黄福江
（兵团经济研究所，新疆 乌鲁木齐 ８３００００）
［摘要］土地流转是兵团构建新型农业经营体系的必要前提，也是发展现代农业的必要条件之一。文章采用实地调查、访谈等方法分析了兵团土地承包经营权流转的现状，总结流转的特点并分析流转的原因，并指出兵团土地承包经营权流转主要存在缺乏土地流转管理机制，对土地流转组织引导不够，私下流转现象较为普遍，转出职工难以实现转移就业等问题。为此，建议提高团场领导对土地流转的认识，出台土地流转指导意见，规范土地承包经营权流转，统筹制定相关配套政策，加大对土地流转职工的就业培训，以促进农业适度规模经营，提升兵团农业现代化水平。
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关键词 ］兵团；土地；承包经营权；流转
［作者简介］黄福江（１９８６－）男，甘肃武威人，博士研究生，经济师，研究方向：区域经济学，产业经济学研究。
党中央、国务院高度重视农村土地流转和规模经营发展。党的十八大和十八届三中全会提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。
兵团是党政军企合一的特殊组织，是新疆维吾尔自治区的重要组成部分，承担着国家赋予的屯垦戍边职责。截至２０１５年初，兵团现有１４个师，１７６个农牧团场，辖区总面积７．０６万平方公里，耕地１２４４．７７千公顷，总人口２７０．１４万，占新疆总人口的１１．９％。近年来，随着兵团工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程的逐步加快，引进、吸收、研发和推广先进生产技术速度逐年提升，农业物质技术装备水平不断提高，团场农业劳动力出现了相对过剩，团场土地承包经营权流转现象越来越普遍，发展适度规模经营已经成了必然趋势。
一、兵团土地承包经营权流转的现状
（一）土地流转规模
根据兵团土地承包经营权流转调研组的初步统计，２０１４年，兵团团场土地承包总面积１５３８．６万亩，土地承包总人数３４１２００人，人均承包面积４５．１亩；承包职工２６７０１３人，职均承包面积５７．６２亩；定额地面积８６０．４９万亩，职均定额地面积３２．２３亩。
根据目前的调研，兵团土地流转面积达到８６．０４万亩，占承包土地面积的５．５９％；流转土地的职工３０６０４人，占土地承包职工总人数的１１．４６％。其中，大田劳动力转移到第二、三产业就业的１２８２１人，占土地承包职工总数的４．８％；土地流转收益亩均大约５００元。兵团既有全民所有制连队，也有集体所有制连队。截至２０１５年初，兵团集体所有制连队共有耕地８８１６７３．８５亩，人口８３０２９人。其中，土地流转面积１２４２２９．３２亩，占集体所有制连队耕地面积的１４％。第六师是兵团所有师市集体所有制土地流转最多的师，２０１４年土地承包经营权流转面积达１００３３９．１２亩，占到集体总耕地面积的３０％。
（二）土地流转方式
按照国家现行政策文件的规定，土地承包经营权流转方式主要有转包、出租、互换、转让、入股等。但兵团土地属于国有性质，其具体的土地承包经营权流转方式不论是提法，还是具体内涵，都与地方农村有显著不同。目前，兵团团场土地承包经营权流转中最普遍的方式是转包，这种方式占到了土地承包经营权流转的９０％以上。其次是出租和互换，所占比例在１０％以下。由于职工承包经营权难以资产化，再加上兵团农业公司、合作社等经济组织本身运行不规范，团场金融服务跟不上入股方式，在兵团难以具体操作。而转卖、转让这两种流转方式由于不符合兵团实际，是坚决禁止的，职工无权转卖和转让国有土地。
（三）土地流转对象
２０１４年，兵团团场土地承包经营权流转对象主要有团场职工、非兵团职工、团场或国有经营公司、合作社及其他公司。其中，职工是土地承包经营权流转主要对象，流转给团场职工的面积是１０６０６４．８亩，占土地流转总面积的５７．５７％，所占比例最大；流转给非职工的面积是１７０７６６．９３亩，占土地流转总面积的１９．５％；流转给团场或国有经营公司的面积是１０６０６４．８亩，占土地流转总面积的１２．３３％；流转给合作社的面积是６１０７１．９７亩，占土地流转总面积的７％；流转给其他公司的面积是３０９３３．０８亩，占土地流转总面积的３．６％。土地承包经营权流转给自然人（职工和非职工）的比例合计是７７．０７％，流转给其他经济组织的只占２２．９３％。
（四）土地流转动因
