2014年11月15日，商务部以部令形式发布《对外援助管理办法》。办法本身更多是操作层面的，因此对中国对外援助的思维更新而言，它更多扮演一种触发器的角色。特别是在当前国内舆论针对对外援助争论颇大的情况下，办法不仅会推动政策层面的“脑袋与身体同步”，还会促进普通公众的大国强国气度培养，或者说社会层面的“脑袋与身体同步”。
文／张春
2014年11月15日商务部以部令形式发布的《对外援助管理办法》（以下简称“办法”）已于12月15日正式实施。舆论普遍认为，这是我国在对外援助管理方面颁布的第一个综合性的部门规章，对我国对外援助事业发展具有现实的指导意义和长远影响。笔者认为，应当从更为宏大的战略高度思考这一发展：办法的出台和实施的最大贡献在于，它强化了中国对外援助的管理能力，或者说“机体排毒功能”；同时，它也有助于改善中国对外援助的规划和落实机制，也即“身体协调性”；最后，它很大程度上启动了中国对外援助的思维更新，使“脑袋”能跟得上“身体”的前进步伐。
强化“机体排毒功能”
中国开展对外援助60余年来，既有重大成功，也存在诸多不足。特别是近年来对外援助进入跳跃式大发展后，行为体和利益多元化严重困扰中国对外援助，导致了某种程度的无序和混乱，诸如质量问题、环境问题、社会问题等不时出现，并不利于中国未来作为全球强国的对外援助。办法的出台和实施，其最大贡献就在于强化了对外援助的管理能力，或者说是“机体排毒功能”。
第一，办法首次明确了中国对外援助资金使用的标准，消除了潜在的滥用和误用可能。中国对外援助对资金的传统划分相当模糊，很大程度上是种循环定义，如无偿援助即“无偿赠与性质的援助资金”，无息贷款即“零利息政府贷款资金”。今年4月初公布的办法“征求意见稿”仍采取这一模糊界定。可喜的是，办法“正式版”首次明确了中国对外援助资金的三种类型的区分标准，即“当地需求+当地经济效益”：对于并非致力于当地经济效益的公益类需求，提供无偿援助；对于当地经济效益相对较低的公共基础设施和工农业生产等需求，提供无息贷款；对于当地经济效益相对较高的需求，则提供优惠贷款。这一标准的确立对未来中国对外援助的资金使用和对外解释都具有重要意义。
第二，办法大大降低了对外援助项目的立项随意性。由于长期的历史传统和中国对外援助的对象国等原因，中国对外援助项目的立项往往相对随意，对中国的整体国家形象及援助效果都产生了不利影响。办法确立，“除人道主义援助等紧急或特殊情况外，拟立项的援外项目应从对外援助储备项目中确定”。可以认为，对外援助项目储备库的建立，将极大地促进中国对外援助的立项合理性和长期性。同时，办法也规定，援外项目立项后应当签署立项协议。办法的“征求意见稿”对立项协议仍留下了重大的随意性空间，因其建议“办理立项协议的具体方式应当在立项审批时确定”。对此，办法“正式版”指出，“立项协议应明确项目的技术内容、资金安排、协议各方的权利和义务”。应该承认，立项随意性的降低甚至消失，应当是符合“中国梦”的对外援助体系的题中应有之意。
第三，办法强化了对援外项目的实施、监督、评估、追责等管理机制。在这一方面，办法体现出明显的进步，第五、六、七章旨在从各个方面实现这一目标。最为重要的是，办法强化了对援外项目实施主体的管理。与办法“征求意见稿”相比，“正式版”增加了至少两条特别规范实施主体的规定：第二十七条规定“援外项目中方实施主体不得将所承担的任务转包或违法分包”；第三十七条规定“商务部建立对外援助实施主体诚信评价体系，对实施主体参与援外项目过程中的行为进行评价”。尽管大家都知道中国的援外项目一般由中方负责实施，但与“征求意见稿”只讲中方实施主体相比，“正式版”明确“经与受援方商定，援外项目可由中方与受援方按照分工合作的原则实施，或在落实中方外部监督的前提下由受援方自主实施”。这既为未来中国对外援助的三方合作打开了窗口，也为国内主体的更有效监督管理提供了刺激。
提升“身体协调性”
长期以来，中国的对外援助都由商务部主导，财政部和外交部是参与最为密切的部门，而其他部委则在涉及其业务领域时介入，如卫生部参与医疗队派遣和医疗卫生援助活动，教育部参与教育类援助等。但需要指出的是，由于缺乏统一和系统的对外援助体系，中国对外援助这个“身体”并不协调。为了缓解这一困难，商务部与外交部、财政部等机构在2008年建立了对外援助部际联系机制，2011年2月又将这一部际联系机制升级为部际协调机制，但效果并不是非常理想。
办法的出台和实施则大大提升了对外援助的政策一致性，或者说是“身体协调性”。特别是，办法第五至第十一条相当明确地规定了商务部在对外援助中的主导地位。除开第八条强调“商务部会同有关部门制订对外援助中长期政策规划和国别援助指导意见”外，其余条款均显示出商务部的垄断甚至独断性地位。需要特别指出的是，办法第五条第一次明确了中国对外援助的核心执行体系：中央是商务部，地方是各省级商务主管部门，境外则是驻外使领馆经济商务机构。对于中国对外援助这一系统化、规范化的努力，其他部委很大程度上都予以默认。可以认为，如果这些规定得到真正贯彻，那么中国对外援助的“身体协调性”将大大加强。
