吕婷玉
（广东海洋大学，广东 湛江 524088）
【摘 要】随着改革开放的继续深入和经济的持续发展，我国对于海洋的利用和发展也在不断深入。近年来，沿海各地区在养殖用海管理上进行了不断的探索，初步摸索出了适合本地区的管理方法，也取得了一定的成效。但通过各地区的管理实践中，也发现了一些共同存在的问题亟待解决。本文从养殖用海使用金的征缴问题、可利用养殖用海的储量问题、以及配套法律法规制度不完善问题等入手，分析这些问题产生的原因并尝试提出相对应的解决方法，即提高依法用海意识、加大养殖用海收储力度及完善养殖用海管理的制度建设。
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关键词 养殖用海；海域使用金； 用海储量
0 前言
我国是世界最大的海水养殖国家。就目前来看，在我国所有类别的海洋开发利用活动中，养殖用海是海域使用项目中的主要类型。养殖用海属于渔业用海范畴，在全国的渔业用海中，养殖用海所占比例大，数量多，分布广，截至2011年，全国渔业用海确权面积161492.11公顷，比2009年增加13675.06公顷，确权面积占全国各用海类型确权面积百分比的83.33%，其中养殖用海确权面积160118.39公顷，养殖用海将近占渔业用海确权面积的99.1%，占全部用海面积的82%，成为渔业用海中最主要的组成部分。
同时，养殖用海也是沿海捕捞渔民转产专业的重要领域。因此，养殖用海的规范管理在海域管理中的地位十分重要。它不仅涉及沿海渔民的切身利益和社会的稳定，而且事关沿海地区社会主义新农村建设的发展程度。可以说，养殖用海管理工作的好坏，直接关系整个海域管理的大局。因此，如何就养殖用海进行规范化的管理，是目前我们需要关注的重要课题。
1 养殖用海管理的现状
我国作为海洋大国，拥有广阔的海域。随着改革开放的继续深入和经济的持续发展，我国对于海洋的利用和发展也在不断深入。近年来，沿海各地区在养殖用海管理上进行了不断的探索，结合当地实际，初步摸索出了适合本地区的管理方法，也取得了一定的成效。比如说在科学利用区域规划，合理安排养殖用海方面，河北滦南专门规划出一定面积的海域，通过减免海域使用金等方式，鼓励渔民进行海水养殖；海南澹州则组织编制了《澹州市海洋渔业发展规划》，为当地海水养殖产业的可持续发展奠定了基础，同时也为科学管理养殖用海提供了保障；在养殖海域申请审批及监督管理等当方面，山东海阳和广东台山等地在审批用海时，对于群众有异议的、矛盾不解决的均不予批准……这些成功的管理经验为规范我国养殖用海管理起到了很积极的推动作用。所以，总的来说，养殖用海管理通过各级政府及海洋管理部门的共同努力，取得了不错的进展，也逐步走向规范。
2 当前养殖用海管理中存在的问题
尽管关于养殖用海的规范化管理取得了一定的进展，获得了很多可以借鉴使用的成功经验，但通过各地区的管理实践发现，仍存在一些共同的问题亟待解决。
2.1 海域有偿使用，养殖用海使用金征缴问题
1993年5月21日，财政部和国家海洋局颁布了《国家海域使用管理暂行规定》，首次以正式文件的形式确定了中国实行海域有偿使用制度，并规定“海域出让金征收标准为每年每亩不低于100元”。2001年10月27日，第9届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《中国人民共和国海域使用管理法》，其中，第三十三条规定“国家实行海域有偿使用制度。自此，中国实行海域有偿使用制度有了法律依据。2002年，《海域法》实施，规定“单位和个人使用海域应当按照国务院的规定缴纳海域使用金”。2007年，财政部和国家海洋局联合发布《关于加强海域使用金征收管理的通知》，提出，“除农业填海造地用海、盐业用海、养殖用海暂由沿海各省、自治区、直辖市财政部门和海洋行政主管部门制定标准外，各地区、各类型用海域使用金征收标准统一由财政部、国家海洋局制定”，并规定了海域使用金征收方式、缴库方式、管理和监督管理责任部门[3]。
上述法规及各项规定均明确指出了我国目前实行海域有偿使用制度，而且对养殖渔民征收征收海域使用金是符合《海域使用管理法》的各项规定的。但是近年来，在向养殖渔民征收养殖用海使用金的过程中出现了不少矛盾。很多养殖渔民受传统“祖宗海”“门前海”意识的影响, 认为海域使用的潜规则仍然是“谁占有谁使用”，导致部分渔村群众在传统意识的驱使下违法占海养殖、违规填海、非法捕捞，造成沿海资源匮乏、生态平衡失调、海域使用秩序混乱、终导致海洋资源管理各种困难。在一些养殖渔民看来，使用金的收是不合理甚至是违法的。在养殖用海使用金的征缴上，新的养殖用海理念还没有深入民心。
