营造公平公正的办学环境。在发展水平相当的情况下，着力为各高校提供相同的晋升发展机会。为各高校拨款时，公平公正，避免出现变相不平等现象。
政府相关部门应采取有力举措合理调控好高校之间人员，尤其是高层次人才流动。秉承“相对稳定、合理流动、专兼结合、资源共享”［2］原则，积极推进人才管理模式改革，培育相对稳定的优秀拔尖人才市场。
第二，合理监督，给地方高校以宽松的运行环境。
政府相关部门应加强宏观调控，减少过细、过严的行政管理方式，为高校提供宽松的运行环境。在政府相关部门的管理与控制下，地方高校长期处于“充满着约束变革力量”［3］的体制之中，因此，规划自身发展的积极性与创造性受到严重阻碍或伤害。政府部门可在宏观层面上制定以提升高校办学质量与效益为核心目标的系列指导性文件，如人才评价标准、人才培养质量标准、科研评价标准等，改变以数量和外部条件为主的外延式指标体系，建立一种投入和产出相关联的良性互动机制，将人才培养、科技研发、社会服务的产出质量作为衡量高校办学质量与办学水平的主要依据，并以此合理配置教育资源。在财政方面，制定指导性文件，让地方高校自主支配生均拨款经费和各种专项经费。
第三，减少评估评审，为地方高校营造自主的办学氛围。
为避免高校疲于应付政府各部门的检查评估，政府应尽量减少评估，并减少对高校教育教学等各项内部事务决策的不合理限制，使高校在课程设置、教学改革、学生培养和教育评估等方面拥有自主权。首先，要加强政府相关部门之间的协商合作，将现有各部门组织的各类评估检查整合成综合性的评估检查。其次，逐步构建以学校自我评价、校友评价和中介组织评价三种方式为主体的高等教育评价体系；让学校享有评价自己教育教学的权力，同时，教育行政部门应积极鼓励和支持成立第三方评价组织，如省城地方高校联盟或协会等，让他们中立地、独立地定期发布评价报告。非官方评价声音更有利于促进教育教学质量和效益提升。其三，减少教学质量促进项目和教学改革项目评审，将立项支持经费直接拨给高校，由高校自行决定立项经费配置事宜。
（二）切实落实《中华人民共和国高等教育法》，尽可能下放办学自主权
《中华人民共和国高等教育法》提倡高校“依法自主办学，实行民主管理”［4］，赋予高校很大自主权。受访者一致呼吁：要切实落实《高等教育法》，加强执行状况检查与监督，依法为地方高校发展提供宽松的运行环境和自主的办学氛围。下放办学自主权，主要从两大方面着手。
第一，合理下放教学、科研与行政管理人员聘用自主权。
首先，应放宽进人政策，简化进人程序，让高校自行聘用人才。其二，科学合理地设定编制及其比例，同时将用人的权力尽可能地交与高校。地方政府相关部门对各高校人员编制进行重新核定，对于缺编的高校给予及时的编制补充或缺编经费补贴。适度增加总编制数，适度放宽正副教授的职称比例，适度配给或增加科研编制数。其三，赋予地方本科高校充分的职称评审权力，让学校自行决定各级各类职称评审条件和各级各类职务聘任标准，自主进行评聘。地方政府相关部门协作，建立高校发展及相关事务专家咨询委员会，在高校提出申请的情况下，为高校提供咨询性通信或在线职称评审服务。其四，赋予高校辞退不合格人员的权力，让高校根据实际辞退不合格人员。其五，鼓励并积极支持高校进行编制改革。
第二，合理下放使用和管理教育经费的自主权。
首先，赋予高校自主使用教育拨款经费的权力，政府相关部门通过宏观政策指导高校建立科学合理的财务制度。其次，让高校享有自主收费并自主支配使用所收经费的权力，允许学校享有经费支配自主权。其三，让高校有自主制定薪酬标准与薪酬发放方案的权力，让高校根据各类各级人员水平与贡献差别自主确定和发放薪酬、尤其是业绩薪酬和贡献奖励薪酬。
