田大德
（滨州市国土资源局土地勘测规划站，山东滨州256600）
［摘要］党的十八届三中全会提出完善城镇化健康发展体制机制，在做好风险防控的前提下，破解城镇化难题迫切需要改革和创新。目前滨州市正处在城镇化发展的高速时期，现行土地利用总体规划在促进城镇化发展的同时，在某些方面已不能适应新形势的要求。本文在对新型城镇化多角度解读，剖析滨州市土地利用总体规划对城镇化发展的作用后，分析了推进新型城镇化土地利用面临的挑战和问题，提出了相应的完善土地规划制度破解城镇化发展难题的策略建议。
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关键词 ］新型城镇化建设；土地利用总体规划；滨州市；挑战
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.202
目前，滨州市正处于全面建设小康社会的关键时期和新型城镇化建设的黄金发展期，也是跨越“中等收入陷阱”的战略机遇期。面对社会经济发展和新型城镇化建设的宏观趋势以及土地利用的诸多问题，如何正确运用土地利用总体规划工具，破解制约新型城镇化发展的各项难题，是土地资源管理工作者必须解决的首要任务。
1新型城镇化发展解读
1.1新型城镇化的概念内涵
新型城镇化，是以民生、可持续发展和质量为内涵，以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标，以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程。
推行新型城镇化的目的：一是积极应对国内外政治、经济发展的新形势；二是弥补长期以来高速城镇化带来的弊端和损失；三是最大限度地将改革开放成果惠及广大人民；四是促进未来我国城乡建设的可持续发展。
1.2新型城镇化多角度解读
1.2.1从国内城镇化应对未来不确定性的角度
2010年后，全球形势已发生重大变化，国内城镇化面临的挑战也越来越多，不确定因素骤然增加。首先，不断深入的全球化是一把双刃剑。国内劳动力成本的不断上涨促使部分劳动密集型产业开始向周边地区迁移；各项资源存量的日趋下降导致以往大面积、大规模的以资源采掘为主的资源依赖型产业开始衰败，中国已出现了数批“资源枯竭型”城镇。其次，随着国内老龄化的不断加速与人口红利逐步消失，未来能否继续保有上述优势尚未可知。因此，新型城镇化必须努力摆脱土地、资源和人口的三重依赖，必须走可持续发展的道路。再次，中国未来的城镇化发展面临诸多不确定需求。随着国民收入的不断提高，人们对于生活质量和精神层面的要求越来越大，长期以经济和物质建设为主的中国城镇化模式正面临着从外向型向内向型转变的挑战。
1.2.2从反思过去中国城镇化过程中错误做法的角度
自新中国成立以来，总体上实现了城镇化的快速发展。持续高速的城镇化进程遗留了众多历史性问题，比如：①对农业经济的忽视导致“三农”问题；②对城市空间管制的不到位导致基本农田不断被侵占；③对生产技术创新的投入不足导致大量城镇长期处于产业链条末端；④对传统能源和材料的过度依赖导致资源几近枯竭；⑤对节能意识的薄弱和对环境监管力度的放松导致长期的高污染、高能耗和高排放等。为此，新型城镇化必须以可持续发展为重要内涵，走结构优化、绿色低碳、安全健康、集约高效之路。
1.2.3从城镇化国际经验教训借鉴的角度
2013年，我国城镇化率已达到53.73%。按照国际城市发展经验教训，城镇化率逾越50%以后，一方面城镇化速度会持续加速突破60%～70%，另一方面长期高速城镇化导致的诸多弊病将不断涌现，包括城乡差距问题、生态环境问题和社会公平公正问题等。为此，新型城镇化必须尽快从片面追求城镇化速度向城镇化质量转变。
1.2.4从当届政府执政的角度
当前无论是提高经济增长质量和效益、保持物价稳定、增强消费政策，还是完善结构性减税、保持人民币汇率稳定、坚持房地产市场调控、积极稳妥推进城镇化等都根本性地指向两项重要内容：一是促进经济持续健康发展，二是保障和改善民生。因此，在此背景下的新型城镇化必须将民生和经济两手抓，走发展与惠民并举的新道路。
2滨州市土地利用总体规划对城镇化发展的作用
2.1土地规划对经济社会建设的作用
一是耕地特别是基本农田得到有效保护，实现了市域耕地总量动态平衡。全市现状耕地面积465426hm2、基本农田面积388202hm2，分别大于2020年规划指标449326hm2和385335hm2，这与市县区严格落实耕地和基本农田保护制度、严格控制建设占用耕地、严格实施土地用途管制制度密切相关。
二是基本满足全市经济、社会发展的用地需求。通过科学制定并严格执行建设用地年度计划，实施以城乡建设用地增减挂钩为主要内容的土地综合整治、未利用地开发利用等，推动了农村居民向城镇和社区集中，工业向园区集中，促进了城乡一体化建设和经济社会全面协调可持续发展。
