王大鹏1，陈琳琳2
（1．大连海事大学航海学院，辽宁大连116026；2．大连海事大学法学院，辽宁大连116026）
摘要：国家海洋局重组后，新设的海警与海事成为海上的两大执法主体。但法律法规并未对二者的执法权责做出明确的区分。为进一步完善海事与海警的行政体制改革，在执法职责的法理基础上，应明确海事执法依据交通运输部职能所涉的公约与相关规范，针对的主要是海上交通安全与海洋防治污染等事项，而海警执法依据国土资源部、公安部职能所涉的公约与相关规范，针对的主要是海洋权益与海洋资源等事项；就人海口执法而言，海事应该作为唯一的执法主体，以节省执法资源和提高执法效率；在国际公约的履约率方面，登临权应由海警行使，紧迫权应同时赋予海事与海警，海事与海警应该协同提高国际公约的履约率；此外，在国际合作上，海事更侧重于促进海上经济发展，而海警则更侧重于保障海上经济发展不被破坏。
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关键词 ：行政体制；人海口；登临权；紧追权；权责划分
中图分类号：DF593 文献标识码：A 文章编号：1002-3933 (2015)08-0108-07
在海洋行政体制改革前，我国的海上执法主体有国家海洋局及其海监、公安部边防海警、农业部渔政以及海关总署海上缉私警察。这种执法主体多而杂的现象，不仅降低了行政执法效率，且极大地浪费了行政资源，更阻碍了我国海洋经济的发展。在海洋强国的大背景下，海洋行政体制改革应时而生。但遗憾的是，现阶段的海洋行政体制改革还存在一定的不完善之处。尤其是，在两大海上执法主体（即海事与海警）的权责划分上存在一定的模糊地带，且没有法律法规对此做出明确的规定。而这种模糊不确定极可能造成同海洋行政体制改革前一样的状况，即执法主体间权责不明，出现争权或相互推诿责任的现象，从而使改革的成效功亏一篑。因此，如何科学地划分海事与海警的权责是极其重要的，下文将从四个方面分析海事与海警的权责划分。
一、从执法职责的法理基础分析——以我国行政体制为视角
我国现行的行政体制，呈现为一个纵横交错、布局有致的完整系统。纵向上，有从中央到地方各级的行政机关；横向上，有各级政府职能部门。就我国行政体制最高层的中央行政机关而言，中央行政机关包括国务院、国务院各部委、国务院直属机构和国务院部委管理的国家局。国务院部委管理的国家局，是国务院根据行政事务的需要，设立若干主管有关行业或领域行政事务的国家局。这些国家局成立时就具有独立的法律地位，依法行使对某项专门事务的管理权和争议裁决权，故具有行政执法主体资格。
海事局是由原港务监督机构和原船舶检验机构合并而来，隶属于交通部，由交通部管理。国家海洋局重组前，原边防海警隶属于公安部，受公安部指导。所以依据我国现行的行政体制，国家海洋局重组前，海事局和原边防海警局都属于部委管理的国家局，在成立时就具有独立的执法主体资格，行使其在国家行政体制中固有的职权和承担相应的职责。也即其职责的法理基础在于各个行政主体依据国家行政体制分工，承担各自的职责，再将这些职责通过内部的组织法、部门规章或规范性文件等，下放到具体的行政执法主体，由这些行政执法主体履行所规定的职责。
2013年，国务院对国家海洋局进行重组，将原国家海洋局及其海监、公安部边防海警、农业部渔政以及海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局。重组后的国家海洋局以海警局的名义进行海上维权执法，接受公安部的业务指导。所以重组后的海警局，从国家行政体制的角度看：首先，海警局被整合到国家海洋局，二者从原来的平行关系变成合二为一；其次，由于国家海洋局受国土资源部管理，所以海警局被整合到国家海洋局后，自然也受国土资源部的管理。而国家海洋局进行海上维权执法时，是以“中国海警局名义”进行，并接受公安部的“业务指导”，接受公安部的“业务指导”说明海警局虽然被整合到国家海洋局，但仍受公安部管理。所以重组后的海警局存在双重领导，既受国土资源部的管理，又接受公安部的指导。海警局这种行政体制上的变化，也导致其执法职责的法理基础发生变化。即海警局接受国土资源部和公安部的双重领导，既受国土资源部的内部组织法、部门规章以及部门规范性文件的约束，也受公安部的内部组织法、部门规章以及部门规范性文件的约束，其职责同时来源于国土资源部和公安部的内部组织法、部门规章以及部门规范性文件。
