早在1997年，中共十五大报告就正式提出：“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”1999年，第九届全国人大第二次会议上， “依法治国，建设社会主义法治国家”又被写入宪法。当时，社会各界无不欢欣鼓舞，热切期盼法治时代的到来。其后的十多年间，中国法治建设虽也取得了不少成绩，但离广大人民群众的期望还有很大距离。随着中国社会深度转型，人民的法治需求越来越强烈。在此背景下，2014年中共十八届四中全会顺应民意，作出全面推进依法治国的重大决定。相比十几年前，社会各界变得更加理性，大家在欣喜的同时，也迫切希望依法治国战略能够尽快得到全面落实。在中国法治建设进程中，十八届四中全会的意义重大；而依法治国的落实、法治中国的建成，其意义将更为重大。为了准确理解中国依法治国的历史进程与现实内涵，探讨如何落实依法治国战略，本刊编辑部约请了国内多位知名法学学者撰文，希望推动学界继续就此问题作深入讨论。
——主持人杜运泉 高苑敏
要法治，不要人治
李步云，中国社会科学院荣誉学部委员、教授
我把中共十八届四中全会的决议看作是中国进入改革开放新时代以来，依法治国道路的第二个里程碑。第一个里程碑是1997年党的十五大和1999年第三次修宪。十五大的功劳在哪里？就是通过党内民主，通过党的代表大会的形式，把“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为我们国家的治国基本方略，“治国基本方略”这六个字很重要。两年以后，1999年第三次修改宪法，又把“依法治国，建设社会主义法治国家”庄严地记载在宪法里。这两件事情加在一起，是中国法治历史中第一个里程碑。十五大把依法治国写进决议的时候，我知道大家意见很一致，特别是1999年修改宪法我参加了座谈会，意见基本没什么分歧，学者一致支持，因为这个时候已经水到渠成了，之前有一场大讨论——法治与人治的大讨论。
1979年，我和另外两个教授写了一篇文章，题目叫“论依法治国”，当时恍明日报》看中了，就征求了中央有关部门的意见，他们都支持这篇文章。但是因为这个题目很敏感，“论依法治国”这样的题目之前没有，他们说能不能改一下，后来我同意了，用“要实行社会主义法治”这个题目。当时“文革”刚结束，这篇文章发表以后，很多中央机关把这篇文章的基本观点写成大字报，张贴在机关的大门口，引起了中央机关的广泛注意，我当时印象很深。因为当时“四大” （即“大鸣大放大字报大辩论”）还没取消， “四大”是1982年宪法取消的。文章发表以后，被学术界公认为第一篇系统论证和鲜明提出我国要实行依法治国方针的文章。
从这篇文章开始国内出现了三大派的争论。第一种观点认为要反对人治，实行法治，倡导依法治国。第二种观点说，法治好，我们过去搞人治，没搞法治是不对的，我们现在要搞法治，但是人治也不错，也不要完全否定了，法治、人治都要，要结合。第三种观点，法治是西方的口号，不是社会主义的，不科学，有片面性、有副作用，我们只讲法制就行了，法制是早有的。1956年党的八大，我们党的创始人之一董必武在八大会议上曾讲过一句话，他说， “说到现代文明，法制要算一项”，所以法制在“文革”以前已经出现了。但是法治没有被国家认可。
三种观点的争论当时参加人数之多，发表文章和著作之多，在中国历史上从来没有过，几乎很多法学家都卷进去了。其中第一种观点因为符合历史的规律，符合时代的精神，符合广大人民的根本利益和愿望，所以比较快地被党政机关所采纳。因为第一种观点符合民心、党心，我的文章第一段就说“文化大革命”给我们的教训是全国上下党心、民心思定、思治、思法，我是“文化大革命”过来人，经历了那场灾难，“文革”发生的根本原因就是没有民主法治。打倒“四人帮”以后，党心、民心是高度一致的，希望安定下来，希望好好治理，希望用法律来治理国家，这是当时的一股潮流。因此第一种观点比较快地被广为接受。
法治与人治应当结合的错误，是简单地把法治等同于法律作用，把人治等同于人的作用，说法的作用、人的作用都很重要，把两者很好地结合起来就能更好地治理国家。这种观点错在哪里呢？法治根本不是法律作用的问题，人治更不是人的作用的问题。法治和人治是两种对立的治国理念和对立的原则方法，表面看来很简单，但是讨论起来就复杂了，2000多年来政治家、思想家都持两种截然不同的看法，问题是什么呢？一个国家能不能兴旺发达、能不能长治久安，关键性和决定性的因素和条件是寄希望于一两个英明的领导人，还是希望有一个良好的有权威的法律制度。在这个问题上政治家、思想家就产生了两种不同的看法，由此产生了法治与人治这两种完全不同的治国原则和方法。
取消论认为法治是西方用来骗人的，法律是死的东西不能治国，什么地方都是人在那里治，这完全是从字面上来理解法治。这方面争论最多的是两个字，制和治。我曾经写过一篇文章，我说从刀制到水治，经过20年才改一个字。原因是我们国家还不是法治国家，有个别领导人极力反对水治。因此十五大报告起草的时候，究竟刀制改不改水治是有争论的，我就写了一些文章论证它们的区别。1996年12月8日，我在深圳给全国人大领导讲课，讲依法治国。当我讲完走了以后第二天开大会，全国人大的领导，包括各个省人大主任和秘书长都参加了这个会，后来有一位全国人大常委会副委员长站起来说，李步云讲的一套我不赞成，我还是主张刀制。他说，现在我们国家已经有“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”16字方针，既有动态的，又有静态的，很全了，为什么一定要讲水治呢？