三是严格土地用途管制，促进生态环境改善。通过严格实行城乡建设用地边界控制、严格实施年度计划管理、严格实施土地用途管制规则等，有效保障了生态用地。在土地利用总体规划控制的基础上开展未利用地开发与保护，提高了土地利用率，并对北部沿海的未利用地进行生态保护，与禁止建设区相衔接。
2.2土地规划实施成效
一是规划实施的经济效益。滨州市2013年实现地区生产总值2100亿元，是2005年614.8亿元的3.4倍，年均增长18.3%，高于山东省平均增长水平。三产比例由2005年的13.3∶60.2∶26.5调整为9.8∶51.3∶38.9，产业结构日益趋向合理。经济快速增长体现了规划对各类用地的良好保障作用。产业结构改善表明根据本轮土地规划的要求，通过土地参与宏观调控，建设用地供给向支柱产业、新兴产业和高附加值产业倾斜的土地政策取得了良好实效。
二是规划实施的社会效益。2005—2013年，滨州市的城市化率由41.0%提升到51.0%，提高10个百分点；城乡居民人均收入和消费水平普遍大幅度提高，人民生活得到改善。城市社会保障房建设和旧城改造、新农村和新型农村社区建设稳步推进。通过对田、水、路、林、村的综合整治，农业生产基础实施进一步完善，耕地利用效率普遍提高了5%～10%，促进农业增产、农民增收。
三是规划实施的生态效益。全市节能减排目标全面完成，单位生产总值能耗下降超22%，空气质量Ⅱ级标准以上天数超过300天。全市严格保护具有重要生态功能的耕地、林地、牧草地、水域和部分未利用地等基础型生态用地；因地制宜地构建有助于生态建设和改善的土地利用格局，支持自然保护区、生态功能区建设；加强林地建设和保护；加强水土保持和退化土地防治，水土流失治理率达到74%以上。
3推进新型城镇化土地利用面临的挑战
3.1城镇化面临的若干土地利用问题
一是“耕地保护压力”。城镇化必然要有一定的土地作保障。按照本轮规划指标，滨州市新增建设占用耕地控制目标为10514hm2，已使用6173 hm2，剩余空间为4341 hm2。到2020年，新增建设还需占用耕地7054 hm2。因此，滨州市未来城镇化快速发展过程中，土地利用面临着前所未有的耕地保护危机。
二是“发展空间压力”。滨州市建设用地总量、城乡建设用地、城镇工矿用地规划剩余空间分别为5109 hm2、787 hm2、13375 hm2。城镇工矿用地剩余空间13375 hm2中，因增减挂钩等将农村居民点变为城镇工矿用地7029 hm2，实际剩余指标为6346 hm2。剩余空间可使用年限为3.1年、0.6年、4.4年。滨州市未来土地利用面临严重的发展空间危机。
三是“生态安全压力”。城镇化发展降低土地资源的生态功能。一方面，大量的农用地变为生态功能较弱的建设用地，土地资源的传统用途和性质发生了根本性改变。湿地面积持续萎缩，森林、草地生物量下降，生物多样性减少。另一方面，因污染等原因，农用地的生态功能急剧下降。城市垃圾、工业废渣等固体废弃物、污水灌溉、大气飘（降）尘造成了严重的土地污染。如何正确处理好经济发展与生态环境的关系，是未来土地利用必须解决的核心课题。
四是“城乡公平压力”。二元制最大的危害在于把城乡有机系统割裂开，在土地利用发展机会上，二者无法获得均等的发展机会，由于城市处于明显的优势主导地位，严重压缩了乡镇的发展空间，最明显的表现在于新增建设用地指标的分配上。滨州市为了照顾重点城镇、重点产业发展，将大部分新增规模指标分配给中心城区，少部分新增建设用地指标分配给重点乡镇，而一般乡镇新增建设用地空间需要通过农村建设用地整治挖潜来获取，但是在实际执行中，城乡增减挂钩项目实施难度较大。
3.2新型城镇化的土地利用战略选择
一是城镇用地网络化。在推进新型城镇化战略过程中，要具备前瞻性眼光，积极推行城镇网络化发展。在土地利用方面，实行城镇用地网络化战略，逐渐形成离心扩散、吸纳包容和相互融合的多模式复合发展，避免土地资源过度分散供给，更有利于城镇发展过程中要素的空间集聚，进一步促进人口集中，提高土地利用率、城镇容积率和人口密度。
二是空间布局合理化。首先是因地制宜地选择城镇化道路，形成适合市情特点的城镇体系。其次是城市内部布局。这些年城市建成区扩张比较快，但内部布局的科学性被忽视了。城市功能与城市用地空间布局严重脱节，也是推进城镇空间布局合理化中需要重点解决的问题。
三是土地利用集聚化。从空间经济学角度来看，第二和第三产业区位的形成和集聚是城镇化的本质，而城镇的集聚功能和产业化的经济效应，是产业空间集聚的推动力。可以通过土地利用规划等来引导土地要素集聚，推行土地利用的集聚化，进而影响产业的空间配置和结构，是协调和处理区域中各城镇发展的矛盾和问题、合理配置区域空间资源、防止重复建设、提高土地利用效率和集约利用度、化解城镇化进程中效率成本危机的手段和行动依据。
4现行土地规划对新型城镇化发展的适应性评估
4.1未来经济社会发展态势