2.2 可利用养殖海域储量问题
充足的养殖海域储量是养殖海域的使用及规范管理养殖用海的前提。近年来，沿海开发热潮产生了大量的建设用海需求，为了协调好养殖用海和工业用海的关系，保证重大项目建设的用海需求，有些地方试探开展海域收储工作，通过依法收回、收购、置换、新开发等方式实施海域资源储备，但是，随着沿海各地海水养殖业的迅猛发展，海域空间资源有限性开始显现，除此之外，恶劣的海洋生态环境，也使得用海矛盾日益加剧。
社会经济发的展，工业化水平的不断提高，带来的负面结果就是工业污水与生活污水排入海量也不断增加，大大超过了海洋的生态承受能力。污染物的排放逐年增加，渔业养殖海域污染加重，造成水质逐年恶化。尤其在人口相对集中，经济相对发达工业发展较快的大中型沿海城市，其周围沿海的渔业养殖海域污染更加严重。此外，其他的海洋开发活动对我国的养殖用海海域也造成的极大的污染。我国从20世纪60年代开始了大规模的围海造地，这对近海特别是养殖用海造成了极大地污染破坏。而海上油田开采则更是海水污染的元凶，特别是海上溢油对海洋渔业的影响极大，严重影响了海洋生物的繁殖、生长、捕食、迁徙等活动，并造成大量鱼群死亡[1]。
由此可以得知，我国养殖用海的可利用储量整体状况不容乐观，海洋污染面积的持续增加会严重影响到养殖用海的可利用海域储备，因此大力治理海洋污染，提高养殖海域储备能力刻不容缓。
2.3 配套法律法规制度问题
规范化是有效性的前提，需要有制度作保障。我国先后在 1982 年、1986 年、2001 年分别出台《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等法律法规，可以说，养殖用海保护已得到各大部门的重视。但是从整体来看，我国养殖用海管理制度体系仍存在不少漏洞，主要表现在用海管理制度覆盖面小、部分法律法规过时、部分法律约束力较弱等方面。目前，只有少数一些县市制定了养殖用海管理办法或暂行条例外（如《钦州市养殖用海管理暂行办法》、《惠州市养殖用海管理办法》、《南通市渔业养殖用海储备管理暂行办法》……），其他大部分地方尚未制定出台；其次，建设项目用海与养殖用海常常发生矛盾，侵犯养殖用海者合法权益不时发生，如何依法收回养殖用海者的海域使用权，如何对其进行赔偿，对养殖用海者的回收补偿原则和标准等都还没有明确的统一规定[4]；再就是，从渔民养殖用海使用金征收制度方面来讲，到现在为止, 国务院关于海域使用金的征收管理规定以及渔民养殖用海征收海域使用金的办法都尚未出台, 关于海域使用金的征收程序、标准、使用及监督管理办法也没有规定, 特别是对是否向渔民养殖用海征收海域使用金、何时征收、如何征收等问题, 国务院都未做出决定。在许多地方, 渔民以国务院对渔民使用海域从事养殖活动征收海域使用金的具体办法未出台为由而拒交海域使用金, 使得海域使用金的征缴难度加大，养殖用海管理工作难度也加大。同时，由于养殖用海使用金制度的不完备，有时也会导致部门地区自定收费标准不明确，充费收费，这也在一定程度上加大了养殖渔民的负担。最后就是渔民的各种保障制度。近年来，近海养殖成为沿海捕捞渔民转产专业的重要领域，但是，渔民的用海征用补偿，“失海”后的生活保障，就业保障等各项制度保障也面临着不全面，保障措施不完备等问题。
3 关于规范养殖用海管理的几点建议
3.1 提高依法用海意识
首先，从渔民角度来看，之所以会出现“村海”、“镇海”、“祖宗海”的传统思想，很大一部分原因在于渔民对已出台法律法规的不了解，解决这一问题，关键就是要加大法制宣传，使渔民充分认识到加强海域使用管理是确立海洋战略地位和树立海洋国土意识的需要，接受新的养殖用海理念。要通过多种形式和多种渠道，尤其要注重发挥报刊、广播、电视、互联网等各种媒体的作用，努力扩大海洋法律、法规宣传的覆盖面。广泛深入地开展《海域法》、 《海洋环境保护法》、等法律法规的宣传教育活动，增强法律观念，营造良好的法制环境[1]。除此之外，县级海洋行政管理部门还可以定期对渔民进行法律知识宣讲培训。一方面有利于鼓励渔民配合海洋主管部门的海域管理工作，提高相关部门的管理工作效率；另一方面，渔业生产者可以了解养殖海域使用的正确法律规范、避免陷入法律困境，或者借助专业人士与合法途径解决自身的法律困境。其次，从从事养殖用海执法工作的执法人员考虑，要深刻学习和领会《中华人民共和国海域使用管理法》，及各地区发布的适应各地区养殖用海标准的法规条例。执法人员应熟练掌握养殖用海的相关法律法规，提高自己的执法水平。
