李宁，林婷
摘要：中等职业教育事业的发展离不开教育经费的投入，它推动了我国中等职业教育的快速发展。然而，我国中等职业教育经费还存在着教育经费投入不足，区域间差异比较明显等不公平现象。中等职业教育经费投入的公平性是实现中等职业教育公平的起点，也是实现社会公平的重要手段。在“教育公平”理念下研究中等职业教育经费投入，有助于国家正确认识中等职业教育对社会经济发展的作用，制定出更公平的中等职业教育财政政策，促进中等职业教育的全面发展。
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关键词 ：中等职业教育；教育经费投入；政策建议；教育公平
作者简介：李宁，男，广东技术师范学院教育学院副教授，主要研究方向为职业教育管理；林婷，女，广东技术师范学院教育学院2013级硕士研究生，主要研究方向为职业教育管理。
中图分类号：G715文献标识码：A文章编号：1674-7747（2015）07-0010-06
教育公平作为社会公平价值在教育领域的延伸和体现，不仅是教育现代化的基本价值和基本目标，也是社会公平的重要基石。教育公平是人们对现有教育资源分配情况的一种主观评价。［1］只要有不公平现象的存在，人们就会产生相应的公平诉求，并且通过制定相关的政策和原则把它体现出来，以期得以实现教育公平在现实生活中的演进，不仅在理论上有不同的理论和流派，而且在实践中也呈现出不同的阶段和侧重。1948年12月，联合国大会通过了《世界人权宣言》，将“受教育权”确认为一项人权，教育公平原则逐渐成为国际社会普遍公认的教育思想，而且已成为各国制定教育法规与政策普遍遵循的基本原则。
从社会学和经济学的视角看，教育公平是指一定社会给予全体社会成员自由、平等地选择和分享当时、当地公共教育资源的状态。中等职业教育是教育系统中教育公平的重要组成部分，既具有教育公平的普遍性，也具有自身的特殊性，它是指平等地满足每个人在人生发展的不同阶段不断接受职业教育和培训需求的基本平等和对差异发展的尊重，以保障个人的生存权和发展权的实现和自由幸福的生活。
如今，“教育机会均等”成为教育公平、教育民主化的核心问题，教育机会均等的原则主要是为了改变处于不利地位的弱势群体的接受教育的状况。通常认为，教育机会均等包括三个层面：教育起点平等、过程平等和结果平等，而中等职业教育经费的公平就是教育机会均等的重要组成部分。［1］《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要大力发展职业教育，并强调指出：“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。”2010年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中提出，依靠行业企业发展职业教育，推动职业院校与企业的密切结合。除此之外，还动员全社会关心支持职业教育发展；提倡多渠道增加经费投入，建立职业教育学生资助制度等。职业教育经费是职业教育发展的物质前提，然而，现实中的中等职业教育经费投入面临着公平危机。由此可见，在“教育公平”理念下研究中等职业教育经费投入，有助于人们改变对职业教育偏见，关心和支持职业教育发展，制定出更加公平的中等职业教育财政政策，促进中等职业教育的可持续发展。
一、中等职业教育经费投入中的公平问题
中等职业教育经费是中等职业教育发展的物质前提。目前，我国中等职业教育经费投入还存在总量不足、生均经费偏低、区域投入不均衡等教育不公平问题。中等职业教育公平表现在中等职业教育经费投入方面主要有以下三个层面：一是中等职业教育在教育系统内的经济地位偏低；二是中等职业教育经费的投入与它的高成本不相适应；三是区域中等职业教育投入不均衡。［2］
（一）中等职业教育在教育系统内的经济地位偏低
虽然我国的中等职业教育经费投入总量呈逐年增长的趋势，但是在整个教育经费体系中所占的比例偏低，全国的中等职业教育经费投入不足，不能满足教育事业发展的需要。［3］中等职业教育在整个教育系统内的地位偏低表现为以下三个方面。
1.与普通高中相比，中等职业教育的经费投入相对不足。由表1可知，2011年，我国普通高中教育经费收入2 494.36亿元，中等职业教育经费总收入为1 638.50亿元，普通高中教育经费总量是中等职业教育的1.52倍，而从规模上看，2011年普通高中在校生规模为2 454.82万人，中等职业教育在校生数为2 205.33万，普通高中在校生规模仅超过中等职业教育的11.3％。［3］
