杨典，中国社会科学院社会学研究所副研究员、《社会学研究》编辑部主任
与乡村地区和中小城市的治理相比，特大型城市的安全风险问题更为突出。特大型城市人口和建筑高度密集、流动性强，同时经济要素高度集聚，政治、文化及国际交往活动频繁。特大型城市还通常是党、政、军等首脑机关集中的地方，任何一个公共突发事件都可能造成巨大的人员和经济损失，危机处置不当，在国内和国际上会产生较大影响，甚至会威胁到国家安全。因此，研究特大型城市的风险治理问题，不但有助于提升中国特大型城市自身的安全水平，也有助于中国整体国家治理体系和治理能力的现代化。
因为特大型城市治理的高度复杂性和特殊性，特大型城市的安全风险是普遍存在的，发达国家也产生过不少类似上海外滩踩踏事件一样的公共安全事故。但发达国家的特大型城市经过长时期的发展，在风险治理方面也积累了不少经验。特别是世界性大都市东京，由于所处的地理位置，常年面临着台风、大城市直下型地震和海沟型大地震等自然灾害的威胁，战后积累了50多年的防灾减灾和风险治理经验。无论防灾组织体系，防灾基础设施建设，还是政府的危机管理体制和风险治理能力，直至市民的防灾应急能力和风险意识，都发展到相当高的水平。“3·11”日本大地震后，笔者对日本灾后的恢复重建工作及防灾体制进行了考察，尤其重点参观访问了“东京都防灾中心”。笔者拟以东京为例，结合世界主要特大型城市如纽约、伦敦和中国香港地区的有关情况，谈谈特大型城市风险治理的国际经验，以期对中国特大型城市的风险治理提供参考。
经验之一：注重风险教育和安全意识培养
世界主要特大型城市都比较注意强化政府和民众的风险管理意识，将风险管理纳入管理常态，树立防范于未然的公共安全意识、风险应对意识。中国香港地区政府在日常管理中会对民众给予必要的风险告知和人群疏散培训演练；搞大型活动时，警方会进行人流量评估，执行必要的限流措施，并划定责任田让每片区域都有专人维护，还有医疗人员配备及民安队支援等。维也纳建造了六条地铁线，但唯独留下了5号线作为防范线路，一旦紧急关头启用，可作为“专列”把伤员从城里运送到城外，而且在地铁站，所有救护车都可驶入。居民防范意识的提高是风险治理的前提和基础，东京通过开展经常性的教育、培训和演练活动，向广大居民普及灾难预防和自救互救知识与技能，提高公共安全危机发生时“第一反应人”的能力，减少了各类事故的发生，降低了民众的生命和财产损失。经验之二：预防为主，建立完备的防灾规划和风险预防机制
传统应急管理模式注重“处理”，即主要着眼于事件发生之后的应对。典型的程序是：事件发生一媒体曝光一领导人视察和批示一要求吸取教训、防止类似事件再度发生。这种思维方式着眼于结果的处理，政府好像救火队。从东京等城市的实践和教训来看，危机管理越来越重视危机或突发事件前的减灾和预防工作；尤其重视应急预案精细化，通过对已发事件的总结，不断修改应急预案，使之更详细、实用，更接近实际，更具操作性。同时，注意对新的突发公共事件及时制定标准并适时修订。
东京都的防灾管理规划体系，既有综合防灾规划，也有健康保健等专项部门规划以及各部门规划中的防灾、安全、应急的规划。整个东京都的防灾规划是在1963年制定的，分为《震灾篇》和《火山与风灾水灾篇》。截至2003年7月，东京都各部门共制定了各类规划、手册、预案53个。而在伦敦2011～2030年城市空间总体规划中，安全城市的建设成为一项战略目标。伦敦建立了“紧急规划长官”负责的紧急规划机构，平时负责地区危机预警、制订工作计划、举行应急训练。纽约则非常重视风险评估和应急预案工作，对大型歌舞、体育赛事、宗教集会等活动的性质、人数限制、会场人员密集度、警力布置、救援力量调度等都要进行风险评估，事前制定多套应急预案，现场配置救护车、消防车，保持“人造通道”通畅，彻底做到“有备无患”。比如，时代广场每年的新年庆祝活动都聚集了上百万民众，存在很大的安全隐患。纽约市政府的风险管理主要有两条措施：一是广而告之。让所有打算参加活动的游客都知道应该做什么，不能做什么。二是分而治之。近十年来，纽约市每年为这项活动投入数干警力。除治安警察外，医疗救护队、消防队、缉毒和反恐警察及警犬也在现场随时应付紧急情况。为避免发生踩踏，纽约警方将时代广场及附近街道分割为不同方块，分片控制人流，以防人群拥挤。项目从12月31日下午3时开始，警察用防护栅栏将广场从中心起分片隔离，待容纳一定数量游客后，预留出紧急通道，封锁该片，只出不进；如此依序一片一片拓展开去，直到满足所有游客需要；派对结束后，再按先外围后中心的原则有序逐步疏散人群。
经验之三：建立统一、协调的风险治理机构
