汤妮燕
（云南大学公共管理学院，云南昆明650091）
摘 要：2008年美国次贷危机不仅给全球经济带来非常恶劣的影响，而且暴露了国际银行监管存在的诸多问题。后危机时代，各国纷纷反思金融危机爆发的原因及缺陷，试图寻求更稳定的金融市场体系。2010年9月，以巴塞尔银行监管委员会( BCBS)为代表的国际组织通过了新的全球监管改革方案，即巴塞尔Ⅲ。该协议提出新的资本框架、首次引入杠杆率监管指标和建立宏观审慎监管框架。虽然我国目前已初步建立银行业监管制度，但与巴塞尔Ⅲ相比，我国银行业监管制度仍存在诸多缺陷。对此，根据国际银行业监管一体化的要求，提出了巴塞尔Ⅲ框架下完善我国银行业监管机制的建议。
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关键词 ：后危机时代；巴塞尔Ⅲ；银行业监管；缺陷；完善
中图分类号：DF438.1
文献标识码：A
文章编号：1002-3933 (20】5)06 -0166 -08
收稿日期：2015 -01-04 该文已由“中国知网”(www．cnki. net) 2015年5月6日数字出版，全球发行
作者简介：汤妮燕（1985-），女，重庆人，云南大学公共管理学院博士研究生，研究方向：民商法及国际民商法。
引言
2007年初爆发的美国次贷危机给全球经济带来非常恶劣的影响，也暴露了现代银行业存在的诸多问题，如杠杆率过高和流动性过低，落后的银行业公司治理和风险管理水平及不合理的激励机制和薪酬结构等。由美国次贷危机而爆发的全球性金融危机表明，巴塞尔I和巴塞尔Ⅱ构建的金融监管体制已不能适应国际金融一体化和金融自由化趋势的要求。正如2007年诺贝尔经济学奖得主之一埃里克·马斯金教授曾表示的，政府应该对美国次贷危机的爆发承担主要责任。许多学者认为，美国次贷危机的爆发，很大程度上是因为金融监管尤其是银行业监管存在法律制度的缺陷，主要体现为：缺乏前瞻性、多头监管、监管理念落后及信息披露制度不能为衍生品交易投资者提供有效保证等。
一、巴塞尔Ⅲ对国际银行业监管的创新
（一）巴塞尔Ⅲ产生的背景
后危机时代，世界各国政府和国际银行业深刻反思巴塞尔I和巴塞尔Ⅱ银行监管法律制度的不足及其缺陷，呼吁建立更加严格的监管制度。为了修正这两个协议的缺陷并更好地防范金融风险，2010年9月12日，作为制定银行监管国际标准的机构巴塞尔委员会( BCBS)召开了央行行长及监管当局负责人会议( GHOS)，并通过了全球银行业监管改革方案——《增强银行业抗风险能力》和《流动性风险计量、标准与监测的国际框架》，国际社会习惯将这两项文件称为巴塞尔Ⅲ。
巴塞尔Ⅲ的颁布实施不仅有利于改善银行资本的整体水平和质量，防范银行业可能出现的系统性风险，从而更好地维护金融业尤其是银行业的稳定运行和健康发展，而且作为全球银行资本监管领域的新方案，将对我国及美国、欧盟等主要发达经济体的银行监管产生重要的影响。因此，我国应该解读巴塞尔Ⅲ有关银行监管的新规定，根据我国银行业监管的现状，提出更高的银行资本监管标准，提高并完善我国银行的资本充足率水平和银行资本机构，构建我国的银行业监管法律制度。
（二）巴塞尔Ⅲ对国际银行业监管的创新
针对巴塞尔Ⅱ在银行业监管中暴露出的不足及缺陷，巴塞尔Ⅲ提出了更加严格的金融监管和风险防范的标准和要求，从而顺应全球银行业发展新趋势的要求。该协议有关国际银行业监管的创新主要表现在以下几个方面：
1．改革资本的框架结构
首先，巴塞尔Ⅲ重新设定了一级资本的标准，不仅规定了一级资本的主要构成是普通股和留存收益，而且为非股份制银行建立合理的标准。此外，该协议还简化了二级资本，取消了附属二级资本及其不能超过一级资本的限制，并且取消了专门吸收市场风险的三级资本。其次，该协议将最低资本的要求更加具体化：不仅将普通股从2%提高到4.5%，而且将一级资本从4%提高至6%。再次，该协议还提出了新资本概念，包括应急资本、逆周期超额资本、前瞻性拨备和留存超额资本的概念，从而降低系统性风险，弥补因金融危机或经济下行而发生的亏损。最后，该协议还提出应该多层次监管资本框架，从而灵活地进行资本监管。
