上海浦东新区财政监督管理中心 胡彩霞
财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），并要求各行政事业单位自2014 年1月1 日起施行。本文对其实施进行探讨。
一、事业单位内部控制现状分析
从目前事业单位内控建设现状看，大部分单位在资产管理、支出管理、会计核算等方面建立了部分内部控制制度，但是没有形成完整的制度体系。
（一）内部控制制度不健全
（1）内部控制体系未建立。很多单位对内部控制的认识还停留在财务会计方面的控制，因此讲到内部控制就是单位财务部门的事情，未能站在单位整体的高度，建立健全内部控制管理体系，覆盖单位所有的经济活动内容。
（2）重大事项决策制度未建立。部分单位对重大经济事项决策集体决策，但未制定重大经济事项集体决策和会签制度，对什么是重大经济业务事项没有认定标准，重大事项的决策程序无章可循。
（3）关键岗位轮岗制度未建立。部分单位未建立关键岗位轮岗制度，有部分单位建立了内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度但未能执行。
（4）内部审计监督机制不完善。规模较小的单位由于人员限制等因素，未设置内部审计部门或人员，规模大的单位（如医院等）基本上已建立内部审计部门或设立内部审计岗位，并制定了相应的内部审计制度。但由于内部审计未能引起管理层的重视，其在检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况、内部控制关键岗位及人员的设置情况、及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议、对内部控制制度进行评价等方面并未开展有效的工作，内部审计的牵头、监督作用未能有效发挥。
（5）会计机构及人员配备不健全。在许多单位财务部门不受重视，没有单独设置财务部门，而只是作为办公室的一部分；未配备足够的人员；未配备具有相应资格和能力的会计人员。导致会计人员流动性大，不相容岗位相分离要求不能有效落实，会计基础工作薄弱，会计制度未有效执行，会计核算不规范，会计信息失真等诸多问题。
（二）内部控制管理不完善
（1）预算管理控制。未建立预算编制、审批、执行、决算与评价等内部管理制度，或者虽建立了预算内部管理制度但内容不完善，制度未包括预算管理的所有方面。预算编制不细化，部分收入未纳入综合预算、超范围超标准支出，项目之间随意调整、决算编报不完整、预算决算脱节等问题普遍存在。
（2）货币资金控制。现金使用不规范。一是库存现金超限额。单位内部控制相关制度中规定现金的库存限额，但在实际工作中未予有效执行，库存现金余额超规定限额，从而造成潜在的资金安全隐患；二是现金使用超范围。单位之间大额资金往来使用现金情况较为普遍。单位印鉴章管理不规范，未制定印鉴管理制度。单位印鉴章应由两人保管，但实际工作中由于岗位设置不合理、不相容岗位没有相互分离，印鉴章由一人保管的情况时有发生。对货币资金的核查控制不到位。未能做到不定期对现金进行抽查盘点，并做相应的盘点记录。有的做到了出纳定期盘点，但未留有书面盘点记录，也无其他会计人员监督复核。
（3）实物资产控制。一般单位都制定了实物资产管理制度，但实际资产管理中还存在很多问题，未能保证资产安全和使用有效。资产管理制度更新滞后，未能根据外部情况的变化和要求及时更新相关制度内容，从而造成制度内容与实际执行脱节；未设置专职部门或明确专人负责实物资产管理；未能定期或不定期对实物资产进行盘点；超预算、无预算采购固定资产；对资产增减未能及时进行会计核算；对不良不实资产未能及时进行清理；资产权属不清晰，对资产出租、处置未按规定上报上级主管部门或财政部门批准。
（4）对外投资控制。未建立对外投资管理制度，对外投资风险较大。存在对外投资未入账，或未在对外投资科目核算，对被投资单位疏于管理，基本没有投资收益，甚至出现投资坏账等。
（5）收支管理控制。在收支管理方面，大部分单位比较重视建立相关制度，但是实际工作中在制度执行方面还存在问题。部分非税收入项目应收未收，滞留、截留挪用非税收入、出租收入，甚至设置账外账的情况；退费审批环节薄弱；支出原始凭证不规范、不充分，虚列支出套取资金等。
（6）合同管理控制。事业单位在合同管理方面较薄弱，主要是对重大合同谈判、签订方面未安排技术、法律、财会方面人员共同参与，未建立对合同履行实施监控的应对措施。合同管理部门与财会部门之间沟通协调机制不完善，合同的备案登记、保管不规范等问题。
（7）信息系统控制。部分单位在将内部控制理念、控制活动、控制手段等要素，通过信息化手段固化到信息系统方面执行力度不够，未能有效减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。
