１薛建良 ２徐兆权
（１农业部管理干部学院，北京 １０２２０８；２中国农垦经济发展中心，北京 １００１２２）
［摘 要］ 国有贫困农场是中国扶贫工作的重要组成部分，文章利用投入产出法对２０１０－２０１３年财政资金支持国有贫困农场产业发展项目效率进行测算，发现财政扶贫资金投入具有较高的回报率，平均收益率为１２０．７５％；运用实地调研典型案例，分析了具有较高投资回报率项目的特征，在此基础上，提出加大对贫困农场产业发展资金支持力度、强化项目设计、提高运行质量，增强农场发展活力等建议。
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关键词 ］ 扶贫效率；产业开发；国有农场；财政资金
［作者简介］薛建良（１９８１－），男，汉族，山西新绛人，农业部管理干部学院，博士，研究方向：农业农村经济与政策、国有农业经济；徐兆权（１９７９－），男，汉族，辽宁营口人，中国农垦经济发展中心，副处长，研究方向：农垦经济。
①参见农业部农垦局２００８年《国有贫困农场财政扶贫资金管理办法（暂行）》。
国有贫困农场是中国扶贫工作的重要组成部分，是中央直属垦区、新疆生产建设兵团和地方垦区所属的，自然条件差、生产生活基础设施条件落后、长期亏损或微利、资产负债率高、人均收入原则上低于本垦区平均水平６０％的农（团、牧）场牧场①。贫困农场之所以贫困，一个非常重要的原因是没有主导产业，缺乏经济支柱 ［１ ］，培育和壮大贫困农场优势产业，提高扶贫对象就业和生产能力是落实产业扶贫的重要措施，也是中央财政预算安排的国有贫困农场财政专项扶贫资金和以工代赈资金支持的重要领域。对于国有贫困农场如何利用扶贫资金，学者们提出了集中投资策略 ［２ ］，分类指导原则 ［３ ］，重点盘活农场土地资源 ［４ ］等观点，也有从具体案例着手，分析财政资金实施方法 ［５ ］，也有采用指标体系测算农垦扶贫项目社会效益等研究 ［６ ］。因此，准确评价财政扶贫资金支持国有贫困农场产业扶贫项目效率，把握具有高效率扶贫产业项目的特征，是提高财政扶贫资金利用效率，加快培育主导产业，有效推动国有农场扶贫的关键。
根据《财政专项扶贫资金管理办法》和《农垦国有贫困农场扶贫资金管理办法（暂行）》规定以及国有贫困农场产业项目具体内容，财政扶贫资金支持贫困农场产业发展项目可分为四类：一是以提升产业发展基础为主的中低产田改造和水利基础设施建设；二是推动具体产业发展的项目，如蔬菜、水果、茶园、林木、花卉种植、橡胶等种植业以及畜禽、水产等养殖业；三是伴随产业发展配套的水泥晒场、仓库及农产品加工业；四是提高劳动者生产技能的培训项目。
一、财政资金支持国有贫困农场产业发展项目
根据农业部农垦局《国有重点扶持贫困农场统计》资料， ２０１０－２０１３年间，财政扶贫资金支持国有贫困农场的数量分别为３．９５亿元、４．４５亿元、４．８８亿元、４．７２亿元，呈增长趋势，年均增长６．１２％，其中，年均产业发展项目资金占财政扶贫资金的５７．４３％，财政扶贫资金支持国有贫困农场产业发展是财政资金使用的主要领域，各项目类型及资金额如下。
（一）农业基础改善项目
贫困农场产业以种植业为主，改良土壤，完善农田道路水利等基础设施，能提高作物产量，稳产增产，该类项目年均资金投入占扶贫资金总额的２６．９７％。２０１０－２０１３年，财政扶贫资金年均支持农田水利设施项目３０个，金额３７２７．２万元，占当年资金总额的１８．１７％；年均支持中低产田改造项目１９个，年均金额３２９２．６万元，占当年资金总额的８．８０％。
（二）产业培育项目
产业培育项目是以培育和发展新的产业或扩大原有产业规模，提升产业发展能力为主的项目。此类项目多以高效经济作物种植或动物养殖为主，以获取较高的单位土地或劳动产值为目的，主要包括蔬菜、水果、茶园、花卉、林木、橡胶等种植业以及生猪、肉牛、奶牛、肉羊等畜牧业。财政扶贫资金支持贫困农场产业发展项目数量、金额有较大的年际波动性，２０１１－２０１３年财政扶贫资金投向如下表１所示。
