摘要：关于“大政府”和“小政府”的讨论已进行几个世纪，两种政府模式随着历史发展进程不断转换。政府的职能定位和规模大小很难用一个科学的标准进行衡量和评价，简单的用“大”或“小”来定位政府功能与规模有失科学性。综观世界历史，没有哪一种政府模式是一劳永逸的。政府的定位应与社会发展环境相适应，社会不断向前发展，改革永无止境。
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关键词 ：大政府；小政府；政府职能；政府规模
人类社会发展是一个极其复杂的过程，无论全球政治格局，还是各国制度演变，都是一个不断探索的过程。自市场经济的兴起和公民权利的崛起至今，有关“大政府”和“小政府”一直争论不休。从政府与市场在支配社会整体发展中的比重出发，政府定位几乎一直在“大政府，小社会”与“小政府，大社会”之间交替进行。
一、内涵界定概述
有关“大政府”“小政府”的讨论由来已久。究其发端至今仍无定论。有学者指出，最早提出者是美国《独立宣言》的起草者托马斯·杰斐逊。而研究者在杰斐逊本人的著作及讲演中并未找到相关表述。可以肯定的是，“大政府”“小政府”的发端是在市场经济快速发展，公民权力得以确立和社会结构分化之后，逐渐进入人们视野的。
“大政府”和“小政府”显然是相对的两个概念。对其内涵的界定，一部分学者基于事实判断，认为“大政府”即政府的规模比较大。这种观点通常包含两个涵义，一是指政府人员在国家总人口中的比重较大，即官民比例；二是指政府预算支出占国家GDP比例较大。另一部分学者从国家职能理念出发，认为“大政府”即是在国家各项事务发展中起支配作用，在社会事务管理中，占据较多的领域，对市场经济的发展进行过多干预，“小政府”则反之。还有人基于权力大小的考虑，主张“大政府”是指政府的权力超出了合适的限度，对社会发展产生了制约作用。此外，还有学者从国家对内、对外职能和权威角度出发。以美国为例，指出美国政府在“对外”时，呈现极大强势，显然是“大政府”的表征。而在“对内”则在不同的领域扮演着大小不一的角色。再者，有人以国家性质对政府类型进行划分，显然有失偏颇。
综合学界对“大政府”和“小政府”的内涵界定，主要集中在政府的规模和职能两个层面上。由职能增长引发的机构增长和人员增长在世界各国引起广泛关注。自上世纪开始，纷纷进行的“大部制”改革，大多数成效显著。政府应该是干预型的“大政府”还是放任型的“小政府”，世界各国政府在发展中不断调整和改革，这当中遵循的逻辑和规律，需从发展历程中进行总结。
二、政府与市场的角色转换
围绕政府部门对市场发展是放任还是干预有过多次变迁。
19世纪对人类社会发展具有跨越性的意义，西方社会经历了两次工业革命，生产力高速发展，社会结构不断分化，市场经济的发育需要更广阔的自主空间。于是，几乎整个19世纪，西方社会受亚当·斯密自由主义思想的影响，“最小的政府是最好的政府”一直被人们奉为圭臬。但在接下来的世纪交替之际，政府的“守夜人”角色造成市场失灵的严重后果，市场经济自身的缺陷也加剧了经济危机和社会矛盾。20世纪20、30年代，资本主义市场上存在普遍的通货膨胀、经济停滞、失业泛滥等严重经济、社会问题。这一时期，经济学家凯恩斯提出政府宏观调控的重要性，主张大力发挥“有形的手”的作用。受这一思想影响的是美国“罗斯福新政”。据分析，美国当时几乎动用了所有力量扭转经济颓势，挽救社会危机，对经济、就业、教育等实施“全面干预”，使美国经济逐渐步入正轨。这种“大政府”管理模式一直持续到第二次世界大战后很长一段时间。20世纪60、70年代，西方社会由于政府的过渡干预又陷入高失业、高通胀危局。70年代后期，亚当·斯密的“守夜人”主张又一次进入人们视野。新自由主义综合之前政府和市场管理的经验教训，在肯定政府对市场干预有效性同时，主张有限的自由市场经济，最大程度克服市场失灵。但新自由主义理念也没有使政府模式达到理想状态。尤其进入21 世纪后，市场上出现的诸如假冒伪劣的事情层出不穷，不断冲击着新自由主义主张，也推动着各国政府的改革进程。
从西方国家发展历史进程看，有关“大政府”和“小政府”模式进行了几度更替，每次都伴随着经济和社会问题的出现和解决。现实环境决定政策走向，政策伴随政府职能的转变和机构的不断改革。中国自新政权建立以来，也在不断探索适合的政府发展模式，逐渐走上政府职能与市场机制协调发展的道路。
三、探索适合国情的新模式
