李雪梅 许甜
摘要：巴州正处于加快推进新型工业化、新型城镇化建设阶段，借鉴国内外发展经验，推进“产城融合发展”，对巴州经济社会各项事业发展具有积极而重大的意义。
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关键词 ：城镇化；产城融合；巴州
我国在新型工业化建设中逐步形成的以开发区为代表的产业园区，对地方经济发展做出了巨大贡献。但产业园区大多以分散组团形式布局在主城区外围，有业无城的“空城”和有城无业的“睡城”现象也随之产生。“产城融合发展”是针对各类产业园区建设中产业与城市功能分离，城市化低效率，产业区不能持续发展提出的。其核心观点是：城市必须以产业为支撑，产业必须以城市为依托，强调“以产促城，以城兴产”。促进产业园区内部功能复合化，即增加生活与服务功能，推动园区向“生产、服务、消费”等“多点支撑”的城市型经济转变，使产业园区与城区形成的功能契合、空间融合的发展格局。
一、对巴州产城融合趋势的判断
在塔里木石油开发和南疆铁路通车的带动下，1990年巴州工业取代农业成为国民经济主导产业，巴州经济发展进入工业化初期阶段。2000年以后，随着“西气东输”管道建成，以及石油天然气化工、矿产资源加工、农副产品加工等产业的快速发展，巴州经济发展实力和经济发展水平名列全疆前列。巴州工程化和城镇化也得到快速发展，工业化率由2002 年39%增长至2012的57%，年均增长3.6%；城镇化率由2002 年的61%增长至2011 年的65%年均增长0.7%。
2002 年-2012 年巴州工业化率与城镇化率趋势图
巴州工业化率与城镇化率分三个阶段。第一阶段2002、2003年，城镇化率为61%，高于工业化率平均40.5%发展水平；第二阶段2003年至2008年，工业化率进入快速增长期，由42%增长至63%。但与此同时城镇化率进入下降时期由61%下降至49%；第三阶段2009 年以来巴州城镇化进入快速发展期，城镇化率达65%以上，与此相对的是工业化发展却进入2004年以来相对低谷时期，平均为56.5%。中国著名经济学家周其仁有关城镇化率与工业化率比值代表工业化率对城镇化率的提升能力的观点是，城镇化率与工业化率比值越高，工业化率对城镇化率的提升越强，说明一个地区或国家经济发展水平越高。比如，2010年，中国“两率”比值是1.09，而同年美国的“两率”比为4.1，即城镇化率高达工业化率的4.1 倍。法国为4.11，英国为4.09，德国为2.64，日本为2.48，表明2010年发达国家“两率”比远高于我国，即城镇化率远高于工业化率。
从2002年-2012年巴州城镇化率与工业化率的比值来看：
巴州“两率”比值成S 型波动趋势：2002 年- 2008 年呈现下降趋势，且2004 年-2008 年“两率”比值下降至0.85以下，2009年-2011年以来比值有所上升，平均达到1.15。对照钱纳里提出的城市化率与工业化率发展模型，巴州城镇化、工业化均存在严重脱离情况。
从2002年-2012年巴州就业结构来看：
2002年-2012年巴州二、三产业就业比例趋势图
2002年-2012年巴州二、三产业合计就业比例趋势图
2002 年-2012 年巴州在工业化和城镇化发展中，就业结构未发生明显变化，二、三产业就业比例始终维持在50%~55%之间。表明工业化、城镇化发展质量和效率较低，缺乏经济发展内生动力和活力，对就业的带动和推进第三产业作用有限。
综上所述，巴州城镇化、工业化发展严重不合理。一是巴州“两化”发展相互独立，工业化对城镇化带动作用不明显，没有形成相互促进融合发展趋势；二是城镇化、工业化发展指标较高，但对非农就业带动作用较低，没有较好的促进三产发展。
二、制约巴州产城融合发展因素
1.对产城融合发展重视程度不够
产城融合是针对产业和城市相互脱节提出的一种协调、可持续发展新理念，国内发达地区多重视对产城融合发展模式的研究。中央新疆工作座谈会以来，巴州把新型工业化和城镇化建设作为完成长治久安和跨越式发展两大历史任务重要抓手加紧推进。但在加快新型工业化和城镇化建设同时，忽略两者互动发展关系，缺乏对产城融合发展的谋划，存在产城脱节现象。
2.诸多问题制约产城融合发展
(1)园区布局不合理。由于缺乏统一规划布局，各县市从自身利益出发，盲目推进园区建设，使得巴州园区出现布局不合理现象：现有各类工业园区11个，规划建设园区1个，出现县县有园区、一园分数区（合计约26个区）现象。大多园区仅为几个工业项目聚集区域，远离主城区，且产业、产品趋同，以粗加工为主，链条短附加值低。不仅违背了工业园区建设促进产业聚集发展、推动城镇化建设、集约利用土地、节约公共设施投入、集中治理污染目的，也不利于发挥产业对城镇发展的作用、不利于“产城融合发展”。