二、事业单位内部控制完善对策建议
事业单位要按照《规范》的要求，结合实际在梳理现有内部控制制度的基础上，进一步建立完善制度体系，建立适合本单位科学、可行、有效的内部控制体系，并严格执行。
（一）强化内部控制管理
（1）健全组织结构。按照决策、执行、监督相互分离、相互制约的原则，建立科学有效的组织架构、设置岗位，明确岗位职责。成立内部控制领导小组，单位负责人亲自抓，明确牵头负责部门，其他相关部门要明确责任人，建立高效联动的沟通协调机制。
（2）建立决策议事机制。对本单位经济活动进行梳理分类，实行内部审批制度。对重大经济事项要建立集体研究、专家论证和技术咨询相结合的决策议事机制，要事先明确事项集体决策的事项范围。增加决策的透明度。
（3）建立内部控制专业队伍。内部控制从根本上说是对人的控制，要把好人员入口关。应结合经济活动规模、复杂程度和管理模式等因素，为内部控制关键岗位配备能力和资质相符的人员；要加强对关键岗位工作人员业务培训及职业道德教育，提升其综合素质；对内部控制关键岗位实行轮岗制度，无法实施轮岗的要采取强制休假，专项审计等控制措施。
（4）建立激励约束机制。为确保内部控制工作有效开展，提高积极性主动性，应构建有效的激励约束机制，将内部控制工作纳入对员工的考核体系中。对员工内控工作实行目标责任制，将年度工作任务分解到各个部门、岗位，明确任务及完成任务的标准。年底组成考核小组，公正公平组织考核，并将考核结果与年终考评、职务晋升等结合起来，充分调动员工积极性，促进内部控制工作有效开展。
（5）优化财务管理体系。要建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员；建立岗位责任制，确保经办、审批、核算、资产保管、对账、审核等不相容岗位相互分离、制约、监督；完善财务管理制度，强化对财务人员的业务培训及职业道德教育，严格执行相关制度，充分发挥会计在内部控制中的重要作用。
（6）强化内部审计监督。内部审计监督对发现制度执行偏差，确保内部控制有效运行起到关键作用。应重视单位内部审计工作，应设置内部审计部门，配备专业的内部审计人员，并赋予内审部门必要的检查权利，要求其定期或不定期地对各部门内部控制制度设计、执行情况进行检查，分析执行偏差的原因，提出管理建议；领导层要充分利用内审结果，不断完善内部控制制度，提高制度执行力。
（二）完善内部控制制度
（1）建立预算业务管理制度。事业单位应结合单位实际，梳理分析预算编制、预算审批、预算执行、决算与绩效等环节的业务流程，建立预算业务内部管理。对预算编制、审批、执行、决算与评价等各个环节都应当作出明确规定。按不相容岗位相互分离原则设置岗位，对于关键控制点，采取有效措施。按照政策规定细化预算编制；明确预算审批主体、方法，建立预算调整机制；严格按预算执行；加强决算管理分析，确保决算真实、完整、准确，建立预算与决算相互反映、相互促进机制；同时要加强预算绩效管理、注重绩效评价结果的运用。
（2）建立收支业务管理制度。应结合单位实际，梳理分析单位所有收入、支出业务流程，建立收支业务管理制度。建立票据管理制度，按照不相容岗位相互分离原则设置收款、支出、审核、核算等岗位。明确由财务部门归口管理收支，明确支出事项开支范围、标准，加强支出审批、审核、资金支付控制，同时要对照预算进行支出执行情况分析，防止超预算支出。
（3）建立货币资金控制制度。建立货币资金管理岗位责任制，按不相容职务相互分离原则设置岗位，确保资金支付的审批与执行、资金保管与会计核算、资金的保管与盘点清查、资金会计记录与审计监督相分离；建立印章管理制度，严禁一人保管支付所需全部印章；建立货币资金授权和审核批准制度，明确审批人授权审批方式、权限、程序、责任和控制措施。
（4）建立实物资产控制制度。应根据实际拥有的实物资产种类，梳理实物资产管理业务流程，分析资产配置预算、采购、验收入库、领用、日常保管维护、处置、清查盘点等环节的风险，建立涵盖各环节的控制制度。同时要设立专门的资产管理部门，明确工作职责。
（5）建立政府采购控制制度。应建立政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收等政府采购内部管理制度。明确岗位职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。
（6）建立合同管理控制制度。应建立健全合同管理制度，明确合同管理审批机制，定期检查和评价合同管理中的薄弱环节，采取相应措施促进合同有效履行。
编辑：彭秋龙