2．引入杠杆率监管指标控制银行信贷的过度扩展
金融稳定理事会(FSB)等国际组织提出建立杠杆率监管指标控制银行信贷过度扩张的行为。通过杠杆率进行银行监管，以公开的资产负债表为依据，不仅规定了银行股东应承担的损失，明确了银行的风险承担，而且可以遏制银行资产规模扩张，校正资产与一级资本背道而驰的现象。巴塞尔协议Ⅲ提出杠杆率控制指标，设置银行体系杠杆经营的风险底线，不仅可以发挥资本充足率的主导作用，而且可以通过杠杆率约束银行资本的规模，遏制过度扩张银行贷款，以长期稳定银行体系。
3．全球银行业流动性风险监管指标的统一化
由于全球不存在统一的银行业流动性监管指标，导致全球性金融危机的爆发，许多国际大银行都出现了流动性困难或危机，因此，巴塞尔Ⅲ要求银行应该保持必要的流动性，并引人流动性覆盖率( LCR)和净稳定融资比率(NSFR)这两个流动性风险监管指标。前者是用来衡量短期压力情境下单个银行的流动性状况，从而提高银行抵御短期流动性风险的能力；后者是用来衡量中长期银行解决资产负债期限错配的能力，预防银行过度依赖批发性融资，从而提高银行中长期抵御流动性风险的能力。
4．构建宏观审慎监管框架
美国次贷危机的爆发表明，如果监管当局仅仅关注个别银行的微观监管，那么很有可能会造成过度监管，监管成本也将会因此增加。虽然巴塞尔I和巴塞尔Ⅱ不断完善微观审慎监管，但仍不能满足实践发展的需要，因此，监管的重点应该从微观监管向宏观审慎监管转变。根据这一要求，巴塞尔Ⅲ提出以宏观层面完善微观审慎监管的不足，从而构建一个完整的监管体系。
5．更高的信息披露要求
与巴塞尔I和巴塞尔Ⅱ相比，巴塞尔Ⅲ对银行业的信息披露提出了更好的信息披露要求，这主要表现在如下四个方面：第一，银行机构应当完全对外披露一级资本的所有构成和缓冲资本的情况；第二，银行机构应当披露识别资本正负面因素的所有接线盒最低值标准描述；第三，银行机构应当公开披露资本发行工具的主要特征和监管资本构成要素相关比率计算的综合解释；第四，银行机构应当披露的其他信息，包括从过渡规定中取得的资本工具和监管调整的利益情况。
巴塞尔Ⅲ的出台，使我们有理由认为国际金融监管改革出现了新趋势，如加强系统性风险的防范，提高监管的质与量，加强监管当局的危机应对能力等，其显著特征是强化监管者的存在和能力建设。然而，该协议可能适用于西方市场力量主导的银行业，而不一定适用于我国银行业。然而，随着巴塞尔Ⅲ的出台，我国银行业监管制度存在哪些问题，我国应该采取什么样的措施去完善我国的银行业监管制度，这是我们应该思考的问题。另外，在后危机时代，界定政府在市场经济中的作用进而明确银行业监管机构的角色，对于人世后的中国来说，是至关重要的。
二、巴塞尔Ⅲ框架下我国银行业监管制度存在的问题
后危机时代，我国银行业监管制度应该以银行为中心，按照法律法规的要求建立公平公正的市场秩序，防范和化解金融风险。巴塞尔Ⅲ的出台，为我国银行业监管制度的构建奠定了基础。虽然我国已初步建立银行业监管制度，但仍面临着如下问题和差距：监管理念存在差距，银行业监管立法层级较低，缺乏健全的市场退出制度，央行职能的越位，监管机构的地位不独立和监管机构之间的协调难度大等。笔者相信，找出问题是解决问题的第一步，而且是至为重要的一步。
（一）监管理念存在差距