此外，海洋行政体制改革以来，海事的行政体制并没有发生变化，其执法职责的法理基础也未受到影响。因此，从行政体制的角度划分海事和海警的执法职责的法理基础，即海事仅受交通部的单一指导，其执法职责的基础是交通部的内部组织法、部门规章和部门规范性文件，且基于交通部的职能，海事的职责应主要对对保障海上交通安全和防治海洋污染。而海警同时受国土资源部的管理和公安部的指导，其执法职责的基础是国土资源部和公安部的内部组织法、部门规章和部门规范性文件，且基于国土资源部、公安部的职能，海警的职责应主要针对海洋资源保护和海洋权益维护。这个法理基础方面的问题，应当在进一步完善海洋行政体制改革的过程中予以明确。
二、从国内视角分析——以内河入海口为例
内河人海口是江河的河口，所以内河人海口及其周围地区是从陆地到海洋，从淡水到咸水的过度地带。现今较统一的观点是，内河人海口是河流的组成部分但又具有区别于河流的特点。首先，内河人海口是河流通向大海的必经之路，对河道通航的功能发挥着重要的作用；其次，内河人海口的水质较为特殊，是许多海洋生物的栖息地。可惜，现阶段没有较为直接的法律法规对内河人海口的执法事项进行规定，导致海事和海警在内河人海口的执法争议较大。
本文认为内河人海口的执法主体应是海事。首先，现阶段我国在不同水域的执法主体、执法对象和执法依据并非一成不变。即内河有内河的执法主体、执法对象和执法依据，海上有海上的执法主体、执法对象和执法依据。以船舶为例，内河船舶如要进入海洋，从事海上营运，依据《交通运输部海事局关于开展江浙沪水域内河船舶参与海上运输专项治理活动的通知》等部门规范性文件的规定，需要海事局的许可并接受其管理。因此，内河人海口是河水流向海洋的必经通道，而非船舶的通常通道，海警不能以其需要同时履行内河和海上的执法职责，而主张其在内河人海口的必然执法权。
其次，内河人海口对于河道的通航发挥极其重要的作用，且人海河口段也是防止河水、海水交叉污染，保护水功能的缓冲区。而这与海事局下设的通航管理处、船舶监督处、船舶检验管理处、安全管理处、航海保障管理处等，分别承担管理通航秩序和通航环境，负责船舶登记和适航管理，管理船舶、水上设施、航运货物集装箱、船用产品等的检验（即技术监督管理），负责水上交通安全综合管理工作，管理航海航标和无线电导航工作等的职责，存在极大的交叉关系。因此毫无疑问，海事是支持内河人海口通航工作和环境保护的强大力量和保障。另外，从执法的层面上说，内河人海口的行政执法权由海事来行使会较为科学。以内河人海口航道的建设为例，一个高等级的航道建设，不仅对航道的通航情况要求高，对航道安全和航道环境保护也相当重视。航标关涉航海安全，而海事是航标事项的执法主体，设置合理与科学的航标，保障航海安全，是海事的职责所在，也是其行政执法权的体现。此外，对非渔船在内河人海口发生溢油的事故，海事一方面可以进行事故调查，另一方面可以对溢油突发事件采取相应的措施，防止或减少损失的扩大。即仅航道建设这一目标而言，就涉及海事的多个行政执法权，因此，由海事统一行使内河人海口的行政执法权是较为科学的职能分工，可以在提高行政执法效率的同时减少执法成本。
此外，内河人海口存在执法争议的另一原因是内河人海口的水质存在特殊性。内河人海口是河水与海水交融的地带，其特殊的水质特征使其具有丰富的渔业资源、矿场资源和水资源。因此，有一种观点认为，渔业资源的保护是渔政执法职责之一，而渔政在国家海洋局重组后被并人到国家海洋局中，执法时是以海警局的名义进行的，所以海警具有在内河人海口的执法权。本文认为这种观点存在以下错误：首先，虽然国家海洋局重组后，渔政被纳入到国家海洋局的队伍中，而国家海洋局以海警局的名义进行执法，但海警是执法机构不是决策机构，以海警局的名义进行执法，说明原先的海监、渔政、边防海警、海关缉私即使被并入到国家海洋局中，也只是将一定的具体职责并在一起，并非是包括抽象职责在内的全部职责。另外，根据《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定的海洋局的职责，其中涉及到渔业的并可以由海警具体执行的，仅“负责机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检查并组织调查处理渔业生产纠纷”这部分的内容，而内河人海口很难被定义为“机动渔船底拖网禁渔区线外侧”或“特定渔业资源渔场”，即内河人海口不应属于海警的执法范围，海警在此范围不具有执法权。