在危机应对和风险治理中，建立一体化的危机管理和指挥机构非常重要。东京都防灾中心是东京都综合防灾行动指挥部，位于东京都政府第一办公大楼的8、9层，知事办公室的下面，便于知事直接掌握信息和赶到中心指挥。中心由灾害对策本部室、指令信息室、通讯室、夜间防灾联络室、防灾机关室、通信室、警视厅联络室、东京消防厅联络室，以及屋顶直升飞机坪组成。2002年东京都提出了“建设面对多样的危机、迅速并且正确应对的全都体制”的战略，首先改变了过去以防灾部门和健康主管部门等为主的部门管理方式，采取了整个政府行动的一体化管理体制。2003年4月，东京都又进一步建立了知事直管型危机管理体制。该体制主要设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，使之成为能够面对各种危机的全政府型体制。而纽约市危机管理办公室是纽约市进行危机管理的最高指挥协调机构，也是应对各种危机事态的一个组织核心。日常的工作内容主要有：危机监控、危机处理以及与公众进行信息沟通。该办公室在与纽约市警察局、消防局以及医疗服务机构各司其职的同时通力合作，共同设计并组织实施对各种危机事态的应急方案；还与许多州和联邦一级的政府应急机构有日常的合作关系。在这一体系的管理下，小到水管爆裂大到类似“9·11”的恐怖袭击都能得到快速有效的处置，并确保各个职能机构在危机爆发之前、之中和之后进行有效的合作。
经验之四：建立权威、及时的风险信息披露系统
个人、企业和政府都需要在预防、应急和恢复的各个阶段做出及时决策，因此提供准确、及时、全面的应急管理信息是预警和科学决策的前提。东京都政府注意打破部门界线及不同部门的信息垄断边界，建设高效的信息支撑平台，快速搜集和处理各种灾害和应急信息，并及时、准确地向公众发布应急防灾信息。除了通过显示牌、下发通知等直接的信息发布平台，还加强与媒体的合作，在发生重大事故时，及时通过媒体向公众进行公开透明、多渠道、多层次、多方面的危机信息沟通，帮助市民尽快做好应对危机的准备，稳定公众情绪，将各项损失降到最低。
经验之五：构建政府、社会多元参与的风险治理体系
根据传统治理理念，应急管理属于公共服务，政府被视为应急防灾危机处理的唯一主体。建立在这种社会心理基础之上的危机应对机制往往造成政府不堪重负，而普通民众的防灾减灾意识往往较低。从东京、伦敦和中国香港等世界城市的实践看，政府的应急管理一般都依托发达的社会组织系统，逐步建立了一整套社会参与机制。企业、学校、社区都被要求制定相应的应急预案。家庭和个人也要对各种灾害和危机有所准备。同时，完善相关法律法规，使社会动员机制制度化、标准化。东京在市民和单位中，树立“自己的生命自己保护”、 “自己的城市和市区自己保护”的防灾基本理念。同时，促进政府、企业、社区、居民以及志愿者团体携手合作，建立了一个能够在灾害发生时相互帮助的社会体系。伦敦也在风险治理中最大限度地动员社会各界参与其中。如“准备伦敦”以22种语言传授灾害发生时个人的自救技能和技巧；最大限度地提高社会各组织自救的能力，使社会动员机制制度化、标准化；无论是区域应急论坛还是地方应急论坛，其成员都包括政府以外的大量社会组织。中国香港地区被公认为世界上最安全的城市之一，究其原因，除了香港地区政府一直对安全建设高度重视之外，最重要的就是公众积极参与到城市安全建设之中。
经验之六：建立完善的风险治理法律保障体系
政府在城市应急灾害管理中的角色必须用一种规范的形式予以制度化，同时确保市民在灾害中的责任和义务。日本政府很早就开始在灾害预防、灾害应急及灾后修复等与灾害相关的方面制定了许多相关法律和法规，用法律和法规的形式来确保灾害对策的实施。经过多年积累，日本逐步形成了比较完备的防灾法律法规制度体系。按照法律的内容和性质，将日本的灾害对策相关法律，分为灾害预防和防灾规划相关法类、灾害紧急应对相关法类、灾后重建和复兴法类、灾害管理组织法类等类型。伦敦的应急管理体系建设很重视依法行政，政府应急管理的所有行动皆有法律依据。从英国突发事件法到针对伦敦应急管理体系建设的专门法律规定，严谨系统，体现了英国越权无效的行政法治精神和传统。同时，英国政府和大伦敦政府以正式法为依据，出台了大量非强制性的、指导性很强的规范性文件，如突发事件的准备、突发事件的恢复和应对规范性文件。专门针对伦敦的各项预案、计划，也都是正式法指引下的规范性文件，具有极强的操作性。
国际经验表明，特大型城市的公共安全和风险治理体系随着应对各种灾害和事故的经验积累而不断改革、发展、完善，是一个长期的动态过程，不可能一蹴而就。近年来，中国特大型城市的危机应对能力和风险治理水平有了很大提高，但危机管理和风险治理的制度化、法制化水平还亟待提升。我们发生公共安全危机事件后，往往是组建一个临时应急领导小组，负责事件的应急处理及事后恢复，随着危机事件消失，应急领导小组的使命也就完成了，周而复始；而经验教训无人系统总结借鉴，更未上升到法制的高度，进行立法保障。建议相关部门在处理事故时，更加侧重对事故的处理，分析事故原因、建立预防机制并进行立法保障，而不是简单的处罚人，这样才能从根本上解决问题。比如，2000年，美国新墨西哥州El Paso公司的一条天然气管线突然爆炸，美国司法部和交通部管线与危化品安全管理局的处罚就是：责成公司对其全长约1万英里的天然气管线进行整体改造，避免此类事故再度发生。