实际上，人员聘用自主权和经费使用自主权不仅是《高等教育法》赋予高校的权力，也是国家公共政策与教育政策赋予高校的权力。上世纪末，教育部已经明文规定：“高等学校真正拥有用人、分配等各方面的内部管理权”［5］。本世纪初，教育部再次明文规定：高校应具有“自主确定内部收入分配，自主管理和使用学校财产和经费”［6］的权力。国家法律与政策赋予高校的各种权力，应该真正地交给高校。
（三）增加经费投入总量，加大对弱势高校和特色高校的财政扶持
在地方本科高校经费投入上，大多数受访者认为应该达到三个基本要求：符合中央政府起点规定；与本省经济发展水平一致；适应本省高等教育发展需求。要采取以下具体措施。
第一，保障生均拨款不低于1万2千元并且随本省GDP增长而增长。
按照国务院及教育部高校生均拨款要求，保障地方本科高校生均拨款经费不低于1万2千元（不含各种专项经费）［6］。在达到中央规定标准的基础上，生均拨款还应与本省经济发展水平保持一致，并且随省GDP增长而增加，即本省生均拨款在省市生均拨款排位中所处位置与本省GDP在省市GDP排位中所处位置基本一致。除增加经费投入总量外，还应建立科学合理的资源分配机制，如投入产出关联机制等，保证各种层次各类型高校都获得应获资源，而不是让高校争抢资源。
第二，建立生均经费外的专款专用拨款机制。
尽可能将包含在生均经费中的各种专项经费剥离出来，在原定生均经费不变的条件下，根据各高校实际需求，以专款专用形式下拨，以增加各学校可支配经费总量。专款专用经费中，除原有项目外，还应该增加促进教师发展的科研经费（不同于教育厅科技处的竞争式评审的科研项目经费）和促进教学质量提升的教改经费（不同于教育厅高教处的竞争性的、评审式的教改项目经费）；增列专项经费不实行竞争式评审，按照高校发展需求拨付给高校，由高校自主决定立项及经费配置事宜。对于实在无法从生均经费中剥离出来的少数专项经费，地方政府部门应该取消硬性规定，由高校根据实际需要自主配置。
第三，建立特殊拨款机制，加大对弱势或特色地方高校的扶持。
根据高等教育发展需求以及地方本科高校实际情况，对弱势高校（如新升本科高校和非省会城市高校）和特色高校实行倾斜性的财政扶持。促进项目的经费投入力度，如实验室建设、教学设备建设等，制定两个“五年”或三个“五年”扶植计划，使新升本科高校接近或达到老牌本科高校的质量水准，使非省会城市高校接近或达到省会地区本科高校的办学水平，使特色高校能够成为全国同类型同层次高校中具有独特优势的一流学府。
加大对弱势高校的投入扶持并不代表减少对强势高校的专门扶持；通过扶弱确保所有地方高校都能够在相同起跑线上获得同等发展机会，通过扶强在全国同类型高校中或学科领域内培育一流。两种扶持是并行不悖的，都是满足高等教育发展需求的必要举措。
（四）建立以政府治安系统为主、高校为辅的高校周边环境治理机制
高校周边环境治理是高校所在地地方政府的职责，地方政府及相关部门应该承担并有效履行这一职责。
第一，建立以公安、城管为主体，以高校为辅助的开放式校园治安机制。
学校周边与校内治安事件、特别是突发事件的处理，本来是政府治安系统的责任，而高校没有公安和城管执法权，在校园及周边治安维持上无能为力。应建立以市、区两级公安、城管为主体，学校保卫部门为辅助的高校周边环境治理机制。建议成立由市区两级公安承担主要责任、高校承担次要责任的校内环境治安办公室，并将该办公室设在高校附近市区公安部门。
第二，建立省政府牵头、省公安厅和教育厅等部门参加的高校社会纠纷裁决办公室。
高校不生存在孤立空间，而生存于大社会中，周边居民、社会机构、学生家庭等对高校正常运行都可能产生影响。扩建征地与拆迁中的利益冲突、新闻媒体与不良网民的恶意言论、由非学校因素导致的校园偶然事件等，都可能让高校卷入社会纠纷。一旦卷入社会纠纷，所涉往往要承担不应承担之重，耗费巨大人力和财力来化解纠纷。这类纠纷只有地方政府有能力依法处理，而成立由省政府牵头、省公安厅、教育厅等部门参加的高校社会纠纷裁决办公室是一种有效举措。实际上，处理高校社会纠纷，是治安综合治理的重要内容，本来是地方政府的职责。中央社会治安综合治理委员会指出：要坚持“属地管理”原则，依靠“地方党委、政府的统一领导和支持”，将“进一步深化学校治安工作作为维护社会稳定的重要任务长期抓下去”［7］。
