城镇职工基本养老保险基金收支现状、问题与对策
仙蜜花
（武汉大学社会保障研究中心湖北武汉430072）
摘要：现阶段我国城镇职工基本养老保险基金收支状况不容乐观，突出表现为基金存在缺口且缺口不断增大，区域间养老基金收支存在较大差异，对养老保险制度的可持续发展产生不利影响。详细分析了现阶段我国城镇职工基本养老保险基金收支存在问题，在此基础上提出延迟退休年龄、扩大养老保险覆盖面、提高基金收益率、加强对基金的监管等建议。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：城镇职工基本养老保险；基金收支；延迟退休年龄
中图分类号：C979文献标识码：Adoi：10.3969／j.issｎ.1665－2272.2015.16.008
1城镇职工基本养老保险基金收支现状
我国养老保险基金主要来源于参保人和单位的缴费以及国家的财政补贴，此外还包括基金的投资收益及社会捐赠。养老保险基金是退休人员的养命钱，其收支状况直接关系到职工退休后的生活状况。1997年我国统账结合的养老保险制度确立后，政府补贴、单位和职工的缴费成为养老保险基金的主要来源渠道。
从纵向上看，近些年来，在政府补贴及参保人和单位共同缴费下，养老保险保险基金收入不断增加且增长较快，2013年基金收入是1997年的18.5倍，基金当期结余也基本呈上升趋势，累计结余额不断增加，保持着较高的增长率。这种统计方法考虑到了每年政府对社保基金的补贴。基金收入的持续增长为保证退休人员的基金生活奠定了的基础。
从横向上看，以2013年为例，全国31个省市中除了黑龙江当期收不抵支外，其余省市当期收支均处于盈余状态。当期结余和累计结余基金最多的是广东省，分别达到792.5亿元和4673.1亿元。累计结余最少的地区是西藏，仅有32亿元。北京、江苏、浙江、山东等省份当期基金结余较多，而河北、吉林、宁夏、青海、海南和广西等省份当期基金结余较少，这与各地区的经济发展水平以及人口流动因素密切相关。此外，据人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》，2014年河北、黑龙江、宁夏三省区的企业职工养老保险金出现收不抵支，需要财政予以补贴。
纵向和横向的分析结果显示，从全国来看，虽然企业职工养老金累积结余的绝对额在增加，但近年其支出增长比例均明显高于收入增长比例，收支平衡压力显现。在经济发展水平及人口流动因素的影响下，基本养老保险基金收支地区差距较大，将对制度的可持续发展产生不利影响。
2我国基本养老保险基金收支存在问题
2.1养老金缺口存在且不断增大
随着人口老龄化程度的不断加深和预期寿命的不断延长，退休职工领取养老金的时间也相应延长。加上制度本身存在的缺陷如制度设计不完善导致提前退休，养老金双轨制导致的不同群体在待遇水平上的差距以及养老保险基金投资收益不佳等原因，我国养老保险基金出现缺口且缺口不断增大。此外，我国地区也出现了养老基金收不抵支现象。根据社科院发布的《中国养老金发展报告2012》，2010年有大约1/2的统筹单位（31个省市和新疆建设兵团）养老基金出现收不抵支，基金缺口规模为679亿元；到2011年，32个统筹单位中有14个省份基金出现缺口，缺口额为766.5元，高于2010年。同时，基金缺口情况存在地区差异，作为重工业基地的东北三省以及老龄化程度高的上海市缺口较为严重，而劳动力输入较多的广东省、江苏省、浙江省及北京市基金结余较多。这主要源于各地经济发展水平的差异、历史欠账的不同以及劳动力流动的去向差异。
2.2养老保险基金支出不断增加
（1）离退休人员大幅度增加。2013年我国离退休职工达到7484.8万人，是1997年的3倍左右。1997－2013年，我国离退休人员以平均9.6%的增长率增长。庞大的离退休群体需要养老基金供养，加之其预期寿命不断延长，基金支出大幅增长也在情理之中。
（2）人均养老金水平随经济发展和物价上涨水涨船高。从2005年至今，国家连续11次上调养老金，历次上调幅度为10%左右，其中2005年高达16.9%。2002年我国职工退休金仅有599元／月，到2015年上涨到2290元／月。不断增长的养老金水平对保证养老金的实际购买力，进而保障退休人员的基本生活水平不因通货膨胀而波动有重要作用，但是上调养老金无疑增加养老基金的支出，对基金的支付能力产生威胁。
2.3养老保险基金增收困难