3.2 加大养殖用海收储力度
关于造成海域收储难的原因，在上文我们已经分析过。一是由于海域资源的有限性。由于沿海各地海水养殖业的迅猛发展，而海域资源总量相对固定，造成养殖用海资源短缺。针对这一问题，可行的措施是按照海洋功能区划规定的各项要求，合理优化、调整各种用海类型的布局，实现资源的科学合理配置。养殖用海覆盖的范围广、涉及行业较多，很容易与其他用海项目出现交叉、重叠，如果解决不好，很容易造成海域资源的破坏和浪费。因此，必须站在全面贯彻落实科学发展观的高度，合理布局，统筹协调养殖用海与其他行业用海之间的关系，建立良好的用海秩序[2]，缓解用海矛盾。二是生态污染的制约引起的可利用海域资源短缺。在中国共产党第十七次全国代表大会上，生态文明作为一个亮点话题第一次出现在党代会报告中。随后，在党的十八大报告里，生态文明再次被重点论述，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展[5]。”这充分体现了生态文明对中华民族生存发展的重要意义，实际上是建设和谐社会理念在生态与经济发展方面的升华。因此，确保海洋生态安全，也是生态文明建设的重要内容。温家宝总理在福建视察时曾指出：“现代海洋战略不仅仅是向海洋索取，也要加强海洋生态环境保护，严格控制污染物排海，保护生物多样性。”因此，在发展海洋经济的时候，我们一定要坚持“开发与保护并重”的方针。我国《海洋环境保护法》第91条规定，对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。我国《刑法》第383条也有“重大环境污染事故罪”的规定：即向水体排放、倾倒或者处置有毒物质或者其他危险废物，致使公私财产遭受重大损失的，最高可处以七年有期徒刑[6]。在此基础上，县级海洋监管部门应加大对沿海工业的污水排放检查，对可能引起海域污染的机械设备进行抽检，对于违法海洋环境保护法律规定的工业单位，应依法进行处置，以儆效尤。此外，加大对其他海洋开发项目的审批力度，对可能造成海域污染的开发项目，提高审批门槛，并要求在遵循“生态文明建设”的宗旨下合理开发，科学合理的分配海域资源，为养殖用海提供充足的海域储备。
3.3 完善养殖用海管理的制度，规范秩序，加强监管
规范化是有效性的前提，需要有制度作保障。因此，完善养殖用海的各项配套制度建设，是提高养殖用海管理的坚实保障。首先，要把健全海域使用管理配套制度放在海洋管理的重要位置。要以《海域法》、《海洋环境保护法》等作为基础，制定适合沿海各地区本土实际情况的“加强养殖用海管理的指导意见”、 “养殖用海管理的实施办法”等在养殖用海管理中急需的配套制度和措施，为实现依法行政打下坚实的基础。其次就是要规范养殖用海管理秩序。在养殖用海的管理过程中，必须严格按照法律法规和政策明确规定的职责、权限和标准执行。再就是要切实加强对养殖用海的监管。强化对养殖用海的跟踪检查，按照海域权属明确、承包合同规范、权益与义务相统一的标准和原则，加强对养殖用海实施有效管理，切实维护养殖用海秩序[7]。除此之外，应注意的是，养殖用海涉及渔民利益，且其中很多养殖用海者为转产转业渔民，因此，对管理过程中存在的问题，要注意维护渔民利益，保持社会稳定。因此还必须加强对养殖渔民的各项保障制度的建设，比方说制定一系列养殖用海征用补偿制度、养殖用海使用金减免制度，渔民再就业保障制度政策等等。
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参考文献
［１］肖惠武.我国渔业用海保有量研究[D].中国海洋大学,2012.
［２］张宏声.加强养殖用海权属管理,切实维护渔民合法权益[J].海洋开发与管理, 2006,1:4-6.
［３］蔡悦荫,赵全民,王伟伟.中国海域有偿使用制度实施现状及建议[J].海洋开发与管理,2012(11):9-13.
［４］黎广媚,王晓娟,洪沛民.南海区养殖用海海域使用管理现状及对策分析[J].海洋开发与管理,2008(11):38-42.
［５］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].2012.11.8.
［６］海洋生态安全需要强大的法律保障[OL].新华网.http://news.xinhuanet.com/energy/2011-10/14/c_122155758_3.htm 2011.10.14.
［７］周纯明.规范养殖用海管理的实践与思考[J].海洋开发与管理,2007(1):27-30.
［责任编辑：杨玉洁］