党云龙
收稿日期：2015-04-10
（东北财经大学网络教育学院，辽宁大连116025）
摘要：事业单位是传统体制下形成的由政府直接投资和管理的公共部门，是经济和社会管理的重要组成部分。事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业改革、政府管理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。加快推进事业单位改革，既是经济体制改革的重要任务和关键环节，又是经济社会协调发展的重要内容。本文以中国计划经济到市场经济的转型为制度背景，以公共服务治理理论和非营利组织管理理论为基础，理顺以往中国事业单位改革的路径，从分类改革的角度提出适合中国事业单位改革的战略和措施。
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关键词 ：事业单位；分类改革；收入分配制度
中图分类号：D630文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2015）06-0094-05
一、事业单位概述
（一）事业单位的概念
事业单位是中国的独有事物。事业单位的概念非常宽泛，只要不以赢利为目的，除了党政机关、人民团体和生产企业之外的，从事非物质生产的单位均可以列入事业单位的范畴。事业单位是中国的一大特色，是传统计划经济体制的产物。事业单位规模非常庞大，分布广泛，类别众多，由于历史的承续、政府行政部门的分割、外来模式的仿效、军队系统的划转和临时机构的长期化等原因，使得事业单位与政府机构的关系非常复杂，有使用事业编制的行政机关，也有使用行政编制的事业单位。同一个单位，有时划归政府序列，有时又划为事业单位。
（二）事业单位的性质
中国事业单位改革要走调整、规范之路，需要准确界定事业单位的性质。中国学者对事业单位的性质界定众说纷纭，莫衷一是，国外学者对中国事业单位更是说不清楚。造成这种状况的原因不仅是由于事业单位这一名词本身具有模糊性。在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织，要么与企业相比称之为非营利机构。还因为中国的许多事业单位职能繁杂、角色混乱。更为特殊的原因则是一些事业单位的实际运作与其本身的定位大相径庭，甚至背道而驰。由于“事业单位”这个词汇在中国已经深入人心，如果继续采用这个词汇，就应当明确地对事业单位的性质、基本领域、要履行的基本职能以及其筹资模式、取利边界等问题做出规定。
（三）事业单位的组织形态
研究事业单位的组织形态是为了明确事业单位的组织功能。从组织的社会功能出发，事业单位有三种组织形态。
1.从事社会服务和公用事业服务的机构
运用专业知识和技术为社会提供专业技术服务和业务代理的事业单位，可定性为中介与技术服务类。主要包括中介事务所、技术咨询和培训机构等。对于这类事业单位，要鼓励其独立发展、自负盈亏。按照建设社会主义市场经济的需要，进行政策引导，着力培育发展，实行投资主体多元化、所有制结构多样化和服务领域社会化，提升资质等级，提高服务质量，增强经济实力。有条件的可进行股份制或民营制试点，逐步与主管部门脱钩，采用企业化的管理办法，走向社会，走向市场。
2.从事推进社会文化发展和保障事业发展的服务机构
这种组织形态与传统上的“事业单位”非常接近。这类机构的组织目标一般是推动社会事业的发展，促进全体社会成员素质的提高、文化进步和共同富裕，进行扶贫济困等工作。这类社会机构不以盈利为目的，主要根据经费筹集的困难情况收回一部分管理费用。目前，这类事业单位都是由国家预算拨款，不足部分通过服务收费形式进行补充。因而其服务程度往往受经费规模的限制。
3.从事政府和企业之间协调服务的机构
这类组织是以社会中介机构和非营利组织的形式出现，是通过发挥协调功能，促进政府目标和企业行为之间的对接，最大限度地帮助政府和企业满足自身需求。在市场经济中，信息和组织都是有成本的，若由各个社会主体分别寻求各种信息和组织状态，其社会成本会极高。信息的沟通和提供同样需要专业化部门，以沟通为基本职能的非营利事业单位应运而生。非营利事业单位的出现，为国家向社会让渡部分管理权力提供了承载体，为社会个体参与管理国家提供了舞台，使社会意志贯彻到组织管理中，从而为国家与社会实现有效的良性互动提供了条件。
二、事业单位改革存在的问题
