程功 宋良荣
摘要：本文在分析我国地方政府债券发行监督目标及原则基础上，探讨了债券发行监督机制的构建，包括确立地方人大监督主体地位，明确规定地方人大需要履行的监督职责，通过运用监督技术手段，规范地方政府债券全过程监督流程。
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关键词 ：地方政府债券；发行监督；机制
近年来，我国地方政府债务规模越来越庞大，地方政府财政压力的攀升导致地方政府隐形债务持续增加。自2011年10月起，我国允许试点省市在国务院批准的限额内自行发行地方政府债券，由最初的沪、广、浙、深4个试点省市，逐渐加入江苏、陕西、北京、青岛等试点省市。2014年底，我国地方政府债券试点省市发展到10个，地方政府通过发行债券为公共服务建设融资的闸门逐步打开。但随之而来的监管制度漏洞，地方政府债券风险防范体系不健全等问题日益严重。
一、我国地方政府债券发行监督机制的目标及原则
根据国务院对发行地方政府债券的政策指导，保障地方政府债券的顺利发行及安全运行，是地方政府应当承担的重要责任。遵照地方政府债券发行监督原则，明确地方政府债券发行监督机制的目标，建立完善的地方政府债券发行监督机制，可为地方政府的债券监督工作提供具体运行方案和标准。
1.地方政府债券发行监督机制的目标
（1）地方政府债券成本最小化，即地方政府利用合理的运用债券发行手段尽可能提高发行效率、监督效率，降低举债成本。强调要把地方政府债券成本最小化作为发行监督机制的基本目标，是因为地方政府债券成本的上升不仅加剧了地方政府的债务负担，还会造成社会福利损失。
（2）地方政府债券风险最小化，即地方政府应当尽可能降低地方政府债券运行过程中存在的风险，确保地方政府债券发行活动的安全运行，重点防范市场风险、使用风险、信用风险、财政风险等。
地方政府债券发行监督机制的最终目标包括，减轻地方政府财政压力、完善地方公共设施建设、提高地方社会福利水平、促进资源的有效配置、推动财政体制改革，这与国家期望地方政府债券发挥的作用是一致的。
2.地方政府债券发行监督机制的原则
（1）全面性原则，即地方政府债券发行监督机制应当涵盖全方位、全过程，主要体现在债券发行前的信息披露、信用评级监督，发行中的债券承销与包销、筹集资金用途监督，发行后的资金使用绩效、重点责任人问责监督等。
（2）重要性原则，即重点防范地方政府债券存在的风险，在构建监督机制时，根据地方政府债券存在的潜在风险，制定更为严格的风险监督措施，确保不存在重大疏漏。
（3）有效性原则，即在实现地方政府债券发行监督目标的前提下，构建行政成本最小、功能性最强、激励性最高的风险监督机制，确保能够有效地利用资源、完善制度流程、提高监督主体的积极性等。
二、我国地方政府债券发行监督主体及其职责
我国地方政府债券的发债规模逐年增加，2013年度我国发行地方政府债券总额度为3500亿元，2014年度和2015年度分别增加到4000亿元和5000亿元。发行规模不断增加对法律、监管制度提出更高要求。为监管地方政府债券发行中的风险，保障地方政府债券安全运行，需要构建完善的地方政府债券监督机制。明确地方人大的监督主体地位，充分发挥地方人大的监督作用，将地方人大作为地方政府债券发行监督的第一责任人，有助于降低行政成本，提高政策执行力度，降低地方政府债券存在的风险。地方人大作为地方政府债券的发行监督主体，应当明确需要承担的责任，主要应包括：
（1）将地方政府债券纳入地方财政预算管理，审批地方政府财政预算，监督资金使用流向。我国规定地方政府债券资金只能用于公益性项目建设，不得用于经常性支出，地方人大应当监督地方政府的预算编制及执行情况，做到预算编制不详细不予审批、资金使用不规范不予审批，提高地方政府预算执行透明度。
（2）监管地方政府债券偿债准备金，设立专项账户，专款专用。为降低地方政府债券的偿债风险，地方人大应将地方政府年度结余的一部分作为偿债准备金，存入专项账户，并监管偿债准备金的用途，严禁随便挪用。