由表１可以看出，财政扶贫资金支持贫困农场产业发展项目资金年均总额为１．４３亿元，约占当年财政扶贫资金总额的３．５５％；项目平均额度为１９６．２２万元，主要集中在畜牧养殖、蔬菜、水果、花卉、橡胶种植等产业领域，是扶贫资金支持产业发展的重点。
（三）产后仓储加工项目
随着贫困农场产出数量增加，产业结构调整，财政扶贫资金扶持产后仓储加工成为推动贫困农场产业升级的关键。２０１０－２０１３年，财政扶贫资金年均支持水泥晒场项目１７个，年均金额为１７３７．８３万元，约占当年财政扶贫资金的３．７１％；年均农产品加工及仓储项目１２个，占当年扶贫资金的１３．６８％。
（四）技术引进及人才培训
引进、示范和推广先进农业生产技术，提高贫困农场职工生产技能，增加贫困农场人力资源素质，推动贫困农场产业发展的重要内容。在产业发展项目中，技术引进、人才培训资金与产业项目捆绑，没有单独统计。据初步测算，２０１０－２０１３年四年来共有２．１万余名贫困农场职工参加技术培训，有力地保障了产业发展项目的实施。
二、财政扶贫资金支持贫困农场产业发展效率分析
为深入分析财政扶贫资金支持国有贫困农场产业发展的效率，本文利用２０１０－２０１３年《国有重点扶持贫困农场统计》数据，采用“投入—产出法”测算财政扶贫资金支持国有贫困农场产业基础设施改善、农产品加工仓储等产业发展类项目的实施效率。由于统计数据仅反映了相关项目的主要效益，这些效益要么是产出的增加，要么是成本的减少，或者是两者的综合。因此，本文的计算仅能反映财政资金使用效率的主要方面，同时由于缺少对非粮食类作物以及畜牧产业的数据统计，本文仅对代表性项目进行分析。
（一）道路建设项目
贫困农场道路建设项目具有较高的投资回报率，每１元的道路建设资金投入会带来１．４７元的经济回报。２０１１－２０１３年，道路建设财政扶贫资金农场内投入产出比为１∶２．１３、１∶１．１０和１∶１．１８；带动周边农村经济发展投入产出比为１∶０．６９、１∶７．７１和１∶４．７１。每万元道路建设扶贫资金农场受益人口４２．５５、６９．２８和３２．２３人，带动辐射周边受益人口３３．５３、４９．５３和２７．２１人（详见表２）。
（二）水利设施项目
２０１０－２０１３年，每万元水利设施建设资金增加灌溉土地２８．２５亩，改善灌溉面积４０．５５亩，有效增强了农场抗风险能力，使其增产、稳产；同时，每万元水利建设资金还辐射增加农场周边１３．８６亩灌溉用地。每万元耕地排灌系统配套资金平均增产粮食１０．４吨，按１吨粮食２０００元计算，可以产生经济效益２．０８万元，投入产出比为１∶２．０８（详见表３）。
（三）中低产田改造项目
２０１０－２０１３年，平均每万元扶贫资金投资中低产田改造项目后能增产粮食７．９８吨，按１吨粮食２０００元计算，可产生经济效益１．６０万元，投入产出比１∶１．６，投入产出比较高（详见表４）。
（四）农产品仓储加工项目
通过建设水泥晒场和粮食仓储加工设施，每万元扶贫资金能减少粮食损失１．０８吨，按１吨粮食２０００元计算，可产生经济效益２１６８元；同时，水泥晒场和粮食仓储设施服务地方能减少粮食损失０．６１吨，按１吨粮食２０００元计算，可产生经济效益１２２０元，仅减少粮食损耗带来的农场内投入产出比为１∶０．２２（详见表５）。
运用“投入—产出法“对财政扶贫资金支持贫困农场主要产业发展项目的效率进行分析可以得出，财政扶贫资金对贫困农场产业发展项目的投入具有较高投资回报率，投资收益率简单平均数为１２０．７５％，说明继续加大产业发展类项目投资不仅能增加贫困农场资本存量，增强产业发展动力，而且具有较好的经济回报。
三、具有效率的产业扶贫项目特征
从总体上对财政扶贫资金支持国有农场产业发展项目的效率进行评价，但不能对财政扶贫资金如何更有效地支持产业发展给出具体建议。因此，需要进一步从影响财政扶贫资金作用发挥的项目特征进行深入分析。本文利用实地调研数据和典型案例，分析梳理同类项目中具有较好效益的项目特征。
（一） 农业基础改善项目要具有产业导向
加强农业基础设施建设不仅是夯实产业发展基础，增加产出的保障，也是调整产业结构，推动新兴产业发展的重要动力。从现有产业发展项目看，中低产田改造和农田水利基础设施建设项目在内容上有相似性，可以归为一类，但项目实施内容不同对产业发展的促进作用也不同，影响财政扶贫资金使用效率，代表性项目及案例如下表６所示。