（1）缴费人数增长率慢于离退休人员，增长空间有限。从养老保险制度实现自我平衡的角度看，基金收入主要来源于参保人和用人单位的缴费。近些年来我国职工基本养老保险制度中处于缴费工作期的参保人数不断上升，2013年底达到2.26亿，但是其平均增长率为6.8%，低于离退休人员9.6%的增长率。且随着制度覆盖面的扩大和16－59岁劳动力人口的减少，未来参保缴费人数增长的空间十分有限。
（2）部分用人单位和职工存在逃费现象。为职工缴费养老保险无疑会增加用人单位的生产成本，影响产品的市场竞争力，单位缺乏为员工缴费的动力。为规避缴费成本，用人单位往往会采用诸如少报或瞒报职工人数、减少缴费基数甚至拒绝或拖欠缴费。由于部分劳动者的短视行为及收入的不确定性，劳动者的参保缴费动力不足，尤其是流动性强且收入低的群体。低收入群体往往不参保或者参保后选择较低的缴费基数，给基金收入造成一定威胁。如十一五期间，职工基本养老保险遵缴率始终呈逐年下降趋势，历年分别是90%、89.9%、89.5%、87.7%和86.5%，其中2009年和2010年遵缴率下降幅度较大，这在一定程度上可以认为是金融危机期间困难企业数量增加所致。
（3）基金筹资渠道单一。我国职工基本养老保险基金来源于单位和职工个人缴费、基金利息收入及其他投资收益、上级补助、下级上解收入、转移收入、政府财政补贴和社会捐赠等，但主要来源是单位和个人缴费以及国家财政补贴。值得注意的由于我国慈善事业发展相对滞后，慈善和社会捐赠在基金中所占的份额较小，制约了基金规模的扩大。单一的基金来源渠道不仅影响基金收入的稳定性和持续性，也相对加重了国家、单位和个人的缴费负担。
（4）基金投资渠道单一，难以实现保值增值。实现保值增值是由养老保险基金的功能和作用决定的。作为退休人员的养命钱，国家把基金的安全性放到第一位，因此结余基金和个人账户基金基本都是存入银行，按银行利率计算其收益。考虑到通货膨胀及其他损失，基金的收益率低于居民消费价格指数（CPI），实际上基金处于贬值状态。据统计，我国社会保险基金每年因贬值损失上千亿元。
（5）费率过高使得上调费率变得不切实际。在其他条件一定时，增加基金收入的方法之一是提高缴费率。但是目前我国养老保险费率已处于高位，单位和职工共同担负着28%的缴费率，这个数据明显高于世界其他国家。养老保险费率偏高主要基于以下三点：一是统账结合的制度模式要求基金不仅要确保当期支付，还要积累一部分基金供未来使用，因此制定的费率高于现收现付制模式；二是我国在制度转轨过程中产生了巨大的转制成本，“新人”的缴费要弥补部分为“老人”和“中人”视同缴费年限内的资金缺口，推高了缴费率；三是我国日益老化的人口结构，为应对人口老龄化，确保未来的养老金偿付能力，要求提高缴费率。现已较高的缴费率使得以提高费率增加基金收入变得不切实际。
2.4影响养老保险基金收支平衡的显性和隐性因素存在
在制度运行过程中，养老保险基金收支受到多种因素的影响和制约，包括人口老龄化、监管不善、投资风险等显性因素以及隐性债务等因素因素。
（1）人口老龄化日益严重。截至2014年年底，我国60-65岁人口达到2.23亿，65岁以上人口达到1.38亿，我国老龄人口的数量将超过发达国家老年人口总和。老龄化意味着制度要为“银发”一族支付更多的养老金。庞大的老龄人口给养老基金的偿付能力造成威胁。
（2）基金监管存在漏洞。由于信息不对称以及监管机构内部问题，对基金监管的效力没有完全发挥。实践中仍然存在基金被侵占挪用的现象。虽然法律条文明确规定任何单位和个人不得随意动用养老金，但是监管体制的漏洞还是为某些不法分子提供可乘之机。此外，由于存在监管漏洞，冒领养老金的事件屡禁不止。2013年，共有3.5万人冒领1.27亿保险金。
（3）养老保险基金面临风险。养老保险基金风险是指政府在对养老保险制度作出正式制度安排时，由制度环境变量、制度设计缺陷与制度实施缺少效率等因素所产生的对养老保险基金本身施加的风险影响，表现为预期效果与实际效果的差距。养老保险基金风险具有客观性、不确定性、损害性及传递性等特征。养老保险基金受到经济、社会、政治和法律环境等制度环境以及制度设计和制度实施风险的影响，基金的安全性无法得到有效保障，因此面临基金缺口及财务危机也不可避免。
（4）养老保险隐性债务规模庞大。养老保险隐性债务是我国养老保险制度从现收现付制转制到部分积累制过程中的历史欠账。随着“老人”和部分“中人”退休，隐性债务会逐渐显性化。根据中国社科院发布的《中国养老金发展报告2014——向名义账户制转型》，我国城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐性债务为86.2万亿元。其中，社会统筹账户的隐性债务为83.6万亿元，个人账户的隐性债务为2.6万亿元。巨大的隐性债务构成了我国养老保险基金缺口的潜在威胁。