（2）园区带动作用有限。以国家级库尔勒经济技术开发区为例，作为巴州新型工业化建设重点区域，预计2013年单位面积产出为103万元/公顷，不仅与内地国家级园区相差甚远，与邻近的阿克苏地区相比也有差。2013年阿克苏地区库车经济技术园区单位面积产出542万元/公顷，是库尔勒经济技术开发区单位面积产出水平的5倍。2013年，库尔勒经济技术开发区预计实现工业增加值约39亿元，约占全州工业增加值的6.9%，占非石油工业增加值的26%，产值上亿元的企业仅有11家。与此相比，巴州园区无论单位面积产出水平，还是在对经济发展的贡献还处于较低层次，对就业、财政收入、城市发展带动有限。
（3）园区功能定位单一。受传统规划思想的惯性束缚，园区距城市较远等因素影响，巴州园区只注重产业发展，周边配套仅停留在建筑物建设上，忽略了软环境建设。在社会服务设施、生活设施、文化建设及消费空间、休闲空间塑造方面相对滞后，使园区缺少凝聚活力的支点。过分单一的产业空间造成产业园区生活不便，难以吸引人口集聚，特别是难以吸引高端人才。
（4）园区基础设施发展滞后。巴州大多数园区仅为几个工业项目聚集区域，大多有其名无其实，普遍存在基础设施建设滞后问题。基础设施中除道路初步通达外，供排水系统、污水处理系统、集中供热系统等基础设施建设严重滞后。
3.产业发展层次低且面临诸多制约因素
产业集聚区和支柱产业是产业和城市融合发展的结合点。产城融合的一项重要工作是培育具有鲜明特色和较强竞争力的支柱产业。目前，巴州工业发展中存在石油天然气开采业独大，下游产业和关联产业发展不足，制造业不发达，初级产品加工企业多，工业结构趋同，主导产业不强，优势产业缺乏竞争力，技术密集型企业、资本密集型企业和劳动密集型企业少，服务业尤其是现代服务业发展滞后等问题。虽然巴州确定了建设“六大产业”、“打造八大基地”的发展目标，但“六大产业”均面临诸多发展的制约因素：石油天然气精细化工产业州域内无大型炼化项目“龙头”，无天然气优惠气价，与内地比较无明显优势，且远离国内主要消费市场；矿产加工产业初级产品居多、开采水平低、伴生资源难以得到有效利用、环护问题日益严峻；农副产品加工企业没有真正摆脱“小、散、低、弱”状态，科技含量不高、初加工比重大；棉花系列加工业用电价格为0.58元/度的大工业电价高于阿克苏地区0.30 元/度，不利于棉花加工项目引进和建设；装备制造业面临基础薄弱，市场、资金、技术、人才缺乏的问题，能否突破这些因素，关系到巴州能否真正培育起具有鲜明特色和较强竞争力的优势产业体系的问题。
4.园区与城市发展衔接不够
巴州的园区建设及城市发展存在城市总体规划、专项规划与园区规划编制相对独立，缺乏紧密的联系，没有形成有机联系的规划体系。导致一方面只强调园区经济发展和产业布局，缺乏对居住、公共服务等配套设施的考虑，园区生活功能滞后于生产功能成为单一的生产型经济园区。另一方面城市新区的建设主要是向旧城区周边延伸，没有形成与园区融合、协调发展的城市新区，不能将有限的财政资金统筹用于城市新区和园区基础设施建设。在现行体制下，园区、城区发展基本上是各自为政、各行其事，园区与周边地区的利益关系难以协调，无法形成互惠互利、共同发展的合作态势和机制。
5.为城镇化、工业化服务的现代服务业发展滞后
服务业的发展能为城镇化、工业化发展提供人力、物力资源保障。目前，巴州现代服务业发展滞后主要表现在：为工业化和城镇化发展提供服务的金融、信息、中介咨询、社区服务业等现代服务业还处于起步阶段，规模小、行业协调发展能力较差，发展水平较低，自主发展不足。
三、推进巴州产城融合发展的意见和建议
1.提高认识，积极谋划和推进产城融合
巴州要实现与全国同步建成小康社会，实现“三个走在前列”的任务目标，产业仍是经济发展的主引擎，园区是经济发展的主阵地，而城市则是产业发展的载体和依托。因此，巴州必须高度重视产城融合发展的意义和作用，将产城融合发展作为今后很长一段时间主线任务，积极谋划、加快推进。努力建设现代产业、现代生活、现代服务、现代城市四位一体的现代化产业城市，促进产业园区向城区聚拢、产业活动向园区集中、城市功能向园区拓展，构建要素匹配、功能齐备、服务完善的“产业城市”空间复合体，形成产业发展、城镇建设和人口集聚协调统一、互促共进的积极态势。
2.以人为本，加大统筹力度推进产城融合发展