由表６可知，基础设施可以分为产业共用型与产业专用型，产业共用性基础设施与产业专用性基础设施相结合的项目具有较高的投资回报率，具体为：以水利、道路为主的农田基础设施建设可以促进贫困农场产业发展，而产业发展后需要更完善的基础设施与高产高效生产技术相配套，产业发展与农田基础设施建设具有相互促进，互为因果的关系，农田水利基础设施建设与产业专用性设施结合越紧密，财政扶贫资金投资回报率越高，越能带动产业发展。
（二）产业培育类项目的科技支撑和产业升级
在产业培育项目中，提升项目科技含量，推动产业不断升级转型，是该类项目成功的重要保障，在财政资金支持过程中要突出科技对产业的支撑，更好地发挥科技引导作用，黑龙江农垦双鸭山农场蔬菜产业发展提供了有益经验（详见表７）。双鸭山农场是以山地、旱地为主的农场，２００３年列入国家级贫困农场，开始实施财政扶贫项目，经过多年的探索，从２００７年开始将培育发展蔬菜产业作为农场扶贫的重点，并连续６年坚持不懈，产业基础设施不断充实，规模不断扩大，产业链条不断延伸，推动了产业转型升级，取得良好效果。
从表７可以看出，农场在选定产业项目后，利用财政扶贫资金引进技术含量高的设施和种植技术，不仅能提高产业技术水平，增加产出，而且能使产业链条不断完善，推动产业升级发展。
（三） 产后项目要服务生产和资产运营并重
财政扶贫资金支持贫困农场产业发展最重要的目标是要培育出市场上有竞争力的产品，形成主导产业。农产品储藏加工设施建设不仅能支撑产中环节，提高产品附加值，而且能形成农场新的收入来源。黑龙江农垦８５１０农场水泥晒场与粮食仓储加工项目，强化设计，不仅使其具有减少粮食损失的效益，而且加强资产经营，与中粮集团的合作，延伸产业链条，融入大市场，使财政扶贫资金发挥了更大效益，具体如表８所示。
该项目实施使农场职工及附近群众人均年节粮２．７４吨，同时，每年获得仓库出租收入３９６万元，不仅增加了农场固定资产，而且提高了粮食产业发展能力。
四、结论与启示
（一）财政扶贫资金支持贫困农场产业发展具有较高投资效率
支持贫困农场产业发展是财政扶贫资金使用的主要方向，财政扶贫资金支持贫困农场产业发展的各类项目均具有较高的投资回报率，各类产业发展项目投资经济回报率简单平均数为１２０．７５％。在各类投资中，水利基础设施项目建设投资经济回报率最高，其次为中低产田改造、道路建设和产后仓储加工。
（二）贫困农场财政扶贫资金支持不同产业发展项目具有不同的类型特征
通过分析财政扶贫资金支持国有贫困农场产业发展的典型项目可以得出，根据受益主体不同，农产产业发展项目具有以下三种类型：一是“多富民少富场”项目，主要表现为产业共用性农田基础设施项目，该类项目主要受益者是农场职工，农场获益较少；二是“多富场少富民”项目，主要表现为产后仓储加工类项目，主要受益者是农场；三是“富场又富民”项目，主要表现是以产业发展为导向的项目，具有农场与职工利益融合的机制，财政扶贫效果佳，此类项目如特色优势产业开发、农田水利建设“旱改水”等。
总之，虽然财政扶贫资金支持国有贫困农场产业发展具有较高效率，但同类项目不同投资开发模式对资金投入效率影响较大。在进一步促进国有贫困农场产业发展的过程中，应继续加大财政资金扶持力度，同时，在扶贫项目开发设计中，要立足农场资源，把握项目特征，强化产业导向、科技支撑和功能布局，不断提升农场经营能力，提高项目运行质量，最大限度发挥项目效益，使财政资金成为国有贫困农场脱贫致富，加快发展的“金钥匙”。
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参考文献
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［５］施良平．国有农场发展对策研究 ——以温州国有农场为案例［Ｄ］．中国农业科学院，２０１２．
［６］徐兆权．农垦扶贫项目社会效益评价——指标体系和评价方法［Ｊ］．中国农业会计，２００９，（１２）：９－１３．
（责任编辑： 管 仲）