事业单位本身的职能定位不清，行政化倾向严重。事业单位与企业和政府部门相比，主要优势在于其提供公共服务的专业化水平，但目前事业单位的管理模式行政化倾向严重，基本上是参照政府体制运作。例如，学校行政化倾向严重，不同学校存在不同行政级别，以致于出现以行政级别代替学术质量，以行政级别判断教学质量和学术水平高低的现象。事业单位曾是机关部门的附属单位，很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门。进行事业单位法人登记后，有的单位表面上脱钩于其主管部门，实际上是“明脱暗不脱”，县直机关和乡镇机关对乡镇事业单位的管理也往往脱节。要在事业单位改革中彻底解决这些矛盾，必须做到理顺关系，创造条件，使事业单位成为真正意义上的独立法人。
事业单位经费浪费和运行效率低。由于事业单位功能的非产业化，事业单位只能依靠国家财政供养，国家为事业单位提供经费，并为事业单位制定了统一的财务制度。在这种管理体制下，事业单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配经费的使用权，严重抑制了事业单位的积极性。同时，这种由财政拨款的方式使事业单位没有预算方面的压力，拨款在很大程度上取决于需要，造成了事业单位经费的大量浪费和运行效率低下。
政事不分仍然存在。在中国传统计划经济体制下，国家既包办一切事业，又包办一切企业，造成了政事不分、企事不分、政企不分的管理格局。虽然经过一系列的改革，这种格局有所改观，但是“政事不分”现象仍然存在，主要表现在以下三个方面：
第一，政事职权方面。由于行政系统处于主导地位，将资源供给、行政管理、经费划拨等多种职能集于一身。一方面，行政机关可以对事业单位进行直接的管理和控制，包揽过多本应属于事业单位的职能权力；另一方面，许多事业单位也承担了大量本应属于行政机关行使的行政执法权和行政监督权等权力和职能。
第二，政事组织方面。虽然，在法律上行政机关与事业单位属于两类不同的组织，但到目前为止，事业单位法人制度并未真正建立起来，也就是说事业单位并不是具有独立法人地位的社会实体，往往依附于政府及政府的各个部门。政府按自身模式创建事业单位，事业单位模仿政府机关确定自身的组织结构与运行方式，具有行政级别，设处、科、室等内部机构等。每成立一个事业单位，往往注重单位的人员编制、单位性质和经济渠道等，而对工作职责并不重视，久而久之，就导致了事业单位的工作职责不清。在事业单位改革中，要结合事业单位法人登记工作，进一步明确、细化各事业单位的工作职责和范围，根据新确定的工作职责和范围，对其改革进行分类指导，对职责已弱化或消失的事业单位，要坚决予以合并或撤销，对职责强化和工作范围增大的要及时调整，相应增加编制、充实人员，确保各项工作任务的顺利完成。
第三，政事、人事管理方面。中国长期实行的是行政事业一体化的人事管理制度。虽然在2005年颁布《中华人民共和国公务员法》中指出要建立职位聘用制后，事业单位开始全面推行聘用制，并逐步将事业单位人事制度与机关人事制度分离开来，但行政、事业、人事一体化的问题，如套用行政级别对事业单位人员进行管理，事业单位领导基本由政府主管部门委任等现象仍十分突出。
事业单位的多头管理和条块分割。由于中国事业单位大都是由各级政府及其工作部门运用行政手段按部门或地区层层设立的，所以对事业单位的管理也是按部门或地区进行管理。而在同一地区，同一系统的事业单位可能归属不同级别的政府管理，由中央各部委举办的事业单位归属各部委管理，由地方政府举办的事业单位归属地方政府各委办局管理。在地方和军队之间也存在分割现象，军队举办的学校、医院等事业单位，地方政府不得插手管理。由于事业单位分属不同的政府部门管理，各部门之间争夺资源的现象严重。同时，由于条块分割，有的事业单位长期任务不足，经济效益和社会效益极低，出现极为严重的浪费。事业单位自成系统，只能在狭小的范围内为本部门提供服务，不仅资源不能共享，存在明显的浪费，而且不利于政府统筹规划，充分有效地利用现有资源。
改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后。在改革实施方式上，改革并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，依靠部门和地方政府实施。因此，不同领域的改革进展很不平衡。有些行业、地区改革力度较大，进展也较快，有些则较慢，改革方式、内容和目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式的优点是可以调动部门和地方的积极性、创造性，但问题也很突出。一是无法确保部门和地方的改革都能够按照合理轨道进行。依靠部门和地方推进的改革，很难避免部门利益和局部利益抑或某些限制因素对整体目标的影响，换句话说，部门和地方很容易突出局部利益而忽视整体利益。二是难以进行资源整合和布局调整。社会事业布局不合理问题一直比较突出，随着财政分权制度的建立，社会事业资源配置不合理问题更为突出，并对社会事业发展构成了严重影响。但在这些年的改革探索中，却基本没有涉及必要的资源整合与布局调整。除行政管理体制的缺陷外，缺乏统一规划和部署的改革方式是关键原因。三是制度建设滞后。从中国目前的情况看，社会事业领域的法律法规体系建设相对滞后。很重要的原因在于从一开始就没有对社会事业体制和事业单位体制改革进行统一规划和部署，而是一直采取“摸着石头过河”的改革方式。由部门、地方分别组织改革，导致了改革内容、方式及进展的不统一，并逐步使某些利益关系开始固化，这对于统一规范的法律法规体系建设也构成了障碍。
