刘光涛
华北电力大学（保定）法政系河北保定071001
摘要 新电改方案虽然还没有出台，但是“放开两头，监管中间”的方案在社会上引起了很大反响。方案的核心内容是破除电网一网独大，变电网以盈利为目的为以服务为目的，同时，将配电侧和售电侧放开，为民间资本的进入打开大门。本文通过分析民营资本的现状及其自身特点，在我国目前电力改革的转型时期，鼓励民营资本充分利用此次契机，认真解读新的电改政策，选择正确的投资方向和渠道，充分利用自己的优势，积极投资电力产业。同时为我国电力企业的格局优化做出进一步的努力。
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关键词 新电改；民营资本；电力产业；售电侧
1 我国的电力体制改革进程
很长一段时间，电力系统都被认为具有自然垄断的性质，这种垄断存在于发电、输电、配电到售电的每一个环节，从生产到销售的每个阶段。随着电力行业的发展，人们意识到这种垂直的一体的行业结构缺乏效率，继而导致电力系统的各单位不能很好的尽到电力行业所承担的职能。为此，从20 世纪90 年代开始，英国率先打破电力行业的垄断格局，在电力行业中引入竞争机制，并取得了一定的成就。
我国电力行业改革起步较晚。1997 年，我国电力公司成立。刚成立时，电力公司既是电力运营者，同时又行使政府的职能。当时实际上是政企未分的状态，直到1998 年电力部撤销，电力行业的政府职能划拨到国家经贸委，该职能才开始日益淡化。2002 年，国务院下发5号文———《电力体制改革方案》，标志着我国第一轮电力改革的开始，制定了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的电改四大步骤。
通过“厂网分开”，组建了两大电网公司、五大发电集团和四大电力辅业集团。两大电网为南方电网和国家电网；五大发电集团为华能集团、华电集团、国电集团、中电投集团和大唐集团。通过“主辅分离”，形成了中国电力建设集团有限公司和中国能源建设集团有限公司，重建后的两家央企成为以项目总承包、工程管理、设计、施工、修造业务为主的综合性电力建设集团公司( 但业界普遍认为“主辅分离”并没有彻底完成，例如输变电设备制造这一电网企业辅助业务并没有从电网企业剥离出去) 。“输配分开”，将超高压输电网与中、低压的配电网的资源分开，分别经营核算，以形成发电、输电、配电环节的全面竞争和“竞价上网”。由于涉及电网的运行安全、效率、可行性等多方面问题，改革难度大，实施效果不明显。
由于多方利益群体的干预及复杂技术问题壁垒的存在，电力改革一度停滞不前，但在十八届三中全会之后，召开的中央财经领导小组第六次会议中明确提出要抓紧制定电力体制改革总体方案。
《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(新电改总体方案)已获原则性通过，基调为“四放开、一独立、一加强”，即输配以外的经营性电价放开、新增配电业务放开、售电放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易平台相对独立，加强监管。虽然新电改方案不涉及“输配分开”和“竞价上网”这两个最初的电改步骤，但“放开两头，监管中间”的改革方案在进一步促进电力行业竞争、提高电力行业运营效率、降低电力使用成本方面又迈出了重要的一步。这为民营资本进一步进入电力产业敞开了大门。
2 民营资本进入电力行业发展历程
中国开始电力行业投资市场化改革始于1985 年，当时改革主要变原由国家政府独自出资建设发电厂的垄断局面。为吸引各方投资主体投资发电企业建设，在政策引导下，地方政府、国内大型企业和很多外商都加入了投资行列。随着改革的深入，2002 年，我国开始“厂网分开”的改革，拆分了当时成立不久的国家电力公司。随着电力行业市场化的进一步发展，电力行业内部涌现出了四十多家上市发电公司，比如香港华润、国华电力等各大地方电力公司。对电力投资的主体越来越多元化、规模化。同时，我国电力市场的竞争机制得到进一步发展，但也存在的很多问题。目前投资的主体主要倾向于发电企业，对于电网的投资还很少，由于电力行业中电网垄断优势的存在，我国发电企业在电力行业发展的受到很大束缚，很难有进一步的突破，阻碍了电力行业整体效率的运行。
