高国宾
摘要：近年来，随着我国城市化的不断深入，公民意识的逐渐觉醒，邻避冲突的爆发趋于频繁。邻避冲突现象的产生直观地反映了邻避设施建设中的漏洞，即公众参与环节的低效与缺失。笔者以合肥市高铁南环线的建设为案例，通过规范与实证研究两个维度。解析邻避设施建设中公众参与的缺陷，并试图构建一种有序的公众参与机制。
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关键词 ：邻避设施；邻避冲突；公众参与
近年来，我国城市化进程不断深入，不少公共设施如雨后春笋般拔地而起。某些公共设施常因其负外部性导致了邻避冲突，不仅造成了项目成本的增加，还严重地影响了社会稳定与发展。笔者针对具体案例的实证调研结果，并同其他案例进行比较研究，力求着眼于邻避设施建设中公众参与的弱化与失效等邻避冲突治理中的主要困境，疏通合理的解决路径。
一、何为“邻避”：一种文献与历史上的考量
邻避效应的萌芽产生于19 世纪中叶，西方学者指责铁路“向美丽的乡村散发混合着火、烟煤尘以及灰尘等有害物质的恶魔般的毒药”。他们认为铁路对景观、健康有负面影响，从而引发了众多学者及政府部门的热议和重视。直至20世纪70 年代，美国学者O’Hare 提出了“NIMBY”（not in my back yard）,即“不要建在我家后院”，这一概念来指代能够为社会整体带来益处，而对其周边居民产生危害，继而导致公众嫌恶情结的邻避设施。
20世纪80年代，台湾也开始出现因反对垃圾填埋场、焚烧厂选址建设的群体抗争运动。台湾学者将这一概念称之为“邻避效应”，将诸如此类具有负外部影响的公共设施称之为“邻避设施”。
随着我国公民意识的不断觉醒，参与意识也随之萌生。这种希望参与到项目建设决策中的呼声也在不同程度上体现了邻避效应，甚至成为了邻避冲突的引线。在这种现实下，邻避冲突的产生已然在潜伏之中，如何回避邻避效应成为我国公共治理领域亟待解决的问题。
二、公众参与:发展需求和实践漏洞
1.邻避设施建设中引入公众参与的必要性
从邻避设施的概念可知，邻避设施的建设是国家为了完善公共服务，给社会整体带来利益而做出的公共决策，是为了最广大人民群众的根本利益，这也是国家和政府的基本职能之一。为规避邻避设施建设而可能产生的邻避冲突，有效的公众参与是重要途径之一。促进社会公众的全面参与，是实现改革发展成果共享的基本前提，也是政府责任的重要体现。然而,由于邻避设施的负外部性，公众参与不仅仅是政府自上而下决策性的结构参与，也要求公众能够自主能动地表达利益诉求，保持民主参与的热情和理性。
随着社会的发展和进步，公民也趋于理性思考，民主需求不断攀升，很多公民具备有效民主参与的素质能力。然而，我国还存在着高度集权下决策的专制观念，民主在实践上存在漏洞，尤其是公众参与环节的弱化、失效现象。就像本杰明·巴伯的话说，这是一种“瘦民主”。因此，无论是邻避设施的特殊性要求，还是出于强大民主的需要，公众参与作为实现民主的重要形式，需要在邻避设施建设中引入并强化。
2.邻避设施建设中公众参与环节的漏洞分析
⑴个案简析。2008年5月，有媒体报道，合肥市高铁南环线[1]工程已进入前期准备阶段，并且已有工程人员在芙蓉路现场进行勘探作业。芙蓉路规划修建高铁，会严重影响沿途居民的生活和出行。特别是芙蓉路两边密集分布11个小区、2所学校、1所三级甲等医院。同时该片区由于环境优美、安静舒适及远离繁华的市区及交通干线，所以附近公民认为自己是政府修建高铁的受害者，由此通过网络表达自己对政府规划的不满，并组成居民代表会前往市政府大楼前进行游行抗议。市民的突然抗争，驱使市政府主动联合环保局等相关部门举行了居民代表大会，同时进行环评听证，政府表达初步接受居民的意见并作出调整与妥协：按照经济原则线路维持最初状态，但加大对居民的赔偿与补助，并承诺将环境影响因素控制到最小。此外，政府通过向全市人民发布声明，及市领导在电视台发表讲话等方式，细致讲解了高铁南环线对于居民环境的影响及政府如何保护人民利益去应对，最终此事得到了较好解决。
⑵归纳与比较。合肥市高铁南环线是政府消解邻避效应的一个较为成功的案例。但是，成功之处并不在于管理者前期准备和公众参与模式的成功，其依然存在诸多不足之处，并且在邻避性更强的设施建设中，合肥市政府的处理方法难以应对潜在的邻避冲突。以下，笔者就个案中的不足，结合其他案例进行比较，找出邻避设施建设中公众参与环节的弱化与失效原因。
①信息透明度低、公众参与度不足。
在邻避设施建设中，管理者需要考虑“要不要公众讲话”，同时这也涉及信息公开的问题。