对比中等职业教育与普通高中的情况，2009年-2011年，普通高中的在校生数比中等职业教育的高出200万左右，但是2009-2011年的普通高中教育经费比中等职业教育的分别高出580?57亿元、646.04亿元、855.86亿元。［3］
纵观这三年的中等职业教育经费，经费逐年增加，但投入仍然比普通高中的投入低得多。由此可见，中等职业教育的经费的投入远远低于普通高中教育，投入相对不足。这也表明了中等职业教育在整个教育系统内的地位偏低，得不到该有的教育公平对待。［4］
2.中等职业教育占教育经费投入的比例逐年降低。从近几年中等职业教育经费的投入来看，我国中等职业教育占全国教育经费投入的比例逐年降低。由表2可知，2010年，中等职业学校占比6.94%，比上一年减少0.32个百分点，2011年，中等职业学校占比6.86％，比上一年减少0.06个百分点；这两年，中等职业教育经费的投入有递减的趋势（见表1）。就中等职业教育经费而言，其所占比重与上世纪90年代的10%有较大距离。2011年，整个职业教育占全国教育经费的比重为12.1%（其中高等职业教育占全国教育经费的5.24%）。而国际惯例认为职业教育经费占全国教育投入的一般比例应为25％、高标准为35％。①现阶段，我国职业教育经费投入，包括中等职业教育经费投入在内都还远远达不到国际标准。由此可见，在经费投入方面，这也是整个中等职业教育受到不公平对待的一个表现中等职业教育阶段的投入严重不足。
3.行业企业和社会投入不足。近年来，我国中等职业教育经费的构成中，国家财政性教育经费投入和事业收入是两个主要来源，其中，事业收入主要是学杂费（见表3）。［5］分析2011年中等职业教育经费收入情况，全国中等职业教育经费中国家财政性教育经费和事业收入二者之和为93?13％，由于实行了较为有力的资助政策，学杂费比例有所降低，但仍然占了总收入的16.29％。21世纪初，发达国家的教育支出平均已达到GDP的6.1％②，但是我国教育支出占GDP比重4％的目标直到2012年才达到，在总体教育经费投入不足的情况下，中等职业教育占全国教育经费投入比例偏低，更显不足。这种中等职业教育经费投入现状说明了职业教育经费来源相对单一且投入不足，行业、企业和社会力量对中等职业教育的投入尤显不足，社会传统观念“万般皆下品，唯有读书高”也影响着社会力量对中等职业教育办学的投资。这种情况下，学校正常运作所需的经费平摊到接受中等职业教育的学生身上，无法体现中等职业教育的公益性，这体现了中等职业教育在现阶段的社会受到的不公平对待，这也是中等职业教育不公平的一个方面。
（二）中等职业教育经费的投入与它的高成本不相适应
中等职业教育主要培养应用型、技术型的人才，重视学生动手操作能力的培养，不同于普通高中的黑板加粉笔的讲解模式，这就从本质上决定了职业教育是高投入、高成本的教育类型。但是我国传统观念认为“学而优则仕”，轻视职业劳动技能，使得培养技能型专业人才的中等职业教育得不到社会的重视，国家对其投入也不足，没有得到很好的发展。
2011年，普通高中生均教育经费为10 000?69元，中等职业教育生均教育经费为10 399.52元，仅仅比普通高中高出398.83元。普通高中生均国家财政性教育经费为7 332.42元，中等职业教育生均国家财政性教育经费为5 731?88元，比普通高中生均教育经费低 1 600多元。普通高中生均预算内教育经费为6 263.81元，中等职业教育生均预算内教育经费为4 725?15元，比普通高中生均预算内教育经费低1 538?66元。中等职业教育生均成本远远高于普通高中是国际上普遍公认的事实。然而，世界银行1998年的一项研究规定，发展中国家的中等职业教育一般比普通高中的生均经费高153％。②现阶段，我国中等职业教育生均经费的比普通高中的还要低，远远达不到国际标准。以上数据表明，要把中等职业教育中的实践部分如实习、实训落到实处，突出职业教育特色，提高应用型人才培养的质量，教育经费的投入不足是一个很大的缺口，也是国家层面对中等职业教育的不够重视的一个表现。
（三）区域中等职业教育经费投入不均衡
均衡配置中等职业教育经费有助于保障社会公平，促进社会的和谐与稳定。现阶段我国中等职业教育经费投入呈现出严重的区域间不均衡，直接影响了区域间中等职业教育的平衡发展。