（五）建立政府扶持、多种途径并用、多力量协作的师资队伍建设机制
地方本科高校，除少数老牌外，多数师资力量较弱，其中二本高校，尤其是历史较短的二本高校师资力量甚至不能满足本科教育的基本需求。在这种情况下，单靠高校自身努力，无法达到改善师资队伍建设的效果。因此，必须建立政府扶持、多种途径并用、多力量协作的师资队伍建设机制。
第一，加大师资队伍建设的政府投入。
首先，加大促进教师发展的经费投入，设立科研、教改、师资培训、高层次人才引进等专项支持经费。有足够的经费支持，高校才能让教师参加各种进修或培训，以不断提高学历层次和专业知识水平；才能设立人才培养基金和教学科研奖励基金，促进骨干教师和学科带头人成长；才能引进高水平教师和高层次人才，以提升师资整体水平。师资队伍建设目标能否实现，在很大程度上取决于经费投入。
其次，适度增加总编制数量，放宽编制类型与层次比例限制。有足够的编制，有设置岗位的自主权，高校才有能力、有条件、有优势去聘用人才和留住人才。具体地讲，地方政府部门要做好以下三件事。一是重新核定编制，按 “优秀”评估中国家规定的高校生师比与实际在校学生人数确定各高校编制总量。二是放宽各层次、各类型人员编制比例，增加较高层次教师岗位职称数量，主要是增加正、副教授职称比例，并充分下放职称评审权力。三是适度增加科研编制；增加科研编制有利于培养科研人才，提高学校科研水平，也有利于科研人员和教学人员流动。
第二，政府协调建立对口扶持机制。
由政府提供政策和经费支持，建立多种对口扶持机制。首先是强校扶弱校机制。在学校层面上，建立协作和交流关系，由强校派优质师资到弱校支教支研，弱校派教师到强校进修深造。其次是强学科扶弱学科机制。在学科层面上，建立协作和交流关系，由强学科派人到弱学科支教支研，弱学科派人到强学科进修深造。第三是强个人扶弱个人机制。在地方本科高校、尤其是新升二本高校设立支教特岗，吸引优秀教师支教支研，并在高水平知名大学建立进修或委培点，为弱校培养师资。
第三，政府引导建立校企人才共享机制。
制定引导政策与激励机制，促进高校聘用企业一线专业技术人才到校兼职，扩大应用型教师比例；同时，促进学校派人才到联合企业进修，加快应用型师资队伍培养进程。有调研对象建议，促进企业一线高管高级技术人员兼职讲课，校企共同开发课程。还有受访者建议：政府要采取特殊政策，如减免企业税款等，促进企业反哺高校。
第四，建立针对一线教师的专业发展激励机制。
针对一线教师发展，采取系列激励、促进和保障措施，让教师有实现理想抱负和发挥自身价值的空间，以吸引人才和保留人才。设立面向一线教师的特别教育教学贡献奖励，设定省级各类科研与教学成果奖一线教师最低获奖比例，设定省级各类科研和教改课题评审立项一线教师最低立项比例，采取多种激励、促进和保障措施，推动教师专业发展。
（六）强化制度建设，处理好党委与行政、学术与行政关系
第一，进一步强化高校党委书记与校长的责任分工。
要强化高校党委书记与校长的责任分工，首先要真正落实《高等教育法》。我国高等学校实行党委领导下的校长负责制，书记“按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权”；校长为“高等学校的法定代表人”，“全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。［4］高校校长和党委书记都是学校的核心人物，只有明确他们各自的责任，才能避免矛盾，才能领导学校高效发展。其次，要有省委与省政府联合文件，明确界定党委领导下的校长负责制内涵，明确界定地方高校党委书记和校长权力与责任。
