【内容提要】发达国家对弱势群体进行教育支持的理念，经历了从宗教慈善到国家福利、从追求入学机会均等到学业成功的机会均等、从关注公平到公平、效率、自由兼顾的过程。当前我国政府应承担起对社会弱势群体进行教育支持的主要责任，注重效率，从关注入学机会均等(“一个不能少”)到逐步追求学业成功机会的均等(“不让一个掉队”)。
【关 键 词】弱势群体/教育支持/教育公平/发达国家
【作者简介】余秀兰，南京大学教育科学与管理系教授。（南京 210093）
中图分类号：G40-052.2 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2009)01-0033-05
追求教育公平，实现社会公正，是当前我国社会政策的重要目标。而要做到教育公平，必须对社会弱势群体提供教育支持。一些发达的国家(本文主要关注美、日、英、法四国)，对社会弱势群体提供教育支持具有悠久的历史。梳理其教育支持理念的变化，总结其经验与教训，对我国当前教育政策的制定无疑会有诸多的启示。
一、从宗教慈善到国家福利
西方国家早期对贫困者的教育救助常常是教会、富有者的慈善之举。宗教团体提供了包含教育在内的各种服务，如向穷人提供衣食、住所、钱币，资助穷人接受教育，开办面向穷人的学校，此外，还资助部分穷人接受大学教育。据史料记载，在欧洲中世纪大学建立之初，对贫困学生的经济资助就已经存在。[1]
随着社会的发展，政府逐渐介入对贫困群体的救助。1601年，英国《伊丽莎白济贫法》的诞生，创立了在政府层面进行管理的国民社会福利标准制度。但是，最初的政府福利多是济贫救困，无力关注弱势群体的教育方面。随着近代工业革命的发生和发展，教育在提高国家经济实力中的作用越来越显著，而资本主义的迅猛发展也为教育发展提供了足够的经济基础，这时政府才逐渐把公共教育作为社会福利的重要内容。于是，向公民提供免费的初、中级公共教育成了这些福利国家的追求，如美、英、法、日等国都于19世纪或20世纪初实施了义务教育，并为高等教育提供了巨大的财政资助。
一些学者从理论上对包含教育在内的社会福利进行了论述。如马歇尔(T. H. Marshall)认为，公民的民事权、政治权和社会权构成公民权，其中公民的社会权利主要表现在教育制度和社会服务上。[2]另一学者布里格斯(Asa Briggs)则提出了福利国家的目标和政策。他认为，福利国家的本质体现在政府活动中，这些政府活动是为了“调整市场力量的动作”而改善那些无法自力更生的市民的福祉的。福利国家有三个特定目标：经济保障、物质充裕、基本服务，其中基本服务指：不论市民地位或阶级的差别，确保人们得到社会所公认的必要的基本商品和服务，而这种基本服务中最重要的就是公共教育。[3]
与此同时，福利国家提供福利的方式经历了从以家庭和慈善功能为主要援助手段的残补模式(residual model)到国家提供广泛社会经济保障的制度模式(institutional model)的转变。在残补模式中，社会福利是当正当渠道失效时才需要的补充计划，是主要制度失效而发生的暂时的、残余的反应。在制度模式下，社会福利被理解成一种基本的社会制度，不带有任何“施舍”或“慈善”性质，而是人们实现其社会需求的主要方式；制度模式向所有个人和家庭提供社会保险、公共教育和其他计划。
就其中的教育援助来说，事实上也经历了类似的从残补模式到制度模式的转变。因为教育援助从个人或教会提供的慈善的、零星的补助，逐渐成了国家的责任，不仅政府为公民提供免费的义务教育是一种基本的社会制度安排，而且各发达国家都形成了一系列较成熟的补偿弱势群体的教育资助计划和项目，每年为此拨付大量经费。以美国根据1965年《初等和中等教育法》建立的为低收入家庭集中的地方教育机关和学校提供财政援助的“Title I项目”为例，这一项目自建立以来一直延续到今天，成了美国联邦政府对中小学阶段处境不利儿童的最重要的资助。在2006年教育财政预算中，Title I项目经费达133亿美元，比2001年增加了52％。还有资助残障儿童的IDEA项目，2006年联邦政府向各州共资助经费111亿美元，比2001年增加75％。[4]另外，从2001至2005年，每年通过助学金、贷学金、工读计划等项目，提供经费约600亿美元，帮助近1000万学生上了大学。[5]
二、从入学机会均等到学业成功的机会均等
教育公平是政府对弱势群体进行教育支持的最重要的政策理念，而教育机会均等又是教育公平中的核心概念，也是一个更具操作性因而更被关注的概念。