1.区域中等职业教育均衡发展的现状。中等职业教育为社会经济发展培养高素质的技术型和应用型人才，为区域经济发展做出巨大贡献，同样，不可避免地呈现与经济发展类似的某些特征，在发展模式上同样存在均衡发展与非均衡发展的问题。中等职业教育的均衡发展既包括区域间中等职业教育的均衡发展，也包括区域内中等职业教育的均衡发展。由于我国地域辽阔，各地区的经济条件、自然环境和文化历史传统等差异很大。特别是自上世纪80年代以来，我国政策的基本价值取向是“效率优先，兼顾公平”，国家对区域社会经济发展采取了让一部分地区先富起来的非均衡发展战略，对东部地区给予了政策倾斜，促进了这些地区经济的快速发展，也使得东、中与西部地区经济发展水平的差距进一步扩大。由于教育经费的短缺，教育发展在一定阶段也坚持了“效率优先，兼顾公平”的原则，重视教育规模和教育发展速度，对部分学校投资倾斜，造成区域之间、城乡之间和学校之间职中等业教育发展水平的不均衡。中等职业教育均衡发展追求教育平等的原则，就是要为更多的人提供接受中等职业教育的机会，尤其要为社会弱势群体创造接受中等职业教育的机会；此外，还要保证不同地区的中等职业院校有必需的校舍、师资、实验实训设备等基本办学条件。［5］
目前，区域经济发展的不均衡导致社会公平问题凸显，并影响到经济的持续增长，政府开始强调公平的重要性，教育政策的价值取向由“效率优先，兼顾公平”转为效率与公平二者的并重。党的十八大提出，要真正落实权利公平，最重要的是加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，如公共财政制度、收入分配制度和社会保障制度。围绕建设社会主义和谐社会的目标，在公共政策领域，贯彻落实科学发展观要更加重视社会公平问题，更加关注弱势群体的社会权益，更加关注保障弱势群体的教育权益。
现阶段，我国职业教育的管理体制是“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”，财政投资体制采用“谁主办、谁投资，地方为主”的方式。地方财政统筹是我国职业教育经费主要支柱，中等及中等以下职业教育由区县负责或通过行业部门投入。我国区域间经济发展水平存在很大差异，这种办学地方化的制度必然会造成各地职业教育投入水平的差异。中等职业教育经费投入呈现出严重的区域间不均衡，直接影响了区域间中等职业教育的平衡发展，中部地区由于经济不如东部地区发达，又没有西部的中央财政转移支付的大力支持，因此，中部地区成为职业教育发展的软肋，东部与中部地区“两极化”现象严重。中等职业教育不健康的发展直接或间接影响地区的社会经济发展。中等职业教育投资较少的中部省份陷入了产业经济缓慢发展的恶性循环，导致我国区域发展更为不平衡，社会公平问题更加凸显。
2.我国中等职业教育预算内生均经费的区域间差异较大。（1）省际差异明显。从表4中31个省份、直辖市、自治区中等职业教育生均经费情况可以看出，预算内生均经费最高的是北京市，生均经费达到19 410.65元，最低的是湖北省，生均经费3 944.59元，相差约4.9倍。省际间的差异较大，加剧了省际间经济发展的不平衡。（2）东、中、西部区域间差异呈现“中部凹陷”的趋势。由表4可知，东、中、西部的预算内生均经费的平均值分别为9 144.50元、5 936.74元、7 521?63元。从平均值来看，东部和西部差距不是很大，预算内生均经费最高的5个省份分别为：北京、上海、天津、西藏、新疆，东部占三个，西部两个。而中部地区由于经济发展比不上东部，国家扶持的力度比不上西部，导致中部地区的预算内生均经费是三个区域中最低的，仅为5 936.74元，比全国平均数7 534.29元低21.20%。此外，预算内生均经费最低的5个省分别为湖北、湖南、安徽、河北、重庆，其中，最低的3个均为中部地区省份，不足5 000元。（3）区域内部差距较大。从表4所示各地区的经费离差来看，东部地区的内部差距比中部、西部都大。东部地区最高的是北京为19 410?65元，是最低的河北4 953.92元的5倍左右。西部地区次之，最高的西藏，为12 887?17元，最低的是重庆4 962.05元，前者是后者的2.59倍。中部区域内差异最小，最高的是吉林8 778.32元，最低的是湖北3 944.59，前者是后者的2.23倍。
表5中的极差为最高值与最低值之差，平均数为全国或地区的平均教育经费。根据表5可看出，现阶段，我国区域中等职业教育的均衡发展应科学分析当地经济发展的状况，明确中等职业教育的发展对区域经济的贡献。此外，中央政府不应该只重视对西部地区的中等职业教育的投资而忽视对东、中部，特别是中部地区的投入。只有区域中等职业教育发展均衡了，才能推动区域经济的发展，更好地实现区域教育公平。
三、教育公平视域下中等职业教育经费投入的政策建议
切实提高中等职业教育经费公平，应该以中等职业教育中政府方面的改进为切入点，努力做好以下三方面的配套制度设计。
（一）发挥政府在中等职业教育投资中的主要作用
作为“准公共产品”的中等职业教育，除了受教育者个人和接受毕业生的单位之外，社会就是最大的收益者，中等职业教育的毕业生为区域经济发展做出了巨大的贡献，所以，政府应该成为中等职业的主要投资方。