根据滨州市国民经济和社会发展“十二五”规划纲要，预计至2015年全市地区生产总值年均增长13.8%，达到3000亿元，人均达到7.7万元；经济结构更加合理，三次产业结构调整为6∶52∶42；城镇化水平达到55%；生活水平不断提高，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均分别增长13%左右。到2020年，人均主要指标达到黄河三角洲地区规划平均水平，整体发展水平进入全省上游，地区生产总值达到5600亿元，人均GDP达到14万元，总体上基本实现现代化。
4.2规划建设用地空间不足
滨州市建设用地总量、城乡建设用地、城镇工矿用地2020年规规划剩余空间分别为5109 hm2、787 hm2、6346 hm2。按目前用地速度，其使用年限分别仅为3.1年、0.6年、4.4年。到2015年，作为约束性指标的城乡建设用地规模需要增加3252 hm2。
4.3规划空间布局调整需求
一是城镇建设用地布局调整。正在编制的《滨州市城镇化发展规划（2013—2020年）》，以“绿色发展、积聚转型”为目标，以人口城镇化为核心，以提升产业支撑力和城镇承载力为重点，规划2020年城镇化率为60%，城镇人口规模237万人，用地规模为273平方公里，城镇体系的重构、不同城镇的错位发展需要土地规划作出科学引导。
二是产业发展用地布局调整。我市虽然有未利用地235.5万亩，但在规划修编时新增建设用地规模过多地集中在中心城区，没有放在未利用地区域内。目前，市政府实施北部崛起、沿海突破等工程，划定了飞地经济示范区，用于承接有关县区产业转移，市政府拟统筹各县区建设用地规模，根据滨州临港产业区发展规划合理布局。
三是基础设施用地布局调整。基础设施建设滞后是限制滨州市推进黄河三角洲高效生态经济区和蓝色经济区建设的制约因素。为了匹配黄河三角洲高效生态经济区和蓝色经济区建设需要，滨州市调整了基础设施建设战略，一批基础设施建设项目需要建设。
5完善土地规划制度破解城镇化发展难题的策略分析
一是通过规划修改推进新型城镇化发展。滨州市现行土地规划执行良好，但与新型城镇化建设背景下的经济社会发展趋势不适应。两项以上规划控制性指标有被突破趋势，土地规划数据库建成后，预留规划指标少，规划缺乏弹性和灵活性；经济社会发展现状或趋势与规划目标存在偏离，现行土地规划与推进型新型城镇化的发展目标存在脱节，为破解推进新型城镇化必须面对的各项难题，维护规划的科学性和合理性，有必要对本轮土地规划进行修改。
二是通过规划实施稳控城镇化速度保护耕地。滨州市正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从世界各国的经验教训看，这个时期也是耕地减少最快的时期，如果不控制盲目占地，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。因此，在推动新型城镇化建设过程中，土地利用规划应起到城镇化调速器的作用，有效遏制城镇化“冒进”冲动，稳控城镇化速度，调整城镇化发展方向与方式，严格控制各种建设对耕地的占用，防止出现新的圈地、占地热。采取有效措施加强耕地管理与保护，确保粮食安全。
三是通过规划控制建构有序合理的城镇规模体系。要科学合理地确立省级及市级区域性的城镇规模体系，从宏观上做到城镇体系层次分明、规模适度、布局合理，并针对各个城镇所在地区的土地供给能力、经济发展水平和用地实际，设立城镇建设用地控制区。根据可持续发展的方针，严控新增非农建设用地的总量供应，确立城乡建设用地规模的约束机制。
四是通过规划管控走资源节约型城镇化发展道路。按照土地利用总体规划划定的“三界四区”，将城镇建设用地管制边界和管制区域落到实地，明确四至范围，防止城镇建设无序蔓延扩张。坚持开源节流，合理利用未利用地和非耕地，积极拓展建设用地空间，从而保证城镇化过程中的粮食安全、生态安全和经济社会又好又快发展。深度开发农业用地、建设用地，扩展土地空间的立体开发，减少交通和仓储对地面的占用，以提高土地空间资源的承载力和经济容量，提高土地资源的整体集约效率和附加集约效率。
五是通过规划调控建立良性循环的人工生态系统。土地利用规划要建立起良性循环的人工生态系统，使人口、资源、环境、经济等相互协调发展。必须坚持以低碳理念进行土地利用规划，设立土地生态保护区，保护稀缺的土地资源，如通过在城市集聚区边缘种植林带，构成一道组织城市蔓延的天然屏障。同时，在用地结构和生产力布局上，更加重视城市基础建设，消除诸如城市拥挤、交通混乱、环境污染、住房短缺和生活不便等问题。
综上所述，现行土地利用总体规划为城镇化发展起了巨大的推动作用，但在新型城镇化发展的背景下，面临的挑战也越来越多。如何破解人地矛盾成为当下急需解决的问题。土地利用总体规划虽有其权威性和严肃性，但不能失去其科学性，顺应时代形式，适时调整完善，才能为经济社会发展，新型城镇化建设提供强有力保障。
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