在此案例中，政府是在邻避效应激化初期积极做出回应，才化解了冲突，结果虽然圆满，但流程缺陷不得不提。信息不透明、不进行环评听证，是引发邻避冲突的直接原因。公众集体抗争以后，政府才引进了公众参与，并且通过对该环线一位市民进行的访谈中得知，“参与会议的人大部分是领导干部、专家，只有少数几个居民代表”，体现出了公众参与的缺失、弱化。
信息不够公开，公众参与度不足，体现出管理者对决策质量要求考虑不够充分。而在邻避设施建设中，信息的透明度和公众的参与度往往决定着邻避冲突的激化程度。因此，做好信息公开和公众参与是降低摩擦成本和巩固社会控制的重要方面。
②参与公众代表性低。管理者在项目筹划和做决策时需要考虑的另一问题是“谁为公众讲话”，参与的公众代表着一定个体或群体的利益。如果相关公众选不好，他们代表的利益可能会偏失项目本身的价值，或者不能够代表直接相关群体而引起更大的成本浪费以及社会秩序的危害。
我国目前大多是像上述案例一样的精英领导下的参与。也就是处于精英主义民主的现状下，公众往往没有讲出代表自身利益的机会和能力。从协商民主的前提上看，缺少了同等政治地位这一条件，导致相关公众丧失了“讲话”或“讲真话”的机会。特别是，参与者通常来自于较高的社会经济阶层，相比那些非参与者，他们受过良好教育，经济收入较好，很多参与者不能代表所有有资格参与的公众。
③公众参与渠道不当。公众“怎样去讲话”才是恰当、有效的，是公众参与中特定的技术问题。例如，合肥市高铁南环线案例中，居民代表大会其实是一种公共听证。切克欧威认为，听证只是满足公众参与最低合法性要求的工具。说明了合理的参与途径是有效性的良好保障。
公众参与的方式应该是多样化的，在不同的项目类型、项目环境下，恰当的方式是不同的。管理者常因为绩效的压力将民主建设变为一种结构化的形式参与，不能达到参与中辩论、对话、公正妥协的要求，是一种不平等的政治垂询、政治手段。而公众囿于思维惯性，表达诉求就一味地游行示威，或用极端行为扰乱社会良序获取政治关心，结果导致双方焦躁不满、失去信任。
④公众的参与能力素质低。公众参与的目的在于利用公共理性通过对话、辩论等方式达成协议，从而保证公共利益的实现。众多爆发的邻避事件中，公众缺乏理性导致冲突，最终愈演愈烈造成谣言横行、秩序混乱。邻避效应是邻避设施附近居民的群体活动，范围和数量较小，更容易有小集团的行动果断、凝聚性等特征。而根据奥尔森“集体行动的逻辑”，在邻避效应中，个人考量行动中的利弊时，更容易采取集体性的抗争。
南环线案例中的精英领导模式，揭露出公众自身的政治诉求能力缺乏，公众的社会背景不统一，导致了公民的参与能力甚至是参与兴趣有很大的区别。相关研究表明，较高的社会经济阶层的人更懂得如何维护自身的利益、博弈技巧和相关知识，同时他们也更愿意民主参与。而很多真正相关的公众，由于传统思维或认识不足，对参与的积极性并不高，在参与中也不能较好地进行利益表达。“由于很多时候人们不情愿去参与，这打击了人们广泛参与的愿望和热情”，这种消极不仅影响相关的公众参与工作的开展，还对公众参与的效果和作用产生了负面影响。
⑤公众参与中高度集权决策问题。
南环线案例中，政府虽然对居民代表的诉求做出回应和承诺，但仍有居民表示“参与效果不咋地”，而事实也表明公众对决策的影响甚小。有效参与意味着公众可以得到清晰的关于决策如何作出、为什么会这样作出的解释。然而，公众得到清晰的关于决策如何作出、为什么会这样作出的解释的机会在于其是否具有决策力。
在集权决策和精英领导下的参与，往往会出现公众不讲话，或者讲话也没用的现象。而对于邻避设施而言，仅仅以获取信息为目的的公众参与不能满足项目建设需要。因为负外部性的影响,管理者必须考虑多方意见尤其是直接相关群体的“反对声音”。目前的管理者在邻避设施决策时，还不能提前采取以增进政策接受性为目的的公众参与，直接导致了邻避效应的激化。
三、对策建议：管理者与公众的双向对话机制
笔者认为，邻避设施建设中的公众参与要从其参与主体（管理者和公众）着手，完善二者在邻避设施建设各环节中的对话机制，才能构建有效的参与模式。
1.管理者应注意的五点事项
⑴区分邻避设施的等级，评估参与的必要性。就邻避设施的种类而言，李永展、何纪芳通过对台北都市圈内服务设施的调查与分析，根据邻避效果的大小将都市服务设施分为四个等级，邻避指数在0-100 之间，指数越大，邻避效果越大。管理者要明确设施类型，并给出相应的参与方案。