最后，从巡航的角度看，海事和海警同重组前的海监都具有巡航的职责。海监的职责是巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为。但在执法实践中，在内河人海口这一范围内，海事是主要的执法主体，海事的巡航工作完全可以包含上述海监的执法内容。且从行政成本的角度思考，由统一的行政主体来进行巡航执法会较为科学。另外，海事与海警巡航职责的侧重点不同。海事的巡航侧重于行使行政执法权，维护水上交通安全，而海警的巡航工作侧重于履行边防任务，进行海域维权执法。而如上所述，内河人海口被广泛的认为是内河河流的一部分，即不被归为海域部分，因此在内河人海口区域，我国享有完全的国家主权，不涉及到边界问题，所以在内河人海口区域需要的是行政执法性质的巡航而非边防性质的巡航。因此，本文认为，海警的巡航区域不包括内河人海口，且海事可以成为该区域的唯一巡航主体，在深化落实海洋行政体制改革过程中应当对此予以明确规定。
三、从国际公约履行率角度分析——以《联合国海洋法公约》为例
至今为止，我国参加的涉海国际公约，如《1974年国际海上人命安全公约》、《1972年国际海上避碰规则公约》、《1969年国际船舶吨位丈量公约》、《1966年国际载重线公约》、《1979年国际海上搜寻救助公约》等，皆未在公约中明确规定应由哪一国内执法机构具体履行该国际公约，或只是规定由缔约国国内法自行规定。另外，在海洋行政体制改革前，我国的海上执法体制呈现“五龙治海”的混乱局面，且没有明确、统一的国内法与国际公约相配套，使得我国国际公约的履行率较低。以《联合国海洋法公约》为例（下文简称为《公约》），《公约》第110条和第111条分别规定，沿海国主管当局在特定条件下可以行使登临权和紧迫权以维护沿海国的合法权益。但我国没有关于登临权和紧追权的明确和统一的规定，只是在如《领海和毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》等中作模糊规定。而且在海洋行政体制改革前，海上执法体制较混乱，各执法主体纷纷在各自制定的规范性文件中规定登临权和紧追权的行使，导致登临权和紧迫权的行使主体不明确和公约的履约率低。
海洋行政体制进行改革后，海上执法体制简化为海事和海警，海事和海警成为我国海上执法的两大力量，因此对国际公约的履约职责也应该在这二者之间做科学划分，以便提高我国国际公约的履约率。而这包括如何使登临权和紧追权得到合理、有效的行使。根据《公约》的规定，行使登临权的船舶只需“经正式授权并有清楚标志可以识别的为政府服务的任何其他船舶”即可，而无论是海事的公务船舶，还是海警的公务船舶都具有这个资格。但需要注意的是，《公约》将登临权限定在公海上，即对于领海、毗连区、专属经济区的登临权，《公约》不做规定。这部分海域的登临权通常由沿海国的国内法进行规定。如上所说，我国存在许多对登临权和紧迫权进行规定的部门规范性文件。本文认为，从海洋行政体制改革以来，海事和海警成为仅剩的两大执法主体，因此，在这些规范性文件中，仅有关海事和海警的相关规定仍有效，而其他相关规定将自动失效。如《中华人民共和国海事局水上巡航工作规范》第2条第4款规定，“海事执法船在开展水上巡航工作时，有证据证明在航船舶有违法行为，且如不对其立即制止可能造成严重后果的情况下，海事局可以行使登临权。”《公安机关海上执法工作规定》第7条也明确规定海警局在其管辖海域可以行使登临权。因而，根据现行的法律法规，在我国领海、毗连区、专属经济区和大陆架区域，海事和海警都可以根据需要行使登临权。但对于在公海区域登临权的行使，我国现行的法律法规没有明确规定。本文认为，在公海区域的登临权应该由海警来行使。理由是：我国海事的海巡船（海事局的内设执法船舶），其巡航范围并不包括公海，即公海不是海事的执法区域，因此在公海七的登临权不应由海事来行使。而海洋行政体制改革后，海警的队伍包括了原缉私警察的队伍，加上其本身也具有刑事执法权，且登临权针对的是海盗、奴隶贩卖等国际刑事犯罪，所以由海警来行使登临权会更合适。