促成兵团团场土地承包经营权流转的因素有以下几种：一是承包土地职工因年龄接近退休，为了使自己在土地上的前期投入能较好地回收，把自己承包的土地流转给子女经营；二是职工因疾病、灾害、事故、家庭变故等造成自身无力继续承包经营土地，不能进行农业生产管理；三是相对于从事农业种植，第二、三产业比较收益更高，加之农业受自然和市场双重风险，职工从事二三产业获得稳定收益后，自愿流转土地，保留职工身份；四是一些职工农业经营能力强，在地方农村承包了几千亩农地，常年在地方农村从事农业经营，无暇顾及自身承包地；五是遇到团场农业结构大幅调整，部分职工不能很好地掌握新作物的种植管理技术，承包连年亏损，对继续种植失去信心，不得已流转土地。
据兵团调研组对全兵团土地流转情况的调研，截至２０１４年１２月初，兵团土地流转工作取得一定进展，总体规范有序，但从规模和规范程度看仍处于发展阶段，团场土地承包经营权流转总体规模较小，流转土地面积占土地承包总面积５．５９％左右；流转方式单一，主要以转包和出租为主；流转时间较短，流转合同基本一年一签；流转范围有限，主要流向本团的职工，流向合作社、农业公司等其他经济组织的较少。区域差异比较明显，各师做法各有不同。
二、兵团土地承包经营权流转存在的问题
（一）师团缺乏土地流转管理制度和机构
２００４年兵团曾出台过团场土地流转指导意见，但该意见过于笼统，而且当时制定指导意见的时代背景与今天有很大不同，在团场层面缺乏可操作性。当前，兵团土地流转的政策及服务体系仍不健全，兵、师尚未出台规范土地流转的政策办法，团场也没有建立相应的土地流转管理服务机构和平台，存在土地流转程序不规范，信息不畅通，合同不规范，监管不到位等问题。
（二）对土地流转组织引导不够
部分师团领导干部还没有真正从思想深处认识到土地流转工作对于全面深化团场改革、农业结构调整、连队功能转型、职工多元增收的重大意义。认为土地流转是职工之间的行为，应由流转双方自由协商，与团场、连队无关，没有充分认识到土地适度规模经营对发展现代农业的推动作用，在规范土地承包经营权流转上支持、引导、宣传、服务的力度不够。
（三）土地私下流转现象较为普遍
由于团场是一个熟人社会，职工私下流转土地的对象主要是本团职工或其亲朋好友，相互比较信赖，流转收益在种地前一次性付清，“五保三费”也含在土地流转费中，未向团场申请备案，未签订正式的流转合同，多为口头协议，且临时性居多。私下流转之所以较为普遍，其现实原因主要有两方面：一方面，省去了麻烦的程序，纠纷还少，既使有纠纷，因未给团场带来直接的不利影响，团场一般也不干预；另一方面，部分职工对团场缺乏信任，担心通过团场来流转土地，自身的利益会受到损害。
（四）转出职工难以实现转移就业
近几年，随着农业补贴的加大，农产品价格的走高，以及减负力度加大，职工从土地中获得的收益相对第二、三产业较高。职工拥有一份定额地，就能保住职工身份和相应的待遇。团场职工无论是在师团还是在外地兼业从事其他行业，都不愿舍弃定额地。再加上职工受资金、技术、市场、文化素质等因素困扰，退出承包土地后实现长期固定就业存在困难，不敢把土地流转出去。一些师职工应自行承担的“五保三费”自２００７年后一直没有调整过，随着自治区社会平均工资的逐年增长，社会保险缴费基数逐年递增，应由职工承担的自身受益逐年增加部分全部或部分由团场承担，导致团场负担加重，团场只能依靠自然减员和不增加一线职工队伍，来减少农业一线承包人员，造成职工队伍老化。
（五）土地流转存在的一些隐患
由于兵团土地承包经营权流转不规范，管理不到位，埋下了一系列隐患。土地转包后，合同签订的人员与实际承包人员条件不相符，有些实际承包人员不是团场的正式职工，不服从团场对农业生产的指导管理，不愿意接受农产品订单收购，给团场正常生产经营造成一定困难；一些人常年在团场挂名承包土地，但却不是团场的正式职工，享受不到养老、医疗等社会保障，公平诉求增加，影响社会稳定；在土地承包经营权流转过程中，一些职工没有遵守相关程序，没有签订正式合同，没有团场认证，很容易在地上农作物价格评估、转包时间和五保三费缴纳等问题上产生纠纷，由于没有合同保障，职工之间矛盾增多；由于土地收益相对较高，部分职工在退休前两三年把土地流转给子女，承包土地难以收回。
三、规范兵团土地流转工作的建议
（一）提高团场领导对土地流转工作的认识
师团各有关部门要站在全面深化团场改革发展的高度，充分认识推进土地流转的必要性。加强对土地流转相关工作人员的培训指导，提升职工群众对土地流转的认识，为做好土地流转工作创造条件。土地流转与农业结构调整。连队功能转型密不可分、相互依赖、相互促进，土地流转的实质在于转移农业富余劳动力，适度扩大一线农业职工土地承包经营面积，培育新型农业经营主体，推进农业现代化，目的是为了职工多元增收，团场提质增效。