后来中央政治局决定每年要听两次法治课，司法部定了两个题目，有一个是依法治国的问题，这个题目当时叫我来讲，征求了很多意见。我接受这个任务以后，就建议把这个题目改了，原先的题目是“关于实行依法治国，建设社会主义法制国家的理论与实践问题”，我起的题目是“依法治国，建设社会主义法治国家”。我当时跟他们说，题目中的“理论与实践”是多余的，“依法治国，建设社会主义法治国家”就行了。当时要我试讲了一次，试讲完后司法部一位领导说，原来的题目不能改，这个题目中央领导同志刚圈定一个月，刀制改水治的问题以后再说。所以后来中国社科院法学所课题组，给中央政治局讲课就没有按照这个题目讲。1997年党的十五大在起草报告时，王家福、刘海年和我商量为了把刀制改过来，我们给中央递了一些材料，其中有一份材料引用的是江泽民同志说的话，是他就任中央领导前夕召开了一个300多人的中外记者招待会，他回答记者提问时其中有一段话，说“我们今后绝不搞以党代政、以党代法，这就是你们‘新闻界’常讲的法治还是人治的问题，我想我们今后一定要实行法治的方针”。后来江泽民同志表态说：“用刀制是个别领导人的看法，我们现在听多数学者的意见改成水治。”
刀制和水治有三点区别。第一，法制是法律制度的一个简称。法律制度是相对一个国家的政治制度、经济制度、文化制度、军事制度来说的。法治在中外历史上几千年以来都是和人治相对立的一种治国理念和原则、方法，作为对立的治国原则和方法，主张法律要完备、要良好、要严格执行，这是法治；另外一种，认为法律可有可无，或者即使有一些法律，也允许不严格依照制度办事，这是人治。这两种原则是对立的。
第二，法律制度是个中性词。有了法律要求，遵守就可以了，比如16个字：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，其实概括起来就是有法可依、有法必依。但如果一个国家的法律不好，那么法律越多、越有权威，情况就会越糟糕。所以，良法是法治的前提，前面16个字没有这个内容。
第三个理由就更清楚了，在人类历史上，任何一个国家没有法律制度是不行的，是存在不下去的，这个社会能不能存在都有问题。任何一个国家都有法律制度，但不一定都实行法治。典型的例子就是，希特勒执政时期有没有法律制度？也有。但是他是个人独裁，横行霸道，根本不按法律办事，他屠杀了600万犹太人，就是根据三部反犹太法。
从这三条我想能够把刀制和水治区分开来，我们的先人早就说过，水可以载舟、亦可以覆舟。所以，执政党一定要有人民的观念，要为人民服务，不能违反人民的意志，要善于用法律来保护人民的权益。
还有一个理解依法治国重大意义方面的关键问题，就是如何实现长治久安。中外历史上是怎么争论的我就不谈了，因为太复杂了，就谈我们党内在这个问题上是怎么看的。马克思主义的发展史上从来没有提出过这个命题，国家实现长治久安根本的途径是什么，关键是寄希望于什么，没有提出过，也没有回答过。过去我们党的领导人思考过这个问题，典型例子是1958年8月，在北戴河中央政治局扩大会议上，毛主席有一段讲话，大体是这么说的：我们不能靠法律治多数人，刑法、民法那么多条，谁记得了？宪法是我领导制定的，我也记不得了，我们主要不依靠法律，靠开会，一年开四次会，不靠民法、刑法来维持秩序。这段话之间，刘少奇还有一段插话：“我们到底是搞法治还是人治，现在看来主要依靠人，法律只能作为办事的参考。”由此可见，当时这两位领导人是把国家的长治久安寄希望于人，寄希望于开会来管理国家，没有看到法律制度的决定性作用。
制度问题是邓小平提出来的，他在1980年8月18日有一篇文章非常重要，题目叫“党和国家领导制度的改革”，里面有这么几句话：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。这是邓小平的依法治国思想里最精华的东西。总书记在多次讲话中也反复强调了这一思想，这是对依法治国最高度的理论概括。
还有一点，就是关于德治的问题。我一直不太同意“以德治国和依法治国相结合”的提法，不赞同把“以德治国”提到治国方略的高度，和依法治国并列。因为中国历史上德治实际上就是人治，或者必然导致人治。当然，主张以德育人没问题，因为思想道德的教育非常重要，提到什么高度都不过分。但是，不能用“以德治国”来概括、来表述，这样容易出问题。因为法律是统一制定的，是具体明确规定的，依照法律执行就好办了。这个“德”是一个抽象的东西，每个人都有自己的道德判断，每个人按自己的意思来处理问题、按道德来处理问题是会出问题的。领导人容易按照自己的标准去解释、去处理问题，而违反法律，这种例子很多。法律里面包括了道德，道德的最低标准，法律里面都有，法律体现了道德标准，法律是有价值取向的。所以我不太同意把以德治国与依法治国并列，可以讲坚持依法治国方略的同时，我们不要忽略道德教化的作用，这样表述比较好。德治在历史上就是人治，在现实中很容易导致反法治，这是我们应注意的。[本文节选自作者2014年12月11日在西南政法大学金开名家讲坛的演讲稿，题目为编者所加，经作者审阅。]