关于紧追权的行使，一些学者认为应该由海警来行使。理由是：紧迫权是沿海国主权引申出来的一种执法权，是国家警察权在海上的延伸。还有的学者认为，紧追权的行使如果没有武力作为保障，则沿海国的执法主体就很难追上违法船舶，且紧追通常需跨越很大的海域范围，包括在公海上，而海事不仅不具有武装力量作保障，同时其执法范围也有限，因此也主张应该由海警来行使紧迫权。本文认为紧迫权应该同时赋予海事和海警。理由是：根据《公约》的规定，紧迫权的行使区域包括从沿海国的毗连区、专属经济区到公海，但在他国的领海必须终止紧迫，而且规定紧迫权具有即时性和连续性。所谓即时性，是指沿海国的有关执法主体，在有充分的理由认为外国船舶违反该国的法律、法规时，应立即进行紧迫，否则即丧失紧追权，其紧追就属不正当行为。如A国的船舶在B国的毗连区，从事了违反B国的法律，B国的相关执法主体如果已经发现了这种现象，但在专属经济区才开始进行紧追，或是在A国的船舶已经到达专属经济区才发现其违法行为并开始紧迫，则这种行为并不被《公约》认同为是紧追权的行使。而所谓连续性，是指沿海国进行的紧追必须是连续的，不间断的。根据紧追权的这两个特性，如果我国的法律仅仅将紧追权赋予海警，那么当一艘外国船舶在我国管辖海域从事违法行为，而海事发现这一违法行为时，必须先报告给海警，再由海警来行使紧迫权。此种做法极容易导致外国违法船舶逃离违法区域，而等海警赶到时，很可能已经不具有即时性了。即此时的紧迫已经不属于正当行为了，外国违法船舶完全不必受其约束，而这显然不利于保护我国的合法权益。另外，海事虽然受其执法区域的限制，无法在公海上执法，但《公约》也规定，沿海国进行紧追的执法船舶或飞机可由沿海国的其他执法船舶或飞机接替继续进行紧迫，即这并不影响紧迫权的连续性，仍然属于正当的紧迫行为。所以，当海事的执法船舶在进行紧追时，如果其预计到在其管辖范围内无法追到违法船舶时，可以提前通知海警，由海警接替其继续进行紧迫，且由于海警具有武装力量而且执法范围较广，因此海警可作为海事执法的保障。综上，本文认为，对于紧追权，由于其针对的是违反沿海国法律或法规的外国船舶，而不论是海事还是海警都有行政执法权，海事有对外国船舶进行监督检验的职责，海警对外国船舶的违法犯罪行为有刑事执法权，所以为维护我国的合法权益，应通过进一步完善海洋行政体制改革，将紧迫权应该同时赋予海事和海警，由海事和海警协同行使，但应该在相关的法律中做出明确的执法依据、程序等的规定。
四、从国际合作的角度分析——以图们江次区域合作为例
国际河流的开发利用，促进了流域经济的一体化，而区域合作又为河流开发提供更有利的保障。我国有许多国际河流，这其中包括但不限于澜沧江一湄公河和图们江。澜沧江一湄公河的区域通航合作已有十多年的历史，但同为国际河流的图们江的通航却尚待时日。究其历史原因，在于图们江复杂的历史背景。1938年，日苏军事冲突，日本强行封锁图们江的通航出海口，使得中国所拥有的、持续超过500年的经图们江出海的通航权被迫中断。改革开放后，图们江通航权取得了新进展。1991年，中苏签订关于中苏国界东段的协定，确定中国船只可沿图们江通海往返航行，恢复了图们江的通航权。此外，我国也于1990年、1991年和1993年，先后三次对图们江进行复航、试航以及出海科考。根据《公约》的规定，各国家对流经其国境的国际河流具有主权。中国作为图们江的上游国家，对处于俄朝境内的下游流域并没有主权，甚至没有出海口。这种窘境，迫使中国必须向俄罗斯借道通航，跟朝鲜进行“路港区”合作。因此，俄朝基于害怕其自身利益、既得利益受到影响，对于制定具体的通航规则以落实中国的通航出海权，并不是很积极。俄罗斯借口通航后，中国船只将对河流下游的生态环境造成破坏而推诿合作，朝鲜则以区域安全为借口推延合作。图们江不仅沟通了中、俄、朝三国，东向也与日韩相望，如果中国作为图们江的上游国家没有出海口，将严重限制我国与其他国家的经济交往，制约经济发展。因此，打通图们江的通航出海口，与俄朝进行区域合作是我们的必然选择。而基于我国和俄罗斯的协定，我国在法律上已经取得了图们江的通航权，所以现阶段，我国所要做的是打消俄朝的顾虑，制定通航制度和进行通道建设，以便尽快落实图们江的通航出海权。