⑵消除信息赤字，确定公众参与的范围、频率、方式。“有效参与意味着能保证公众从决策体系或决定过程中尽可能早地注意到那些影响到他们事务的建议，公众清楚地了解通过参与使自己可以对决策作出贡献的那些事实情况，哪些是可以改变的和不可以改变的，公众有机会和途径参与并使他们的意见被决策者知晓”，因此，完成信息对等是管理者的重要任务。其次是界定相关公众，避免政策性的“搭顺风车”现象。根据邻避指数评估公众的反对比例，结合项目环境确定公众参与的方式和频率，在最大程度上规避邻避效应的激化。
⑶提高公众的决策影响力，并把握公共利益方向。管理者集权自主决策的方式或者公众无法影响公共决策的参与方式，已经不能满足公众日益增长的民主需求，已经引发了冲突和公共信任的缺失。由于邻避设施中公共物品的公益性是不可动摇的，需要管理者分配决策力给公众的同时，要时刻把握方向。
⑷加强对公众的教育，提高公众的参与能力素质。邻避情结存在心理和意识因素，因此对公众的教育并不仅仅是在于提高政府公信力，管理者应该注重公众的心理教育和政治参与素质拓展。
⑸加强自身队伍的培养，提高官员的觉悟和素质。由于长期传统官本位思想，常有管理者采取专制或变相专制的手段进行决策，导致公众参与中参与者的代表性不强，参与者的政治地位不平等。政府需要完善选拔与考核机制，同时加强教育力度。
2.公众应改善的两个方面
⑴关心政治，提升民主参与意识。公众在日常生活中应当主动培养政治关怀，培养自身的政治素养，同时多了解自身的义务和权利，积极运用自身的民主权力和公共理性，为公共利益做贡献。
⑵提升参与能力，争取政治关心。在能够关心政治并且理性参与的情况下，公众的参与技巧也要注重科学化的培养。比如，利益表达能力、组织联盟能力、资源筹集能力、协商沟通能力、公关营销能力等。
3.邻避设施建设中公众参与模式的构建
邻避设施建设中自上而下、单一的决策模式显然存在诸多缺陷。笔者针对不同的阶段管理者和公众的对话与互动进行了设计。
⑴在邻避项目筹划时，外部性是继项目科学性之后的重要考量之一。因此引入公众参与与否，需要管理者相应的信息公开和邻避论证，而公众也需要实事求是评估自身所受影响，表达合适的利益诉求。例如，南环线案例中，政府应该联合专家、公众代表等进行邻避论证和风险评估，而公众则应当在政府公示信息后，经全方位考量，拟出合理方案并通过合理渠道进行反馈。
以上说明了从参与和决策两方面慎重选择民主参与主体时要注意参与主体的均衡和参与主体政治地位平等问题，这是保障公众参与有效性的重要前提。
⑵参与的形式是项目筹划、项目决策、项目执行过程需要考虑的因素，参与的形式影响着公众所能发挥的作用。如南环线案例中，可以适当增加参与环节并拓展参与方式，如环评听证会、公众反馈或社会调查。不仅要规避邻避冲突，也要考虑决策质量，决策中要合理确定参与领域和参与程度。
⑶参与的程度代表着公众的决策地位以及公众参与的能动性和充分性。公众的参与程度是公众参与效果评估的重要标准。管理者和公众的行为至关重要，既要求管理者能够提供良好的参与环境，也要求公众积极参与和具备相应能力。
⑷参与的保障是管理者应当提供给公众的相关制度建设、技术支持、财务支持等方面的保障措施。完善的机制和系统的机构是参与的重要载体，既要解决公众参与的合法性，也要解决公众参与实践中的客观需求。
⑸公众参与效果在项目评估中应当占有一定的比例，这既可以考核管理者的民主绩效，还能考量公众对项目的满意度。而保障参与效果的重要方式便是整个过程的纠错机制，纠错机制用于时刻保障邻避设施的公益性，同时对公众、管理者进行监督以及信息即时反馈。
合肥市高铁南环线案例中，由于其邻避指数相较垃圾焚烧等较低、公众在精英领导下的反对和参与有序而理性，而政府也及时做出相应改变，并给予公众合理的补偿，并没有引发群体性的抗争运动。然而，这种政府不主动及精英领导下的参与也给协商民主带来了诸多弊端。并且合肥市这种处理模式不可能应对所有的邻避事件，这需要政府和公众双方做出改变，将公众参与在邻避设施建设中的作用发挥到最大。
邻避设施建设中公众参与的目的在于提高项目建设和决策的合理性，完善公共服务的效率；促进民主建设并规避邻避效应的激化，实现公共利益的最大化。在我国将会面临着大量邻避冲突隐患的情况下，利用邻避设施的外部性，完善公众参与的机制和模式，巩固和加强公共信任关系，是规避邻避效应激化的重要途径，也是推进我国民主进程的有力支撑。邻避效应的规避、消减是一个复杂的过程，公众邻避情结也会随着社会进步逐渐理性，而更加严重而难以消解，因此规避邻避效应仍需要广大学者研究及政府与公众共同努力。
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（作者单位：吉林大学行政学院）