著名瑞典教育家托尔斯顿·胡森对“教育机会均等”概念作了经典概括：(1)保守主义概念。上帝使人们具有不同的能力(其中的超保守主义认为，上帝赋予每个人的能力与他因出身而归属的社会等级是一致的)，教育的作用是对不同天赋能力的人进行分别培养。(2)自由主义概念。抛弃了天赋能力与社会阶级存在某种对应关系的假设，教育要帮助儿童消除外部的经济与社会障碍，使每个人的天赋与能力得到发展。(3)“教育机会均等”的新概念。仅仅有形式上的入学机会均等是不够的，还应当使不同社会出身的儿童有更多的机会变得聪明。教育机会均等的现代意义是为所有儿童提供差别对待的机会均等。[6]
胡森的归纳较好地表达了教育机会均等理念的演变过程，也是教育实践向教育机会均等的理念不断提出要求和挑战的过程。在“一战”前，一些工业国盛行保守主义观念，它是教育“双轨制”产生的理论基础。这实际上是一种起点均等论，强调教育权利的平等，在教育改革实践上，以免费、义务教育为内容，但不同能力(实际上是不同阶级)的人进入不同性质的学校。如在英国和法国，虽然19世纪末就开始实施义务教育，但长期以来实行的是双轨教育制度。正如胡森所言，“这种基础的、义务的和公款资助的教育，并非是就本义而言的统一教育，因为它是专门为群众的子女而设置的，此外早已为上层阶级的子女建立了一个进而可以受到中等教育和进入大学的学校系统”。而就中等教育而言，“在多数场合是出于对中级劳动力的需要，才导致那种并不为大学入学准备的短期中等教育”。[7]在美国，则实行着严重的种族隔离的学校制度。
“一战”以后，自由主义的教育机会均等观念开始流行。这一观点矛头所向是不平等的双轨制，它实际上是一种过程均等论，强调教育制度要平等地对待每一个儿童。这一时期教育改革侧重于教育机构的一元化和学校课程的统一化，如法国在“一战”以后，统一学校运动和对双轨制的改造就曾是教育改革的关注焦点；英国《1944年教育法》的颁布，形成了初等教育、中等教育和继续教育相衔接的现代英国国民教育制度；美国于20世纪50年代始，也掀起了反种族隔离或种族融合的教育(如黑白合校)运动。
“二战”后，特别是20世纪70、80年代以后，逐渐出现了所谓“教育机会均等”的新概念。这实际上是一种结果均等论，强调学业成功机会的均等，并追求教育的个性化和终身化。直至今天，它仍是各国教育改革追求的目标。美国从1983年的《国家处在危急中：教育改革势在必行》，到1993年的《2000年目标：美国教育法》，再到2002年的《不让一个孩子掉队》，都强调一个共同的主题：提高教育质量，缩小富人和穷人、少数族裔与白人学生的学业差距，让全体儿童都有较好的发展。特别是《不让一个孩子掉队》，反复强调“保证不让一个孩子掉队”、“提高处境不利学生的学业成绩”、“缩小成绩差距”、“每个孩子都应该受到发挥其全部潜能的教育”。[8]英国21世纪初的政策目标强调要为每个人创造学习和发展的机会，达到优异与平等的双重目标。为此，英国出台并实施了从学前教育到成人教育的一系列政策和措施，如学前教育的“确保开端计划”(Sure Start)，小学阶段的《卓越与快乐》战略报告，中等教育对学生个性化发展的鼓励，继续教育为年轻人提供“让所有人都成功”的教育和训练机会。[9]法国20世纪80年代至21世纪初，教育改革的一个重要内容是与学业失败作斗争，使每个孩子都获得学业成功，并使其个性得到充分发展。如提出保证100％的学生能从学校教育中获得一种文凭或证书；推出多种帮助困难学生的措施，如开设支持性的“教育成功的个性化课程”。[10]日本20世纪80年代后开始反思以前过于单一、均等和僵化的教育制度，教育改革追求多样化和适应人的个性发展，并更加注重终身教育，为社会成员提供更多样化的教育机会。
三、从关注公平到公平、效率、自由兼顾
公平、效率与自由常常是一国政府在教育改革时需要考虑的三个方面。我们发现，各国对弱势群体的教育支持政策，经历了从关注公平到公平、效率与自由兼顾的过程。从19世纪末、20世纪初开始实施义务教育，到“二战”以后对各种弱势群体的教育补偿，各国政策关注更多的是公平问题。但是20世纪70年代以后，效率和自由问题逐渐受到重视，各国开始追求公平、效率与自由兼顾以及三者的良好互动。
美国自18世纪末的公立学校运动开始，就把公平作为教育改革的主要目标。20世纪50、60年代，是美国教育史上最关注弱势群体的时期。美国实施了大量旨在为贫困家庭儿童提供补偿教育，对少数民族儿童采取反种族隔离教育的法规与政策。但是，教育上对弱势群体的大量投入并没有带来预想的结果，于是政府开始反思过去的政策，并从80年代开始关注效率。而民众也有同样的要求。特别是随着1983年《国家处在危急中：教育改革势在必行》报告的发布，民众在了解到联邦的大量拨款并未改善学生成绩低劣的事实后，纷纷要求政府在补助时须做成本收益分析。