1.政府加大对中等职业教育的投入比重。国际惯例认为，发展中国家中等职业教育经费应比普通高中高出153％，而我国中等职业教育经费比普通高中的低，这种现实表现了中等职业教育受到国家层面的不公平对待。建议政府部门通过比较中等职业教育和普通高中教育在培养人才的成本差异基础上做出合理的结构调整与规划，增加中等职业教育投入经费的结构比例，以确保中等职业教育在整个教育系统中得到公平对待与可持续发展。根据我国中等职业教育经费来源，国家财政性教育经费占了整个教育经费收入70％左右，特别是中等职业教育实行的免费教育政策之后，政府应承担更多的财政投入。中央政府和省级政府都应该加大对中等职业教育经费的支付力度，明确各级政府在中等职业教育经费中应该承担的责任。
2.建立适应当地经济发展的经费投入体系。改革开放以来，政府对区域经济发展的政策倾斜使得区域经济发展不均衡，同样，这也体现在中等职业教育的区域发展中。东、中、西部三个地区由于经济发展水平不一样，各级政府承担的经费比例应该也不同。东部地区的发达省市，应该实行以省级与县级政府为主要的投资主体。在中部地区，建议实行中央和省级政府作为投资主体。西部落后地区，建议实行以中央财政为主、中央与省级政府一同负责的经费投入体制。这样中等职业教育经费的来源才能得到保障，区域中等职业教育也能得到均衡发展以实现中等职业教育的公平发展。［6］
（二）加快制定和推行中等职业教育生均经费标准
中等职业教育生均经费投入不足是一个受多种因素影响的，长期存在的历史现象。从教育公平的视角来看，我国中等职业教育应该制定出与本省市经济发展水平相适应的生均经费标准，规定生均经费标准的构成内容。各地政府要依法加快推动省级政府制定并落实中等职业院校的生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准的研制工作。由于中等职业教育因有其经济性和教育性双重身份，在制定生均经费标准时，有其特殊的准则遵循。首先，要考虑地域经济差异性，各省、市应根据当地人均国民生产总值、人均工资收入水平、人均可支配收入、人均消费指数等主要经济发展指标来制定生均经费标准。建议中等职业教育生均预算内经费不低于本地的普通高中标准的2倍。①除此之外，政府还需依照标准，足额拨付经费，保证生均经费和生均公用经费稳定增长以改善中职学校的办学条件，加强中职学校的基础能力建设，为中职学校的可持续发展提供物质保障基础。［7］
（三）鼓励社会力量加大对中等职业教育的投资
虽然政府资金投入是我国中等职业教育主要的办学经费来源，但社会力量参与也不容忽视，毕竟政府财政性投入增长极其有限，无法跟上招生规模的增长比例。教育的成本必须由多个受益主体共同分担，必须建立中等职业教育成本分担机制，鼓励社会力量对中等职业教育的投资，扩大教育经费的来源渠道，填补政府财政支持的不足。作为市场经济中重要主体的企业是职业教育发展的受益者。各级政府应制订鼓励和引导企业投资职业教育的政策，为校企合作人才培养模式创造有利的企业环境。根据《中华人民共和国民办教育促进法》，社会力量可以直接创办民办职业学校，对于民办职业教育应与公办学校一视同仁，给予政策支持和法律保障，使其可以参与校企合作，通过为中职学校提供实习基地、实习设备，建立长期的校企合作机制；也可以通过捐款、提供职业教育培训的相关费用等多种方式参与职业教育。
注释：
①郭国侠，向才毅，庞青.职业教育财政经费保障机制建设研究［J］.中国职业技术教育，2012（12）.
②刘溶.我国职业教育经费投入问题研究［J］.现代交际，2013（5）：165.
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参考文献：
［1］杨东平.中国教育公平的理想与现实［M］.北京：北京大学出版社，2006.
［2］苏敏.我国职业教育经费投入的成绩、问题与政策建议［J］.职教论坛，2012（25）：4-8.
［3］教育部，国家统计局.中国教育经费统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，2010-2012.
［4］马树超，张晨，陈嵩.中等职业教育区域均衡发展的成绩、问题和对策［J］.教育研究，2011（5）：52-57.
［5］冯跃霞.我国中等职业教育经费投入现状及政策建议［J］.河南科技学院学报，2012（8）：42-45.
［6］马树超.区域职业教育均衡发展［M］.北京：科学出版社，2011：95-100.
［7］张万朋.对我国中等职业教育经费现状的分析及相关思考［J］.清华大学教育研究，2010（2）：119-124.
［责任编辑 曹稳］