（3）将地方政府债券风险管理作为地方政府官员的政绩考核要求，激励地方政府官员合理使用资金，提高风险防控意识。地方人大通过将地方政府债券风险管理联系到政府官员的政绩工作上，有利于预防腐败，规范债券资金的用途，强化地方官员对地方政府债券风险的重视。
（4）组织监督债券资金建设项目的审计工作，监督、落实问题的整改。地方人大定期组织开展债券资金使用项目的审计工作，督促地方审计局出具审计工作报告，对审计出来的项目问题，责令相关负责人整改，公开整改结果，方便接受公众监督。
三、我国地方政府债券发行监督的主要技术手段
1.信息披露制度
完善的信息披露制度能有效防范地方政府债券风险，保障地方政府债券健康发展。通过披露地方政府债券信息，可降低地方政府与投资者之间信息不对称的影响，提高投资者投资信心；也有利于规范地方政府财政运行，维持地方政府财政稳定，方便社会公众监督。我国目前尚未建立明确的信息披露制度，地方政府信息披露存在系统性差、透明度低、信息披露不及时等问题，具体表现为：
（1）各层级政府财政收入、支出种类繁琐，地方政府在信息披露报告中只是简单提及当年基本的财政数据，信息价值较小。
（2）地方政府信息披露内容不够细化，地方政府倾向于只披露对自己有利的信息，造成信息透明度较低。
（3）地方政府披露信息不及时，影响投资者的判断，可能造成投资者利益损失。
构建完善的信息披露制度需要地方政府做到以下几点：一是，地方政府财政报告详细具体、透明度高，同时地方政府单独制作一份报告不仅用于披露地方政府债券财务信息供投资者参考，也便于社会公众监督资金使用情况；二是，地方政府定期、及时公开债券资金使用情况、预算执行情况以及重大信息披露等，除了每年按时公开年度报告，还应当增加公开当年的季报、月报，确保投资者能够及时获得有效信息；三是，将信息披露纳入到各层级政府部门官员的工作考核中，作为政绩考核的指标，确定具体的责任人对披露信息的真实性、全面性承担责任，出现提供虚假信息或者故意隐瞒重要信息等问题时，首先对责任人问责处理。
2.信用评级制度
信用评级制度作为地方政府债券发行监督的重要技术手段，在地方政府债券的发行监督过程中发挥着防火墙的作用。我国尚未建立科学、完善的地方政府信用评级制度，目前主要存在3 方面问题：
（1）中央政府与地方政府在偿债责任和违约机制等范畴上没有做出明确界定，地方政府信用评级工作受到中央政府信用影响。
（2）信用评级公司管理混乱，评级公司为了争夺客户资源会出现提高地方政府债券信用级别等问题，造成同行业间评级结果错乱。
（3）信用评级机构独立性、专业性不强，对信用评级机构的级别划分没有固定标准，国内几家评级机构形成了市场垄断地位，影响地方政府债券的评级结果。
构建科学完善的信用评级制度，需要首先确定实施信用评级制度的目标，主要有两个方面：一是，为中央政府核准地方政府的发债规模提供依据，方便中央政府对地方政府考核问责；二是，为市场上的投资者提供债券风险信息以及参考价格信息，提高投资者信息优势，方便社会公众监督。
根据信用评级制度的目标，需要从以下3个方面完善我国地方政府信用评级制度：
（1）明确界定地方政府需要承担的偿债责任，建立地方政府债券违约机制，允许地方政府出现财政危机，甚至财政破产，降低中央政府对地方政府信用评级的隐性影响。
（2）根据信用评级报告服务的对象完善信用评级制度。例如，服务于中央政府时，需要参考地方政府的债券资金使用效率给出评级；服务于投资者时，需要减少地方政府的干预，充分发挥信用评级机构的市场作用。
（3）建立评级机构的评级标准，定期引入科学专业的信用评级机构，及时剔除评级结果不公正的评级机构，提高信用评级机构的自律性。
3.审计问责机制
审计问责机制作为重要监督技术手段之一，贯穿于地方政府债券发行监督工作的始终。建立地方政府审计问责机制，是监督地方政府履行行政责任、经济责任的重要组成部分，是保障地方政府财政健康运行的关键。构建地方政府审计问责机制需要明确3个核心点：