20世纪90年代至21世纪初，美国的教育政策在注重公平的同时，仍然关注效率。如制定全国性教育标准评估学校、实施特许学校和教育券等改革，均以竞争与绩效为导向。以《不让一个孩子掉队》教育法案为例，法案明确规定要实行成绩责任制和年度学业评估，把拨款与成绩结合起来。各州必须建立一套奖罚制度来使学区和学校在提高学业成绩方面承担起责任；每个州可以选择和设计他们需要的科目进行评估；未能成功地教育处境不利学生的学校，在获得帮助后仍无起色的，将被采取适当行动，若连续3年仍未取得进展，学生可以使用政府专项基金转到一个更好的公立或私立学校。此外，联邦政府在赋予州和学区更多权利和自由的同时，也要检验其成效，如建立3～8年级年度评估制度，对各州学生成绩进行抽样年度评估；建立州责任制奖金，对在缩小成绩差距并学生平均成绩方面业绩卓著的州进行奖励；如果某州未能达到业绩标准以及未能展示学业成绩的成果，教育部长将有权减少该州从联邦政府得到的行政开支经费。[11]
此外，对美国很多支持弱势群体教育的项目实施以后，都有来自官方或民间的学者去做大量实证研究，以考察这些经费的使用情况和使用效果，帮助政府再根据实际情况和民意对政策作相应调整。如基础教育中支持弱势群体教育的最大项目Title I，自实施以来，对其实施状况与效果进行研究的学者与论文不计其数。有研究指出，原本以改善处于贫困线以下的低收入贫困家庭教育状况的项目，由于覆盖范围太大，反而无法满足最贫困学区学生的需要；学者卡迈克尔(Paul H. Carmichael)对纽约州1992-1993学年Title I项目实施情况的调查表明，许多不太贫困的学校，甚至州最富裕的学校也能接受项目的资助，但同时至少有208所高贫困学校(超过22％的贫困学生)未能接受项目的资助。[12]此外还有如阿尔尚博(Francis X. Archambault)和皮埃尔(Robert G. St. Pierre)1980年的研究、[13]奥登(Allan Odden)1987年的研究[14]等也提出了类似的批评。而美国国家社会政策部的教育财政专家里德尔(Wayne Riddle)则多次发表关于Title I项目的报告。此外，Title I项目每5年都要被国会重新授权和修订一次。
在追求公平与效率的同时，自由问题也越来越受到重视。这突出地反映在特许学校、教育券、赋予学生及家长以充分的选择权等改革上，政府为那些在持续失败或危险学校就读的学生提供择校费或教育券，以便他们选择适合自己的学校。这一方面促使学校之间竞争，迫使学校在提高质量上做出努力；另一方面也加大了弱势群体的教育选择的范围。
英国的政策也有从关注公平到公平、效率和自由兼顾的明显特征。英国1870年颁布“初等教育法”，要求保证义务初等教育的实行；《1944年教育法》实现了“人人受中等教育”的目标；而之后的“综合学校运动”，力图使中等教育内容更加平等；高等教育中也长期实行免费加助学金制度，保障了贫困青年上大学的机会。总之，这些时期教育政策的目标是教育机会均等和社会协调，政府希望通过种种努力，以减少社会阶层之间的屏障。
英国教育改革发生转向的标志是《1988年教育改革法》。法案规定，实施全国性统一测试，允许家长自由选择学校，学校经费与招生人数挂钩，建立国家直接拨款学校等。这些改革措施既突出了市场的力量，增加了学生、家长及学校的自由，又以提高效率为目的。高等教育也实施了学生贷款办法，改变了免费加助学金的大学生资助政策。这些改革都是政府关注效率和自由的表现，正如英国学者考恩在回顾1944年至1988年改革时所言：“在最近10年中，政府越来越关心教育系统的‘效益’以及教育系统对英国经济增长所能做出的贡献。在这个过程中，人们对作为70年代早期重要主题而出现的少数民族问题、知识政治学以及教育中的性别问题不再那么重视了。”[15]
四、对我国的启示
发达国家在支持弱势群体教育理念上的追求，对我国构建和谐社会，具有一定的启示作用。从目前看来，至少以下三方面的问题应受到关注。
1.政府应承担起对社会弱势群体进行教育支持的主要责任
亚当·斯密在200多年前就曾提出，君主有三个应尽的义务：第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。而米尔顿·弗里德曼又在此基础上增加了政府的第四项义务：保护那些被认为不能“负责的”社会成员。[16]可见，提供公共产品和为弱势群体提供保障，是政府的两个重要职能。上述研究也表明，发达国家已经把向公民提供教育服务看作政府福利的重要内容，把向弱势群体提供教育支持看作政府不可推卸的责任。