产城融合最重要的是要解决“人要住进去”的问题，围绕“人”的发展寻找产业发展与新城建设之间平衡点，把产业和城市看作一个良性互动的有机整体。因此，推进巴州产城融合发展必须以人为本，加大生产、生活统筹力度，着重解决“人要住进去”的问题：一是空间统筹，即对园区的产业、居住等空间进行统筹考虑，结合规划，形成“有机分散，合理集中”的等级分布的空间格局；二是交通统筹，即统筹构建园区与城区的道路交通体系，为产城一体化发展提供强有力的硬件支撑；三是设施统筹，即统筹规划建设园区与城市新区的基础设施体系，实现公共服务设施、市政基础设施等设施的共享；四是生态统筹，即统筹规划建设园区园林绿地、生态景观系统，保障产业园区与居住组团统一、协调、多元的生态网络格局。
3.加快库尔勒区域中心城市建设，力争升级为地级市
推进巴州产城融合发展，必须以库尔勒为重点，加快区域性中心城市建设步伐。在《自治区城镇总体规划》中，库尔勒市是自治区规划建设的南疆重要的区域性中心城市，也是自治区唯一的统筹城乡综合配套改革试点城市。与南疆其他地州城市相比，库尔勒市具备城市化率高、社会大局稳定、南疆五地州的“桥头堡”的优势，是南北疆重要的交通枢纽和物资集散地。新疆师范大学牛汝极等所著的《新疆“环塔”区域新型城镇化建设的挑战与出路》中，通过对环塔里木盆地新型城镇化进行全面分析，库尔勒市在环塔里木盆地42个县市中综合实力位居第一，并提出库尔勒市作为南疆新兴的工业城市升为地级市的建议。力争将库尔勒市升级为地级市，并以库尔勒市为中心，形成尉犁县、和静、和硕、焉耆、博湖城市群，增强城市的综合实力，建设南疆的“名片城市”，带动巴州乃至南疆地区工业化、城镇化建设步伐，对南疆经济发展、长治久安有积极而重大的作用。
4.创新体制，突破制约产城融合机制因素
巴州的园区普遍采用管委会管理模式。园区管委会作为一个纯粹的经济功能区，这种模式在开发区小、功能单一时能较好地发挥管理职能。随着园区的快速发展和人口不断增加，园区在发展经济同时，管理机构除了要管理服务城市居民，还要管理外来人口以及社会治安等。这就需要园区在经济开发同时，肩负起土地执法、社会保障、农民补偿、劳动就业、教育卫生等社会管理与服务职能。而管委会在行政体制上不是一级政府，只是一个政府派出机构，在行政管理执法等方面的合法性受到质疑，如教育、医疗、治安等问题必须依托行政区协调解决。巴州要突破发展过程中这种体制机制限制，必须以库尔勒经济技术开发区为重点和示范，参考乌鲁木齐高新区与头屯河区发展模式，将库尔勒经济技术开发区与库尔勒新城区实行区政合一。突破两区发展的局限，使开发区资金优势、人才和管理优势与库尔勒的区位优势、资源优势、社会事务管理优势得到有机结合。研究探索一种适应于开发区模式和行政区之间合理高效的模式，建立起小政府、大社会、大服务的架构。
5.构建工业化、城镇化、服务业良性互动发展机制
良性互动发展模式是：工业化推动城镇化发展，城镇化促进第三产业发展；第三产业的发展增强城镇的吸纳能力，加速城镇化进程，为工业化发展提供丰富的人力、物力资源。巴州要推进产城融合发展必须努力构建工业化、城镇化、服务业良性互动发展的循环机制：
（1）产业先行。只有产业的发展才能带动城市的发展，没有产业的带动，就无法聚集人气，从城市发展规律看，往往都是先有产业和就业。所以，巴州促进产城融合发展产业是关键，必须要有自己的主导产业。在主导产业发展培育过程中不仅要“以大为美”，更应该注重脚踏实地的选择最有潜力进行重点突破制约产业发展的关键因素：比如，巴州石油天然气化工产业发展重点在于突破无原油炼化龙头和无天然气优惠气价的问题。再如，棉花系列加工产业用电价格问题。选择一二个最有希望的产业重点突破，培育名符其实的支柱产业和主导产业。
（2）以人为本建设城镇化。紧紧围绕产业发展与“产业人”的需求，推动产业园区内部功能复合化，即增加生活与服务功能，向多功能的生产、服务、消费等多点支撑的城市型经济转变，促进产业园区与城区的功能契合、空间融合、交通连接，满足产业发展对周边基础设施的配套功能的需求。值得注意的是：巴州要从建设区域中心城市和城市群角度出发，对州域内园区进行全面规划，做到定位科学、布局合理、资源节约、产业互补、功能配套，努力改变现有县县有园区、一区分多园的现象。各县市也应从全州发展的大局和园区发展的实际出发，认真思考和研究在园区在融合发展中的作用和地位，避免盲目发展、跟风建设的现象。
（3）以服务业发展促进产业、城市建设。把发展服务业作为优化经济结构、拓宽就业门路、增强综合实力的重要突破口，着力构筑与产业化相匹配、与城镇化相协调的现代服务业体系，着重发展现代物流、市场流通、家政、维修、养老、幼托、保健、文娱等服务，把社区服务培育成国民经济新兴行业，为产城融合发展提供各项保障。
（作者单位：新疆自治区发改委经济研究院、新疆维吾尔自治区巴州发改委）