通航制度的制定和通航航道的建设，需要对图们江的通航环境进行考察，了解图们江适合于何种船型以及何种吨位的船舶航行，并根据航道环境发布航行警告和通告等。这些都是海事维护海上交通安全的职责，且海事具备相关的知识和技术，因此，应该由海事积极与俄朝的相关机构合作，促进尽快落实图们江通道制度的制定和通航航道的建设；而就俄罗斯所谓的生态环境问题，海事与海警应该合力对图们江的海洋生态环境进行监督和管理，共同预防污染、破坏海洋生态环境事件的发生，确保海洋生态环境的安全。因为在保护海洋生态环境上，海事与海警的权责存在交融。海事的职责除维护海上交通安全外，还包括对船舶油污损害海洋环境进行防治。而国家海洋局的职责也包括“负责组织开展海洋生态环境保护工作，组织拟订海洋生态环境保护标准、规范污染物排海总量控制制度并监督实施，制定海洋环境监测监视和评价规范并组织实施，发布海洋环境信息，承担海洋生态损害国家索赔工作，组织开展海洋领域应对气候变化等的相关工作”，且如前部分所述，国家海洋局重组后虽然是以海警局的名义进行执法，但海警并不是决策机构而是作为海洋局的执法机构，应当履行海洋局的相关的具体职责，所以海警也应该履行保护海洋生态环境安全的职责。在具体的执法过程中，海事可以通过船舶登记、船舶检验等行政执法手段对船舶污染海洋环境进行防治。如海事局可以拒绝对单壳油轮进行船舶登记，因为单壳油轮发生漏油、泄油等油污事件的概率远高于双壳油轮。而海警可以通过对违反《海洋环境保护法》的犯罪行为行使刑事执法权等，来惩治污染、破坏海洋生态环境的行为。另外，朝鲜一直以区域安全问题为借口推诿合作的目的，无非在于排斥中国海警的过多介入。因为在其看来，中国海警或多或少代表的是中国的军事力量或准军事力量，让军事力量或准军事力量介入图们江区域经济合作，无疑是弊大于利，而在现阶段的国际政治局势下，相比于经济发展，区域安全对其而言更为重要。为打消朝鲜的该顾虑，我们有必要向其解释清楚，在我国海洋行政体制改革后，海警并非是我国唯一的海上执法主体，我国的另一海上执法主体即海事，也承担着一大部分的海上执法职责，且海事是促进海上经济发展必不可少的主体，甚至更多时候海事才是进行海上国际或区域经济合作的主体而非海警。
可见，在海洋行政体制改革中，就国际合作而言，海事与海警的权责划分也并非是像硬币的正反面，即“非此即彼”的关系。因此到底是海事还是海警或者是二者同时作为国际合作的主体，往往需要纵观全局并权衡利弊后再做决定。但可以明确的是，由于海事与海警的海上执法职权的区别，即海警相比于海事多了个刑事执法权，而具有刑事执法权却使海警被认为是国家军事力量或准军事力量，从而使得海事与海警在国际合作中的职责各有侧重。海事更侧重于促进海上经济发展，而海警则更侧重于保障海上经济发展不被破坏。
总结
在进行海洋行政体制改革以来，海事与海警成为海上的两大执法主体，二者之间权责的划分是海上执法成效的决定性因素，关乎我国的海洋权益，且在某种程度上决定着我国海洋强国的梦想能否实现。因此，如何科学的划分海事与海警的权责至关重要。本文认为，至少可以从海事与海警执法职责的法理基础，人海口执法权，国际公约的履约率以及国际合作四个方面分析二者的权责划分。但不论从哪个方面分析二者的权责划分，都不应该以“一刀切”的方式简单划分海事与海警的权责。因为，海事与海警都具有行政执法权，在一定的执法领域，二者是交融的，但海警有区别于海事的权责，即海警具有刑事执法权，承担刑事执法职责。经过上述的论证分析，可知海事与海警的权责划分具体如下：在执法职责的法理基础上，海事执法依据交通运输部职能所涉的公约与相关规范，针对的主要是海上交通安全与海洋防污染等事项，而海警执法依据国土资源部、公安部职能所涉的公约与相关规范，针对的主要是海洋权益与海洋资源等事项；就人海口执法而言，海事应该作为唯一的执法主体，以节省执法资源和提高执法效率；在国际公约的履约率方面，海事与海警应该协同提高国际公约的履约率；此外，在国际合作上，海事更侧重于促进海上经济发展，而海警则更侧重于保障海上经济发展不被破坏。