随着我国经济的发展，电网建设发展速度很快，同时对资金需求日益扩大，因此电网投资是否开放、如何开放一直备受各界关注。2002 年国务院有关电力体制改革的5 号文件指出“在厂网分开的重组完成以后，允许发电和电网企业通过资本市场上市融资，进一步实施股份制改造”，其后开始涌现一些民营资本进人配电网领域。
今年3 月15 日，中共中央、国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，新电改正式拉开帷幕。同时，也正在酝酿出台很多配套文件，售电侧体制改革就是其中一个。主要目的就是成立售电公司，允许民间资本进入。于是，不足三个月的时间，仅深圳、山东、黑龙江三省就有十余家企业在工商注册时申请了售电业务的公司，但由于具体售电业务的改革细则文件还未出台，这些公司并没有开展售电业务。
3 新的形势为民营资本投资电力产业提供了更大的机遇
3.1 随着我国对分布式能源的规划及分布式能源的发展，民营资本介入电力产业有了更大的发展空间。
2015 年3 月15 日，国务院下发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》更明确提出，在我国要建立分布式电源发展新机制，主要采用“自发自用、余量上网、电网调节”运营模式，全面开放用户侧分布式电源市场。4 月25 日，国务院再次印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，又再次强调发展分布式能源。进入分布式发电企业多为民营企业，由于民营企业以营利为目的，进入跳出电力行业具有灵活性，其用电量易受经济形势和企业经营状况影响，因此民营企业随时可能跳出电力行业，所以银行业对分布式发电项目融资持谨慎态度。这也是民营企业以谨慎态度进入分布式能源行业的主要原因，不过新电改也确实为民营企业进入分布式能源产业提供了很大的发展空间。
3.2 新电改中对售电侧领域放开是此次电改的一大核心，这也为民营企业进入电力产业提供了新的契机。
《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》为国内售电侧市场打开空间，允许多方投资主体进入售电领域，比电力交易市场多元化。在政策影响下，全国不少地方尤其是南方用电量大的区域开始纷纷注册成立售电公司。就眼下形势看，未来将成立更多的售电公司，会有更多的投资主体来争抢售电侧领域这块“肥肉”，这块市场存在巨大利润空间。目前，新电改的配套文件没有下发，相关细节并无明确规定，公司资质、经营模式、盈利方式等重要内容均不明确，依旧存在很多问题，比如竞争性售电公司与电网公司如何合作，电网公司是否参与竞争售电等关键问题。因此，如今的注册成立只能是最初级的一步。
3.3 新电改下，我国电力行业的准入机制日益宽泛，电力的投资竞争环境得到改善，投资者投资信心得到增强。
在电力系统的发输配送四个环境中，除了输电领域外，其他的各个环节领域都可以引入市场的竞争机制，因此，电力市场的的投资广度应该放开，破除电力行业壁垒。在多年电力改革中，电力投资体制改革是一项重要的内容，也取得了很大的进步，民营资本走入电力产业参与电力投资已经没有任何的限制，进入和跳出电力行业取得了很大自由。同时，民营资本投资发电行业的包括核电、风电、小水电等领域的竞争环境随着我国电力体制改革的深入得到了极大的改善，而随着我国发电行业的拆分，五大发电集团和两大电网集团的成立，电力行业的竞争机制日益完善，为民营资本的进入开拓了很大空间。同时，随着我国电力能源竞价上网试点的开始，原来存在于地域省际间的行政保护也因为改革的进行而取消，民营资本的投资也日益合理，有了与国电系、地方电力在同一平台上竞争的机会。受改革的影响及政策导向的支持，民营企业对电力行业尤其是售电侧的市场需求及盈利空间非常看好，投资者对电力投资的发展前景信心充足。
4 我国民营资本进入电力产业具有自己的特点
4.1 民营企业进入电力行业是具有选择性的。
新的电改方案实施后，电力行业将会出现以下几类企业：
（1）发电企业的电力生产、针对电网企业、其他售电主体(新电改方案下引入的新的竞争主体)及大用户的电力销售；