第二，理顺校长和副校长的任命机制。
校长和副校长任命应尽量考虑以下因素：一是要有高等教育管理、科研和教学经历；二是副职任命征求正职意见并进行民主测评；三是征得教育厅及教育厅党组织确认和同意。针对高校领导人的经历和资质，有受访校领导建议：“尽快落实十八大《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于‘推动大学改革’的若干精神，让教育家办教育。”“让教育家办教育”这一建议，几年前温家宝同志曾经提出过［8］，最近国务院发展研发中心也提出过［1］，是促进高校内涵式发展的重要举措。
第三，消除高校管理中的纯行政化倾向。
消除高校管理中的纯行政化倾向主要包括两方面内容。一是将行政权力和学术权力明确分工，让双方都不干预对方领域事务。二是去掉学校管理中的官僚习气，“破除‘官本位’观念”［9］59，建立良好的校风和学风。官僚习气或官场化习气，不仅让一些学术人员无法安心学术，还让一些学术人员向往官场，必须彻底清除。
（七）明确定位，增强为地方社会经济发展服务的意识和能力
第一，政府部门建立分类指导机制，引导地方本科高校走特色型发展路径。
政府部门要制定分类指导机制，通过分类政策、分类标准和分类建议等，促进不同类型与不同层次地方本科高校，在各自类型中与各自层次上办出特色、办出水平。将地方本科高校划分为教学研究型和教学型两大类，引导多数地方本科高校朝应用型高校方向发展。在科学研究方面，由政府部门提供政策与经费支持，在教学研究型高校建立一批有特色的省级重点应用型研究室，引导地方高校为地方社会发展提供应用型科技服务。在教学方面，也由政府部门提供政策与经费支持，设置一批有特色的省级教学研究项目，聘请一批企业一线高管或高级技术人员到地方高校讲课，促进地方高校应用型人才培养质量提升。
第二，建立多样化高校评价体系，引导地方本科高校走务实型发展方向。
对不同类型与不同层次高校的考核评估不能使用统一的指标体系，应发挥省政府教育统筹权［9］44，建立多样化高校评价指标体系，引导地方本科高校根据自身实际形成发展理念、明确发展方向与制定发展策略。高校定位及发展易受政府行为影响，尤其是易受政府评估影响，如果政府评价使用统一指标体系并且给专业学科数、硕士点数、博士点数、院士人数等较高权重，地方本科高校势必不会考虑自身实际而盲目求高求大求全，走好高骛远的非理性发展方向。引导地方本科高校走务实型发展方向，是促进内涵式发展的重要举措。
第三，培育立足区域、面向全省、彰显特色、服务地方的发展理念与发展能力。
地方本科高校发展，应以地方性作为逻辑起点，建设与地方社会经济发展相适应的学科专业，培养与地方社会经济发展相适应的专门人才，全方位、多层面地为地方社会经济发展服务。这要求地方本科高校具有健全的理念与良好的能力，这种理念与能力的培养，既要靠地方高校自身的努力，也靠地方政府的政策引导与支持举措，因此，地方政府应采取多种措施，引导地方本科高校继承自身传统，明确自身实际，利用自身优势，形成立足区域、面向全省、彰显特色、服务地方的发展理念与发展能力。
（八）建立学科、专业与课程关联优化体系，提升高等教育质量
第一，政府部门采取促进措施，建立优质课程共享机制。
政府部门采取系列措施，如政策支持与经费扶持等，促进高校精品课程及优质课程共享，以提升地方本科高校课程整体质量，并减少政府和高校在课程开发上的人力和财力重复投入。以“两课”为例，针对地方本科高校“两课”教师水平普遍偏低和教学实效普遍偏差这一现象，有受访者建议：“我们不妨让中央党校或省委党校将邓小平理论、科学发展观等课程做成网络课程，这样我们高校的学生就共享信息，节约资源。同时，学校也不用这么多老师去上课，像这些老师若没上好课、讲不到位反而对学生有不好的影响”。这项建议是一种创见，更是一种诉求。再以大学英语等为例，针对长期以来无法解决的“费时低效”现象，鼓励地方本科高校尝试大规模裁减教师面授讲授学时，让学生通过网络或计算机课件听高层次教师讲授，自主学习主体内容，让本校教师主要进行辅导课和听说课教学；这样做既能减轻公共外语课师资压力，又能在最大程度上提高教学效果，提升课程教学质量，更能减少公共外语教师比例，将教师编制用到优势和特色专业学科上，提升高校整体人才培养质量。