巴塞尔Ⅲ崇尚宏观审慎、依法监管和全面风险管理等监管理念。但我国银行业监管却存在如下问题：(1)重视微观监管，轻视宏观监管。为规范信贷业务，我国银监会颁布的“三办法一指引”（具体是指《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》）就是从微观层面进行监管的规范性法律文件。这些法律文件虽然涉及了资本充足率、杠杆率、贷款损失准备和流动性风险等指标，但并没有计算和综合分析我国银行业系统的全面风险。(2)重视行政命令，轻视依法监督。我国金融监管理念不能适应银行业发展的需要，立法缺乏前瞻性，银行业监管始终受到政府行政命令的影响。同时，由于我国银行业监管法律缺乏有效的处罚标准，且处罚过于简单，一些法规量性规定不足，没有明确规定许多具体事务和问题，从而不能依法进行银行业监管。
（二）银行业监管立法层级较低
自2007年起，为全面推进巴塞尔协议Ⅱ在我国的实施，我国银监会先后制定了包括《商业银行新资本协议实施申请和审批指引》在内的17个指引文件。巴塞尔Ⅲ出台后，我国银监会也出台了相关指导意见和管理办法。然而，这些指引文件、指导意见和管理办法属于部门规章，在我国属于层级较低的法律。在我国，甚至出现部门规章的执行效果优于法律的现象，原因在于行为主体通常优先选择代表本部门利益的部门规章，这很明显违背了下位法不能违背上位法的法理原则。因此，如何将巴塞尔Ⅲ有关银行业监管的规定上升至我国国家立法层面，使该协议真正服务我国银行业监管还有很长的路要走。
（三）缺乏健全的市场退出制度
虽然我国银行业市场准入制度日趋完善，不仅门槛条件设置较高，而且把关严格。但是，我国银行业监管缺乏健全的市场退出制度，具体主要体现为缺乏统一、详细和可操作性的法律规定，过于简单、粗糙的法律条文以及分散、相互抵触和法律真空的情形并存，同时在我国市场退出时缺乏专门的存款保险制度，政府的行政干预现象严重。这不仅导致银行监管成本增加，不利于银行自律，而且容易导致风险传染给其他金融机构，从而形成系统性风险。
（四）央行职能越位
1995年，我国颁布的《中国人民银行法》确定了中国人民银行是我国的中央银行，履行制定和执行货币的职能。然而，在实践中，银行往往越位行事。在国有商业银行股份制改革的过程中，处处可以见到央行的影子。为了配合银行体制的市场化改革，国务院成立了国有独资商业银行股份制改革试点工作办公室就设在央行，而由央行行长兼任该办公室主任。在我国存款保险制度尚未建立之前，国有商业银行的最终买单人都是央行，尤其在金融危机时，央行更是作为万能的救世主挺身而出。
在后危机时代，央行的这些越位行事方式并未得到有效的矫正。然而，国际银行监管改革的趋势之一是微观监管与宏观审慎统筹兼顾，要求监管机构在关注个体风险的同时，强化系统重要性大型金融机构的监管标准[i0]。这说明监管机构的重心应该由单个风险过渡到系统性风险，也即应当对那些具有系统性风险的银行进行救助，当金融效率与金融安全出现冲突时，金融效率应当让位于金融安全。在我国，当银行出现问题时，中国人民银行无限度救助，过度保护并赔偿所有的存款者，实质上是鼓励银行投机，极有可能导致金融风险的发生。
（五）监管机构独立性
2003年，银监会从央行独立出来专门行使金融监管职责，以期更好地运行央行在单一目标的组织。在后危机时代，反思银行监管机构的独立性问题也是不可忽视的。
银监会属国务院下属事业单位，向国务院负责，不仅由国务院任免其高级管理层，而且解聘管理层不需要对公众解释。虽然银监会的国际咨询委员会为其决策提供建议，但其决策程序并没有公开，其对国务院具有高度的行政依附性。银监会在法律赋予的权限范围内可以制定监管规则，银监会至今已经制定和公布了多项监管规章，如《商业银行资本充足率管理办法》和《银行并表监管指引》（试行）等。但是，在实际工作中，银监会仅有权利制定各种监管规则，对于监管条例的制定，则要得到国务院的批准。然而，问责机制的不健全使得政治对银行监督及银行具体行为施加了一种无约束的影响。《银行业监督管理法》曾为提高银监会的监管灵活性和监管效率赋予其广泛的权利，为银监会被监管者俘获丧失监管独立性打开了缺口，为政治干预、行业共谋和监管者的道德风险留下了广阔的空间。
（六）监管机构协调