中国的官僚体系自春秋时代开始，已历经了几千年的变迁。新中国成立至今，进行了多次机构改革，然而每次成效显著却难以持久。
中国改革开放以前的计划经济，是典型的“大政府”时代，政府担当国家各项发展的总指挥。20世纪80年代，在对传统的计划经济体制改革过程中，中央政府向地方政府下放权力，政府向农民和企业外放权力，一定程度上扩大了社会自身发展的自主权和地方政府的管理权。20世纪90 年代，在建立社会主义市场经济体制中，进一步进行职能转变和体制改革，重点是进行政企分开、政资分开、政事分离，加强了宏观调控和市场监督，初步建立财政转移支付制度。进入21世纪，中国政府致力于进一步完善社会主义市场经济，加大对社会管理和公民服务的转变力度，但仍然在市场监督和公共服务领域存在很大缺位。诸如行政审批过泛，公共服务职能缺位，监管不健全等问题，使政府和市场很难自发地实现互补。新中国成立以来，政府主要进行了先“大”后“小”两个步骤的变化，80年代之前主要是国家统筹和规划发展。80年代逐渐放权，走上中国特色社会主义的市场发展道路。
人们对中国政府定位的发展走势产生截然不同的观点：一部分人在对中国古代历史发展特点分析基础上，主张中国应尊重市场经济发展规律，采取渐进式改革方式走“小政府”路线。另一部分学者则明确指出，中国不能走“小政府，大社会”的路子。这部分学者主要从中国政府实际规模和世界大国进行比较的角度，结合中国“社会主义初级阶段”的实际情况，主张中国应践行“大政府”和“强政府”的发展路线。此外，还有些主张灵巧型政府，认为政府的建设必须基于社会实际发展情况，并根据客观情况灵活进行调整和应对。不论哪一种政府模式，在当下市场经济环境较稳定情况下，都应该以充分发挥市场活力为主，而国家必须具备应对特殊情况和惩治违法犯罪的公共权威，以维护和营造良好的市场发展环境。
刚召开的中共十八届三中全会上提出全面深化改革的总目标是，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在全球经济纵深化发展，政治多元化格局显现，人口、资源、环境问题日益凸显的新时期，中国政府必须在进行深入的市场考察和社会调研基础上，确定改革方向，促进各地区间有序发展和各行业稳步推进，深化政府职能转变和服务型政府的构建。
政府职能本身具有自我膨胀的趋向。自国家建立以来，本身就具备保障国家安全、经济发展、政治稳定的职能。随着社会日益繁荣，原先不存在的问题层出不穷。面对纷繁复杂的现实社会，政府不能简单地按照固有的方式运作。为了更好地履行国家职能，政府自身不得不进行职能的细化和丰富化。尤其是在市场发展处于瓶颈阶段时，政府职能的“膨胀”便会愈演愈烈。比如，近年来越来越引发人们关注的环境保护问题、人口问题、资源过度开发等，都是随着社会发展而提上政府议事日程的。与政府职能扩张密切关联的是机构的膨胀，尤其是“小政府”向“大政府”的转变带来的新的机构调整等改革问题。
政府的职能与规模往往呈现正比关系。政府在“大”与“小”之间的变化，总是根据社会发展的现实需要进行调整的，这一点不论是理论层面还是实际操作层面都不例外。政府职能的增加必定引发人员膨胀和机构扩张，“小政府”变成“大政府”。随之而来的是政府对市场的干预加大，在干预过程中难以避免的是不当执法，过失行政等不良行为，以及行政效率低下、政治官员腐败等问题，接下来便开始新一轮的机构和职能的缩减以发挥“小政府”作用。
从各国政府发展脉络看，没有一种政府模式是可以一劳永逸的。卢梭说过，“没有任何一种政府形式适合于一些国家”。历史发展到今天，我们发现每个国家的政府定位也不可能是一成不变的。由于制度约束的有限性，客观环境的复杂性，社会发展的多样性，将促使人类社会在发展过程中，不断探索适当的政府模式。政府和市场其实都是“摸着石头过河”，政府不可能是万能的，市场也存在自身的不足，政府和市场各作为社会的重要组成部分，也要“各司其职”。政府要凭借公共权威履行好公共服务职能和监督管理职能，维护好社会秩序，为市场的发展打造公平环境。市场要在不断竞争和优胜劣汰中，催生社会发展中所需要的力量和源泉。有关“大政府”“小政府”的争论仍在继续，但已不再像上个世纪那样激烈，人们更多的是结合各国的实情和国际环境，探索自身发展的适当模式。总之，衡量政府的标准不在“大”与“小”，而在于“适得其所”。
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（作者单位：西北大学公共管理学院）