但也需要指出，办法对于提高这一协调性的效果如何，仍有待观察。一方面，当前各部委对商务部在对外援助中的领导地位的默认，很可能并不代表一种承认。因为其他部委当前的沉默，很大程度上归因于办法的部令性质。因为一个部门规章所拥有的地位、权威显然不能与法律相提并论。问题是，一旦制定部令转化为制定中国的《对外援助法》，或许各种部门的利益之争就将再度浮现。因此，尽管办法“正式版”肯定“商务部负责对外援助工作……”，但从“征求意见稿”的谨慎态度即可看出商务部自身对此也相当担忧，“商务部依照本办法对中国政府对外援助实施归口管理”。另一方面，对外援助很大程度上是国家对外战略的重要一环，必然需要外交部的重大参与，当然还有财政部及其他可能涉及的相关部门的参与和支持。必须承认的是，基于改革开放头30余年的核心任务，中国对外援助有时过于强调“互利合作”，已经引发了某些不良后果。因此，在中国正超越前一时期的发展任务并致力于实现“中国梦”的背景下，从包括外交在内的更高战略视角思考对外援助颇为必要，因此这时强化商务部的作用是否切合时宜？或许更关键的问题在于，要提高“身体协调性”，核心的问题恐怕并非身体各部分的不协调，并非以某一器官去协调其他器官，而应充分发挥“脑袋”或大战略的统领作用。
推动“脑袋跟上身体”
中国开展对外援助已经有半个多世纪的历史，已经发展出有中国特色的对外援助模式，颇受广大发展中国家欢迎。但需要指出的另一个事实是，中国长期以来都拥有双重身份，既是受援国，也是援助国。而且，在大部分时间里，中国受援国的身份占据主导地位。只是在进入21世纪以后，双重身份的天平才逐渐向援助国一侧倾斜。舆论普遍预期，中国将在不久的将来成为一个纯粹的援助提供国。尽管如此，中国对外援助的实践仍更多强调中国的发展中国家身份，存在某种思维前瞻性不够的问题。换句话说，现在需要加速更新中国对外援助的思维，让“脑袋”跟上“身体”的前进步伐。
办法的出台和实施很大程度上响应了这一历史性要求，尤其是办法使我国援外工作的概念、对象、基本原则等的明确化，对于发展符合“中国梦”要求的对外援助思维，有较大助益。仅比较办法的“正式版”与“征求意见稿”，就可看出中国对外援助思维的重大进步。例如，“征求意见稿”中还保留了传统“量力而行，尽力而为”的字样，“正式版本”将其删除，更加着眼于全面复兴后的中国对外援助工作。又如，“征求意见稿”将对外援助界定为“向受援方提供的含有政府赠与成分的援助及其他带有援助性质的互利合作活动”，而“正式版”则更改为“使用政府对外援助资金向受援方提供经济、技术、物资、人才和管理等支持的活动”，“互利合作”字眼在“正式版”中不再出现，这更符合中国对新型义利观的认知。
如前所述，办法本身更多是操作层面的。因此，就其对中国对外援助的思维更新而言，它更多扮演一种触发器的角色。一方面，尽管办法有诸多创新内容，但其前瞻性仍明显不足。正如商务部援外司王胜文司长所说，该办法“实际上是对中国对外援助64年来形成的特点、经验的系统归纳和总结”。而商务部部长助理张向晨则明显降低了办法出台的战略意义。在他看来，“通过出台《办法》，系统总结中国对外援助的管理经验，将其成熟的做法归纳、提炼并上升为规章制度固定下来，有利于推动援外管理工作进一步制度化、规范化和科学化，长远来看对我援外事业发展具有重要的指导作用”。换句话说，就中国对外援助的思维和哲学假设而言，办法是向后看而非向前看的。
另一方面，尽管有一些中长期规划，但整个办法仍缺乏对中国对外援助的长期和宏观的战略思考。的确，商务部目前正在制定有关中国对外援助的中长期战略，预计可能规划到2030年左右。但在商务部有关办法的解读中，明显缺乏对“中国梦”之下的中国对外援助规划，也缺乏对中国对外援助与国际发展援助整体的相互关系的规划。办法显然没有回答以下问题：如何使中国对外援助与“中国梦”或“两个百年”战略相契合？如何使中国对外援助与2015年后国际发展议程、2020年后全球气候变化应对等相结合？中国对外援助要减少甚或避免诸如“新殖民主义”等不实指责，就必须拥有长远愿景，必须与国际发展趋势相契合，寻求更大的吸引力和合法性。
考虑到思维更新的难度远大于其他方面，办法的出台和实施尽管只是启动了这一进程，但其意义依然深远。特别是在当前中国国内舆论针对对外援助争论颇大的情况下，办法对这一思维更新的启动，不仅会推动政策层面的“脑袋与身体同步”，还会促进普通公众的大国强国气度培养或者说社会层面的“脑袋与身体同步”。
（作者系上海国际问题研究院西亚非洲中心副主任）