我国在《商业银行法》和《证券法》中确立了“分业经营、分业监管”的模式。2003年，央行金融监管的职能剥离给新成立的银监会，进一步强化了这种分业监管的模式。随着我国金融市场对外开放程度的不断深化，外国银行纷纷进入中国市场并设立分公司或子公司，严重冲击着我国的银行业金融机构。此种情形之下，我国的银行若一味固守分业经营的理念，势必会在和外国银行竞争的过程中，处于劣势。因此，我国金融领域也开始进行了各种各样的混业经营的尝试。根据我国商业银行法律法规的规定，在我国境内，商业银行不得向非银行金融机构和企业进行投资。但是商业银行毕竟是一个追求利益的“经济人”，其为规避法律的禁止性规定，在海外注册非银行子公司，使子公司在国内独资或者合资成立金融控股公司。
《银行业监督管理法》在法律中也作了富有前瞻性的弹性规定，第43条以“国务院另有规定的除外”的形式规定了允许混业经营的存在。混业经营使得监管机构之间原有的按照各自的监管规则各行其是的局面无力应对现实中存在的问题，尤其是金融创新产品的出现使得监管部门举手投足间都要顾及相关部门的职责，监管职责不清和部门利益交叉，再加上监管信息的不对称更加剧了这种局面，监管的漏洞成为了隐藏系统性风险的死角。
三、巴塞尔Ⅲ框架下完善我国银行业监管制度的建议
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要深化金融体制改革，国务院总理李克强在2014年“两会”后答记者问中20次提及“改革”，由此可见，在后危机时代，正确定位监管机构的角色，划定其作用的范围，提高监管效率，完善监管机构之间的合作机制已经显得刻不容缓。
（一）更新我国银行业监管理念
完善我国银行业监管制度，最重要的就是要转变银行监管理念，以银行业整体利益出发，构建合理的银行业监管制度。具体需要实现以下两个转变：(1)从微观监管向微观和宏观监管并重转变。首先，以宏观审慎监管理念衡量、识别和预防系统性风险，充分利用巴塞尔Ⅲ相关规定提高银行体系应对金融市场波动的能力，以宏观监管保障银行业顺利运行。(2)从重行政监管到依法合规监管的转变。由于行政监管容易导致理念僵化和手段单一，不适宜市场经济发展的要求，因此，应该强化依法监管的理念，逐渐消除行政监管，从而实现依法监管转变。
（二）提高银行业监管规章的立法层级
为更好地与巴塞尔Ⅲ的相关规定接轨，我国银行业监管部门和各家银行应该在政府主导下协调配合，共同努力，尽快提高我国银行业监管的立法层级，使之成为规范我国银行业监管活动的法律制度。具体措施如下：(1)整合银监会、证监会和保监会，成立“中国金融业监管委员会”，进行统一监管；(2)从理论和实践维度分析和探讨巴塞尔Ⅲ的法律性质、地位及相关内容，形成有法律价值的理论成果，并将研究成果提升至立法高度；(3)有序分步推进立法进程。首先，在广泛征求意见的基础上，修改完善银监会发布的“指引”、“指导意见”和“试行办法”，正式颁布实施这些规范性法律文件；其次，将这些部门规章付诸实施，并进行总结，待条件成熟上升为国家立法层面，使巴塞尔Ⅲ真正成为“中国化”的监管制度。
（三）健全银行业市场退出制度
为维护我国银行业的健康和安全，我国应该健全银行业市场退出制度，具体从以下三个方面进行：(1)动态监管银行的经营状况，分层次运用监管结果，高度重视银行业监管制度执行情况后评价；(2)基于我国国庆，借鉴国外经验，尽快推出《存款保险条例》和《存款保险法》，构建显性存款保险制度，为我国银行业市场退出提供法律制度保障；(3)基于银行业监管制度执行情况后评价和建立显性存款制度，适时出台有关银行业金融机构并购、接管和破产的一系列法规，形成一套进行有效、统一监管和减少银行业系统性风险的市场退出制度。
（四）慎用最后贷款人制度