（二）加快研究制定土地流转指导意见
随着兵团城镇化和工业化的发展，兵团加大调整经济结构和转移富余劳动力的力度，土地流转的程序、方式、对象和相关要求也会发生变化。兵团应尽快研究出台原则性的指导意见，各师根据自身实际，出台相应的实施细则，突出土地流转工作管理主体，明确土地流转的主体、方式、程序、合同文本、流转价格、收益分配和监管服务等内容和底线，培育土地流转市场，创新流转方式，健全流转机制，规范流转管理，强化流转服务，在充分保障流转双方权益的基础上，促进农地合理有序向新型农业规模经营主体集中。
（三）规范土地承包经营权流转
在稳定土地承包权基础上，团场（农业经营公司）向农业职工颁发土地经营权证，职工凭借土地经营权证进行承包土地经营权流转。土地经营权证颁发年限应与农业种植结构相适应，最长不能超过职工退休年龄。职工是土地承包经营权流转的主体，严禁师团通过定任务、下指标、纳入绩效考核等方式推动土地流转。禁止职工以转让、转卖等方式进行土地经营权流转。团连不得违背职工意愿流转职工的承包地。土地经营权流转要与兵团农业现代化目标、农业结构调整方向相一致，不能搞污染和掠夺式经营，使土壤肥力下降。
（四）建立农地流转的审查和过程监管制度
坚持最严格的耕地保护制度，严格限制农地的用途，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名随意改变土地用途，违规搞非农建设。通过农地流转实现兵团农业规模经营是大势所趋，但在土地流转过程中，要引入审查制度和监管制度，对转入方的农业经营资质、农业生产经营能力、生产计划、农业风险防范措施等进行审查，尤其对工商企业、合作社法人流转农业用地要进行严格监管。对农地经营过程中不遵守兵团农业产业化、农业结构调整等行为，职工有权要求即刻终止土地流转协议，及时收回农地经营权，并根据实际情况索取补偿。
（五）着力开辟土地流转职工就业渠道
紧紧抓住国家新丝绸之路经济带建设和对口援疆的契机，依托三化建设，结合三次产业结构调整升级，积极承接就业容量大的劳动密集型企业，大力推进本地服务业的迅速发展，有效吸纳农业富余劳动力就业；研究制定土地转出职工实现再就业的相关优惠政策，有效解决土地转出职工的后顾之忧，组织职工群众赴其他省份就业；通过收费减免，流转奖励小额贷款担保，就业服务补贴等政策，多渠道扶持就业，鼓励自主创业，引导转出土地职工自谋职业、自主创业，不断增强就业能力。
（六）统筹制定土地流转相关配套政策
只有土地流转相关配套政策能跟上，转出农业职工能实现转移就业，土地流转才会发生，适度规模经营才能实现。对转出土地到第二、三产业就业的职工，各师应统一制定政策和管理办法，给予充分的社会保障，实现“五保三费”和企业“五险一金”无缝对接，使其能同等享受职工待遇。鼓励不再以农业为主的职工转出土地。在兵团选取试点师，探索农地承包经营权“有偿退出、永久转让”制度，对长期在册不在岗，不能尽到义务的职工，鼓励其退出农业承包，上交定额地。对在城镇有稳定职业和居所的职工，在征得其本人同意前提下，鼓励其有偿退出其农地承包经营权。给予自主创业职工“五保三费”优惠政策。对流转土地上的林带和节水设施等地上附着物，要结合土地流转指导意见，统筹制定相关配套政策，做到既能确保土地顺利流转，还能保障地上附着物投资者的利益。加大对农地规模经营主体的资金扶持力度。目前兵团已具备了实行适度规模经营的经济社会条件，兵团各部门应统筹研究制定具体措施给予农地规模经营主体发展资金的支持。对土地规模经营主体集中连片整理土地，优化改良土壤的给予补贴，探索完善承包地的经营权抵押贷款制度，以有效应对规模经营主体季节性资金需求，形成支持规模经营主体的金融可持续发展机制。
（七）加大对土地流转职工的就业培训
一方面，针对目前兵团农业职工老龄化、青壮年职工不愿意从事农业种植的实际情况，整合教育培训资源，加大对转入土地职工、合作社理事长、团场农业公司等负责人的农业经营管理培训，重点培养和扶持青年农业职工，提升其经营管理水平，以适应农业规模化经营、企业化管理、公司化运作；另一方面，协调相关部门对有条件流转土地的职工提前进行设施农业、现代养殖业等其他岗位就业技能的岗前培训，加强对流转土地职工的就业服务。
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参考文献
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（责任编辑：车碧云）