三、事业单位改革的对策
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，事业单位改革已经严重地滞后于经济、政治体制改革，成为中国经济社会发展的一大障碍，事业单位已成为政府机构改革过程中分流人员的避风港。因此，事业单位改革已是势在必行。
（一）合理界定事业单位类别
搞好事业单位改革，既要统筹考虑，又要分类指导，针对事业单位不同的性质、职能和任务，重新界定事业类别。将现有事业单位确定为四类，即行政管理型、社会公益型、技术与中介型、生产经营型。对不同类型的事业单位实施不同的改革方法和措施。
行政管理型事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行业管理、执法监督等职责的事业机构。行政管理型事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或县政府及其机构编制部门批准委托的内容科学界定。未经批准，任何部门不得擅自将行政管理职能转移给事业单位承担。管理职能已经萎缩的要适时撤销或扩展其技术服务、事务辅助职能，使其向其他类型过渡；职能相似、相近或交叉的单位，要进行合并重组，尽量压缩精简行政管理型事业单位。特别对于兼顾两种及以上类型的事业单位，要抓住主流，向主要类型一方靠拢，同时顾及次要类型一方，合理确定改革方法和措施。以促进四种类型事业单位中边缘型单位的健康发展。例如，某一事业单位同时含有公益性职能和经营性职能，若以公益性为主，则在这类单位改革时，要首先将其经营性职能从单位分离出来，然后应用公益性单位的改革方法对其进行指导。若以经营性为主，则需要首先将公益性职能移交其他相关单位，再应用对生产经营性单位的改革方法来进行相应处置。
（二）强化事业单位内部管理
在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能和恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进事业单位内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。
1.建立新型的法人治理结构
原则上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责制度。考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，理事会应由通过竞争方式选出的，包括出资者和业内专家在内的若干代表人士组成。日常运营由执行人负责。执行人由理事会向社会公开招聘选出，并向理事会负责。建立科学的效绩评估制度，由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，会商有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加财政拨款数额，以及决定理事会成员的更换和奖惩。形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。
2.建立竞争性的劳动人事制度
取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚。
（三）科学的用人机制
随着事业单位各项改革的逐步深入，人事制度与社会主义市场经济体制还很不适应，聘用制的实行还不规范、不完善，竞争激励机制和自我约束机制还不健全。人事制度的改革目标是建立适应社会主义市场经济体制需要，符合事业单位各自特点的政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法监督、科学分类管理和配套措施完善的人事管理体制，增强事业单位的生机和活力。