（2）电网企业的电力输配；
（3）发电企业、电网企业和其他售电企业针对最终用户的电力销售；
（4）辅助企业提供的辅助业务。
从需求和供给替代角度分析，以上各种业务类型内部在不同的业务主体之间存在竞争约束，但这些不同的业务类型之间由于存在显著的功能性差异，不存在替代性，因而可以分别形成不同的相关商品市场。除了输配市场的自然垄断外，其他市场皆允许民营资本的介入。
4.2 我国进入电力系统的民营企业起步晚、数量少、规模小，具有灵活性。
虽然国家多元主题办电、多方渠道办电的方针在电力体制改革之初就已推行，但对民营资本进入电力行业的壁垒90 年代中期才大量放开，目前投资电力行业的只有几十家民营企业，新电改之后，才陆续有民营公司出现在售电市场，但因相关的具体政策未出台，民营企业处于观望状态，待政策出台，随时准备进入。
4.3 民营资本对投资项目的投资结构不合理，投资方式和融资渠道比较单一。
目前，在投资结构上，由于投资资金规模的限制，我国民营企业在发电行业的投资主要集中于一些小型水电站，对大中型电力项目的投资很少，有能力投资大中型电力项目的企业也较少，且对电网投资主要集中在售电侧，还是由于政策的出台对民营企业的引导，具体实施状况还未知。对输配电的投资也少，目前主要集中在融资渠道，主要依靠内源性融资，债权融资和股权融资，在投资上没有实现多元化，电力投资方式也主要以新建的形式参与投资，并购、参股、控股，形式少，投资的总体能力较弱。
4.4 电力投资市场不完善，相对于民营企业而言竞争压力大。
电力市场改革是一项长期而艰巨的工程，由于五大发电集团、两大电网公司及其地方发电集团的长期存在，电力改革的破冰异常艰难，发电侧和售电侧允许民营介入的同时，也允许央企的介入，比如发电企业也可以直接走入售电市场，参与售电市场的竞争，这给民营企业带来极大冲击。
5 我国鼓励民营资本多路径积极投资电力产业
5.1 发挥各自的比较优势，加大民营资本投资可行性电力产业，比如发电行业中生物质发电、太阳能发电，售电侧的民营售电公司等。这些领域在竞价上网过程中，民营资本有明显的价格优势，可转化为市场胜势。
5.2 破除电力产业中关键领域的行政垄断。
我国能源行业自身有着自己的特点，资本密集性强、环保要求高等，对民营资本的准入门槛较高，这些特点成为阻碍民营企业进入电力行业最主要的原因。自第一次电力改革后，电力体制改革遇到了很大困难，基本陷入停滞。虽然小有所成，总体实现厂网分开，但在电力系统运行方面仍以计划为主，很多地方政府为了当地的总体经济发展，对地方发电企业的生产制订计划，输配售分离没有实现，效率低下，电网与调度企业一体化，难以保证公平公正。因此要探索社会民营资本进入能源投资领域的新机制，确保形成良性的市场竞争，保障民营企业与国有企业具有平等竞争的市场地位。
5.3 建立强有力的专业监管机构，确保民营资本进入的公平公正。
电力改革实践证明，强有力的监管是保障电力市场健康有效运行和发展的一个重要条件。目前中国正在全力建构电力监管体系，我们应该认真分析其他国家在电力监管方面的经验教训，制定科学合理的电力监管目标及相应的措施。
一是尽快完善相关法律法规的制度体系及组织机构；
二是监管机构在职能上统一、在监管程序简明。必须建立集中统一、高效透明的新型监管体制，在电力行业实行统一的专业化管理。
5.4 政策注重对民营企业进入电力产业的正确引导。
我国电监会制定的《关于加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》，目的在于为民间资本投资电力创造公平公正的电力市场竞争环境。电监会将进一步放开电力市场，积极推进电价改革，加快推行竞价上网，推行项目业主招标，完善电力监管制度。很多民营企业认为政府的相关举措是一方面，但实际却面临很多问题。
因此，政策要定位于加强完善监管、促进改革、做好服务三方面，制定相应的政策与要求，为民间资本投资电力营造良好环境。
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参考文献
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