第二，以学科建设为龙头和支撑，提升专业教育水平。
加强学科建设，为专业建设提供高水平的师资队伍、教学与研究基地以及包括学科发展最新成果的课程资源，提升专业教育水平。有受访者认为：“要搞好专业建设，必须搞好学科建设。没有学科支持的专业，培养不出好的人才。”
第三，建立应用型课程开发体系，促进应用型课程体系建设。
首先，政府通过政策与经费支持，鼓励校企共同开发课程，鼓励设立交互式、启发式教学改革项目。校企深度合作，可以共同培养更多高素质应用型人才，更好地为地方社会经济发展服务。其次，政府通过政策引导，促进高校引进企业高级管理人才作为高校的兼职教师、教授，将企业的管理经验与管理理论较好地结合起来，拓展学生的知识面，提升学生的理论联系实践的能力。再次，政府通过经费支持，促使地方本科高校建立一批应用型课程研究项目，建立一批应用型实践教学研究项目，加速应用型课程体系建设。
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［1］国务院发展研究中心课题组.国务院发展研究中心提交改革方案总报告［R/OL］.财经.新华网.（2013-10-27）［2014-02-26］. http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-10/27/c_125604215.htm.
［2］中共中央组织部、人事部、教育部.关于深化高等学校人事制度改革的实施意见［S］.人发［2000］59号.2000-06-02.
［3］克拉克，B. R.高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］.王承绪，等，译.杭州：杭州大学出版社，1994:204.
［4］教育部.中华人民共和国高等教育法［S/OL］.政策法规.中华人民共和国教育部.（上载日期不详）［2014-02-26］. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.html.
［5］教育部.教育部关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见［S］.教人［1999］16号.1999-09-15.
［6］教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）［EB/OL］.文献资料.中华人民共和国教育部.（上载日期不详）［2014-02-26］. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/201008/93785.html.
［7］中央社会治安综合治理委员会、教育部、公安部．关于深化学校治安综合治理工作的意见［S］.国办发［2000］52号.2000-06-29.
［8］安传香.温家宝：教育行政化的倾向需要改变，让教育家办学［EB/OL］.温家宝总理与网友在线交流——中国政府网、新华网联合专访.新华网.（2010-02-27）［2014-03-03］. http://news.xinhuanet.com/politics/2010-02/27/content_13062942.htm.
［9］中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.
（责任编辑 张芊）