对事业单位负责人和中层干部的任用，要改变过去单一的委任制，在坚持党管干部原则和严格干部管理权限的前提下，结合各部门特点和事业单位实际，采取竞争择优、招标聘任和选举聘任等多种形式予以聘任，实行任期制。对一般的管理、技术岗位，实行竞争、双向选择上岗。其中对专业技术职务岗位的聘任，要改变评聘、考聘合一的做法，实行评聘、考聘分离。对特殊岗位的专业技术和管理人才，结合如今的网络优势，可采取网上招聘的办法。对工勤人员的聘用，要择优录取，实行人事租赁制。对取得岗位技术等级证书的技术工人实行考聘分离制度，由单位按岗位需要聘用。在对全体工作人员签订聘用合同的同时，还要切实建立解聘、辞聘制度。今后事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可按照合同辞聘，从而在全员聘用制中进一步深化双向选择。总之，各事业单位要按照县人事部门核定的专业技术职务结构比例和岗位，根据应聘者的德才表现，择优聘任。
对今后新进事业单位的人员，一律实行人事代理制或人事租赁制度，新进人员与单位之间，仅是一种聘用关系。聘用期间，由用人单位统一委托人才交流中心进行人事代理或人事租赁，由人才交流中心统一发放工资、调整档案工资、办理养老保险和医疗保险等相关手续，有条件的单位还可以委托代缴住房公积金。落聘人员则直接进入人才市场重新择业。
（四）合理的分配机制
事业单位的收入分配制度一直沿袭“大锅饭”的制度传统。要积极探索新型工资分配制度，把事业单位的工资分为固定工资和“活工资”两部分。固定工资主要反映工作人员的水平高低、能力强弱和责任大小，而“活工资”主要反映工作质量和难易程度，体现不同性质、不同岗位的差异和工作实绩，贯彻“按劳分配、多劳多得”的分配制度。
就目前事业单位的现状而言，建立合理的分配机制，还存在资金和政策两方面的制约因素。目前大部分事业单位特别是基层和经济不发达地区的事业单位，发展资金很少。事业单位工资政策规定，可以拿出工资总额的30％再分配，可供分配的数量很少，难以起到激励的作用。随着分配制度改革的不断深入，分配要素逐渐多元化，可分配资金的增加，合理分配机制正在逐步建立和不断完善。
要深化事业单位内部分配制度改革，继续实行深化工资总额包干和工作绩效挂钩制度，搞活单位内部分配，推行档案工资与实际分配收入相分离的办法。实行“岗位靠竞争，收入靠贡献”的以岗定酬、岗动薪变的分配制度，合理拉开技术岗位与非技术岗位，管理岗位与非管理岗位，高尖技术岗位与普通技术岗位，重要管理岗位与一般管理岗位之间的分配档次，使收入分配向科技人员和有突出贡献的人才倾斜。提倡科技成果、技术、管理和信息等诸生产要素参与分配，鼓励自带成果参股和无形资产配股等股权奖励机制，进一步建立和完善事业单位收入分配的自我约束机制。使事业单位的收入分配更趋合理化，更趋规范化。
（五）公正的考核机制
考核机制的关键在于标准明确，依据清楚，程序科学。通过考核，能够实事求是地反映出个人或单位的实际情况，能够区分优劣。对于事业单位来说，考核有两层意思，其一是对个人的考核，其二是对单位的考核。在以往的考核中，往往只重视对个人的考核，而忽视对单位的考核。应该重视对单位的考核，才能比较准确地评价事业单位的社会作用，为重新配置事业单位资源提供依据。考核中还应该重视考核的科学性、公正性和实用性。
（六）建立健全社会保障体系
随着事业单位改革的不断深入，建立起完善的事业单位养老保险机制已迫在眉睫。应根据事业单位的发展方向，按照国家法律、法规有关规定，加快建立事业单位社会保险体系。主要包括基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等。构筑一个社会的“安全网”，以确保事业单位改革的顺利进行。尽快建立和完善国家统一的、省级统筹的包括机关事业单位在内的社会保险体系是十分必要的，退休人员的养老金要尽快做到社会化发放。
在经济欠发达地区，事业单位的养老保险远远高于同类企业人员，容易造成当事业单位改制为企业时，原事业单位人员的保险基数大幅度下降。为了稳步推进事业单位的改革，建议缩小企事业单位在保险上的基数差距，尝试使用机关、企业和事业同类人员工资的平均数作为保险的缴纳基数。使得退休时，机关、事业和企业同类人员能领取同等的养老金。
四、结论
事业单位是社会主义物质文明和精神文明建设的重要力量，其改革具有重大的经济社会影响。事业单位改革是一项复杂而艰巨的社会工程，涉及到政治、经济、科教和文卫等各个领域，涉及到事业单位的各项改革以及行政体制改革，触及到许多深层次矛盾，不能沿袭以往行政机关的改革模式，也不应企望改革能够一蹴而就。在充分认识和估计事业单位改革复杂性和长期性的同时，要借鉴国外发达国家同类机构的改革、发展经验。抓住制约改革的关键环节，深入实际，调查研究，为建立和完善社会主义市场经济体制创造条件。
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（责任编辑：邓菁）