这是最小政府和有限政府的本质要求。政府不是万能的，政府的过度干预和保护会使人丧失承担责任的主动性和积极性。尤其是在经济转轨的过程中，个体意识的觉醒是实行市场经济最根本的要求，责任自负原则要求每个主体都最大可能地预见并预防市场交易活动所产生的风险。只有当这种风险超出了当事人所能承担的范围并对社会其他成员造成危险时，政府才应该动用其所支配的社会资源加以补救，也即只有当公民的负面福利（安全）受到不应有的侵犯时，国家才应该表现出对公民的关心。因此，最后贷款人制度是维护银行业稳定发展的最后一道安全阀，我国应慎用中国人民银行充当最后贷款人这一制度。
（五）提高监管机构的独立性
政治可以忽视法律，但法律却不能忽视政治。政治对法律的深远影响也决定了要提高监管机构的独立性首先要摆脱政治的干预。
为此，可以引入基于规则的干预和处罚机制，即在达到干预和处罚的标准后，监管机构可以自动采取干预和处罚措施，从而避免政治干预和行业干预。在我国这样一个行政色彩浓厚的国家里，引入这一机制无疑会使银行业监管过程中政治的影响降到最低。同时，提高银监会决策过程的透明度和程序化水平，由社会公众对其进行监管，这不仅会提高决策者的廉洁性，还能降低监管机构被被监管者俘获的可能性，公民个体意识的培育将会大大提高社会监督的力量。鉴于政府官员因不受银行监管约束而对银行施加不良影响，应当完善对监管机构的问责机制。
（六）完善监管机构间协调机制
2004年，我国颁布的《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》初步构建了银监会、保监会和证监会在混业经营领域的分工合作机制。此外，2008年国务院发布《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称“三定方案”），要求中国人民银行负责与其他金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准和规定。
通过上述规范性法律文件，三大监管机构开始探索共同的合作机制，然而要实现高效运行，还有很长的路要走。对于央行与银监会之间亦是如此。对二者合作机制的探索，并不意味着盲目照搬一些他国的成功模式，在现有的框架里的完善也许是更现实性的做法。通常渐进式的改革能使人们普遍地获得一种更为持久的改进。
在我国现有的法律框架下，要解决央行与银监会之间的监管交叉重复问题，首要的是建立二者的信息共享机制，以降低协调的成本，提高监管效率。对货币政策与金融监管分立最大的批评是信息传递和共享方面的问题，这会增加沟通和协调的成本以降低其有效性。具体可以有以下途径：提高信息透明度和统一信息披露标准；鼓励在信息搜寻上的竞争性；运用现代信息技术建立信息共享信息资源库。其次，还要完善现有的法律制度，增强《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》的可操作性，使机构之间的沟通与合作不仅仅停留在“会签”、“联席会议制度”等不具有法律约束力的软约束层面。
结语
2008年美国次贷危机不仅给全球经济带来非常恶劣的影响，而且暴露了国际银行监管存在的诸多问题。作为巴塞尔委员会成员国，我国应该吸纳巴塞尔协议中有利于我国的相关规定，推动我国银行业监管制度改革。2010年，全球银行业监管改革方案巴塞尔Ⅲ正式出台。该协议的出台，为我国银行业监管制度的构建奠定了基础。目前，虽然我国已经初步建立了银行业监管制度，但监管理念存在差距，银行业监管立法层级较低，缺乏健全的市场退出制度，央行职能的越位，监管机构的地位不独立和监管机构之间的协调难度大等问题仍和巴塞尔Ⅲ的规定相去甚远。因此，我国应该更新监管理念、提高银行业监管立法层级，构建健全的市场退出制度，慎用最后贷款人制度，提高监管机构的独立性及完善监管机构之间的协调机制，从而真正构建适合我国国情的银行业监管制度。
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