（1）明确地方政府审计问责的主体，应当为地方人大以及各层级地方审计局；明确地方政府审计问责的对象，应当为承担具体行政、经济责任的政府官员。
（2）清晰界定地方各层级审计局以及地方政府官员的具体责任，建立离任人问责机制。在对地方政府债券发行监督过程中一旦出现问题，追究责任到具体人，责任人在离任时要接受离任审计，杜绝出现责任转嫁混淆。
（3）法律法规的支持。健全相关法律法规，规范监督责任、审计问责流程以及处罚措施，强化地方政府审计问责机制的法律保障。
建立健全地方政府审计问责机制需要从4个方面着手：一是，实行上级审计部门对下属层级政府审计问责的模式，避免出现审计部门在审计同级政府时独立性不强、审计结果不准确等问题，并明确审计部门具体责任人对审计结果负责；二是，对审计部门发现的问题，责令相关政府部门整改，并明确具体整改负责人，出现故意拖延整改、整改效果不好等问题时，处罚整改负责人；三是，明确地方政府债券发行过程中每一个行使权力的官员的具体责任，将权力的大小与处罚措施的轻重挂钩，杜绝出现罚责不当的问题；四是，提高社会公众的参与程度，提高社会公众的法制观念，充分发挥媒体、社会公众的舆论力量，配合地方人大及地方审计局的工作，全方位监督地方政府债券的发行使用。
四、我国地方政府债券发行监督流程
1.地方政府债券发行前的监督地方政府债券运行过程中存在很多风险。对地方政府债券发行前审核监督是防范地方政府债券风险，保障地方政府债券安全运行的基础。地方人大和国务院应当负责地方政府债券发行前的监督工作，主要从以下3个方面监督：
（1）对地方政府的资金需求、偿债能力进行审核监督，评审地方政府财务实力，防范地方政府债券发债规模不合理，避免出现未能满足地方政府资金需求或增加地方政府债券偿债风险等问题。
（2）审核地方政府信息披露工作，监督地方政府债券的信用评级工作，最大程度降低地方政府的信息优势，避免出现决策失误，影响地方政府债券发行效果，增加地方政府债务负担。
（3）国务院根据地方政府信息披露和信用评级信息，核准地方政府发债规模，地方人大监督地方政府债券的发债准备工作，包括承销商的招标、债券的分销等，降低地方政府发债成本。
2.地方政府债券发行筹集资金用途监督
地方政府对债券资金管理不严格、债券资金使用不当，会增加地方政府债券的使用风险，导致资源配置不合理，损害社会福利。因此，对地方政府债券发行筹集资金的监督是降低地方政府债券使用风险，缓解地方政府财政负担的必要步骤。对地方政府债券筹集资金用途监督主要从3个方面着手：一是，地方人大作为地方政府债券资金使用的监督主体，应当充分发挥带头作用，利用信息披露机制提高债券资金使用信息公开程度，方便社会公众监督；二是，积极引导媒体、社会公众积极参与到地方政府债券资金使用监督工作上来，建立公共平台，丰富社会公众反映意见渠道，鼓励社会公众举报投诉；三是，对筹集资金使用不规范、不合理等行为，利用审计问责机制等技术监督手段，对相关责任人问责处罚，促进债券资金用途监督的科学性和有效性。
3.地方政府债券筹集资金使用绩效监督
地方政府债券筹集资金使用绩效监督目标是以最小的资金使用规模获得最大的经济效益和社会效益，科学分配地方政府债券资金用于地方公益性项目建设，提高地方政府债券资金的使用效率。
为实现地方政府债券资金使用绩效监督目标，可以从3个方面着手：
（1）建立起一套科学、标准的绩效考核评价体系，完善地方政府债券资金使用绩效评估指标，从经济性、效率性、效果性三方面对债券资金使用情况审计、分析。
（2）根据地方政府债券资金的用途，选择适合的绩效评估方法。例如，成本收益法、综合因素分析法等，保证地方政府债券资金使用绩效评估的客观性、真实性。
（3）地方人大制定科学的绩效监督计划，监督地方审计部门开展绩效评估工作，并督促地方审计部门出具绩效监督报告。同时，建设地方政府债券资金使用绩效信息库，将绩效监督报告及其相关信息上传到信息库中公开，供社会公众监督使用。
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（作者单位：上海理工大学管理学院）