我国作为一个代表人民大众利益的社会主义国家，更应该明确政府在支持弱势群体教育中的主要责任。但由于经济发展的相对落后、地区发展的不平衡以及多年来实行“效率优先”的发展战略和“地方负责”的教育财政体制，使得我国不仅教育经费总体投入不足，而且地区差异大，很多经济不发达地区正常教育经费尚十分短缺，更谈不上对弱势群体的额外补助，而中央财政用于补助落后地区教育的专款也远不能满足需求。在这种情况下，政府一定要把发展公共教育、为弱势群体提供足够的教育支持，当作其最基本最重要的职能。
2.从“一个不能少”到“不让一个掉队”
发达国家对弱势群体的支持，已不仅仅是提供均等的教育机会，还注重让每个人都变得优秀，追求“不让一个掉队”。我国作为一个发展中国家，目前政策关注的重心还是“一个不能少”，即入学机会的均等。但是随着经济的发展，我们对教育公平的追求也应该提升，要关注让更多的人取得学业的成功。首先要均等地分配教育资源，让弱势群体学生不仅“有学上”、“有书读”，还要“上好学”、“读好书”，享有优质教育资源；其次，考虑到弱势群体现有的弱势地位，教育政策的制订还应考虑补偿原则，给他们以更多的关注和补偿，以帮助他们取得学业的成功。
3、注重教育支持的效率
注重效率是指要考虑对弱势群体教育投入的收益和绩效问题，这是近年来世界各国教育政策的一个重要趋势；我国作为经济欠发达的发展中国家，更应注重效率问题。近年来，国家加大了对贫困地区和弱势群体的教育投入，各种经费从几亿到几十亿甚至近百亿。如此多的经费投入，一定要考虑效果。国家在进行经费投入的时候，可与地区或学校签订协议，制定经费使用的目标，实施绩效制度与奖惩制度，以督促地方的责任心和效率意识。政府还可通过指令计划、设立课题等方式督促、鼓励专家、学者或民间人士去调查研究，从经费的划拨开始，到中间的周转、最后的落实及产生的效果，进行跟踪调查，既能了解经费使用的效果与问题，又能起到监督作用。政府根据调查结果对政策进行修订、补充与再实施，如此循环往复并使之制度化，以使国家的对弱势群体的教育经费投入效用最大化。
【参考文献】
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[4]www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2006.
[5]www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005.
[6][7](瑞典)托尔斯顿·胡森.平等——学校和社会政策的目标[A].张人杰.国外教育社会学基本文选[C].上海：华东师范大学出版社，1989.206～217，205～207.
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[10]李丽桦.统领未来20年法国基础教育改革新法出台[J].上海教育，2005，(12A)：38～40.
[12]Paul H. Carmichael(Winter, 1997).Who Receives Federal Title I Assistance? Examination of Program Funding by School Poverty Rate in New York State. Educational Evaluation and Policy Analysis, Vol. 19, No. 4: 354～359.
[13]Francis X. Archambault, Jr. and Robert G. St. Pierre(May, 1980). The Effect of Federal Policy on Services Delivered Through ESEA Title I. Educational Evaluation and Policy Analysis, Vol. 2, No. 3: 33～46.
[14]Allan Odden(Autumn, 1987). Education Reform and Services to Poor Children: Can the Two Policies be Compatible? Educational Evaluation and Policy Analysis, Vol. 9, No.3: 231～244.
[15]金含芬.教育学文集·英国教育改革[C].瞿葆奎主编.北京：人民教育出版社，1993.777～778.
[16](美)米尔顿·弗里德曼，罗斯·弗里德曼.自由选择[M].胡骑等译.北京：商务印书馆，1998. 32～37.