3改善我国基本养老保险基金收支现状的对策建议
3.1渐进式延迟退休年龄
延迟退休年龄分别从增加缴费和减少领取年限两个维度对保险基金产生影响，大多数国家纷纷将延迟退休年龄作为缓解养老保险支付压力的重要手段。我国退休年龄制定于20世纪50年代，已经不适应人口预期寿命不断延长的社会及经济发展状况，建议适当延迟退休年龄。为防止延迟退休年龄对职工及社会造成的影响及潜在冲击，我国可以采取渐进式延退方式，坚持“女先男后”、“女快男慢”的渐进式方式，用30年时间完成男女均65岁退休的目标。
3.2扩大养老保险覆盖面，适当提高缴费基数和征缴率
近年来国家非常重视养老保险制度的扩面工作，但到2013年，我国职工基本养老保险的覆盖率仅达63.2%。还有2亿左右符合参保条件还没有参保的劳动者，主要群体是农民工及其他的灵活就业人员。到实现2020年社会保障全民覆盖是中共十八大明确提出的目标，相关部分应继续做好扩面工作，力争用5年左右的时间将符合参保条件的群体纳入到制度中来。
同时，就制度可持续发展角度而言，应提高缴费基数。近些年来，职工缴费工资基数占社平工资的比重不断下降，到2011年已经跌破60%的下限。这将极大地影响养老基金的收入。因此应提高缴费基数，至少提高到与社平工资相同。
此外，遵缴率也影响着基金收入。2010年职工基本养老保险遵缴率下降到86.5%，在我国基本养老保险覆盖面不高的背景下，遵缴率的下降使基金收入雪上加霜。因此，我国在提高缴费基数的同时应加大保险费征收力度，做好宣传工作。因为足额的缴费不仅利于增加基金收入，更重要的是为劳动者提供充分的老年保障。
3.3建立正常的养老金调整机制
养老金调整指数影响着养老金水平进而对基金收支产生影响。我国养老金调整机制基本是行政命令式的，对调整时机、调整幅度及调整基数均缺乏科学合理的测定。这种“滚雪球”式的调整不仅加重基金及财政负担，而且会产生新的不公平现象：养老金倒挂导致的年龄亏损和性别亏损使得制度的公平性受到质疑；同时这种调整不利于制度激励作用的发挥，缴费年限、缴费总额有可能与养老金数额不成正比，多工作多缴费不一定获得更高水平的养老金。因此，建议建立正常的养老金调整机制，对调整时机、幅度、基数等基本事项作出明确的规定。同时将调整对象扩大到在职职工，以鼓励人们多缴费，采取措施解决备受关注的养老金“倒挂”现象。
3.4多元化投资，提高基金收益率
为保证安全性，目前我国统筹结余基金及个人账户主要的投资渠道是存入银行或购买国债，收益率较低，无法实现基金的保值增值甚至还面临贬值的风险。养老保险基金是广大职工的养命钱，政府因尽快出台投资方案，在保证安全的前提下坚持市场化、多元化投资，并加强监督。目前的可行措施之一是将部分结余基金委托全国社会保障基金理事会进行投资运营。2012年广东省将近千亿养老金交由全国社会保障基金理事会运营，两年多的时间内实现近百亿的收益，且其管理的自身资产在过去10多年内的平均收益率达到8%以上。
3.5适度提高最低缴费年限
现阶段我国的最低缴费年限15年，即职工累计缴费满15年就可以在退休后领取养老金。而发达国家如法国规定的领取全额养老金需要缴费满40年，若低于40年但只要满65岁亦可。英国在2010年生效的法案中规定男女领取全额国家基本养老金的国民保险费缴纳年限统一为30年，而之前男女分别为44年、39年。我国应适当提高领取养老金的最低缴费年限，按15年、20年、25年及30年分段提高，当退休年龄达到65岁时可以将其提升至35年。对于流动性较强的灵活就业人员若缴费达不到最低缴费年限但有缴费意愿的，应允许其延长缴费年限，将领取养老金的时间向后推迟。但应禁止退休时缴费达不到最低年限而一次性预交转领养老金的行为。
3.6加强对基金的监管力度
加强对基金的监管是基金基本功能的要求，人社部门、审计部门及财政部门在各自的职权范围内加大对基金的监管力度，社会公众及大众媒体也是基金监管的重要力量。各界应充分发挥监管职责，严防随意挪用养老金、冒领养老金事件的发生。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献
1仙蜜花，薛惠元.缴费激励机制下的养老金连年上调：矛盾及其化解［J］.贵州财经大学学报，2015（2）
2郑秉文.中国养老金发展报告2011［M］.北京：经济管理出版社，2011
3李珍，孙永勇.中国社会养老保险基金管理体制选择——以国际比较为基础［M］.北京：人民出版社，2005
4李珍.基本养老保险制度分析与评估——基于养老金水平的视角［M］.北京：人民出版社，2013
（责任编辑何丽）