郑亚瑜
摘要：自1995年上海浦东社会发展局尝试购买公共服务后，政府购买公共服务成为政府改革的方向。不可否认，政府购买公共服务，对于提高公共服务效率起到了至关重要的作用。但是，政府购买公共服务不是灵丹妙药，存在需求信息“失真”、资金管理“缺位”、私人供应“垄断”等风险。为此，应从构建公共服务需求调查体系，引入公共服务预算管理机制，培育社会组织服务功能，倡导公共服务网络监督模式等路径，防范政府购买公共服务的风险。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：政府购买;公共服务;风险;防范;购买过程
20世纪70年代以来，各国政府纷纷陷入了“大政府”的困境中，公民不断增长的公共服务需求引发政府新一轮的扩充，进而导致政府“财政危机”深入蔓延，政府扮演“社会福利供给者”的角色渐渐丧失后劲。此时，以“公共选择理论”“新公共管理理论”“委托-代理理论”为代表的“回归市场”学说在行政管理中愈发占据主流之势，政府购买公共服务作为一个“热名词”开始充斥政府、市场、第三部门、公民社会等各个领域，并成为实现政府“瘦身”、转变政府职能、提升政府治理能力和治理水平的重要途径。
一、政府购买公共服务的内涵界定
政府购买公共服务的实践在我国已有20年的历史了。然而，学者们对于政府购买公共服务的内涵界定却是各抒己见。从狭义上来讲，政府购买公共服务只包括无形的服务事项，并不涉及具体实体产品的购买。如有学者认为，“政府购买服务是指政府为了实现公共服务的目标，同各类社会组织签订合同，由各类社会组织提供规定种类和品质的部分公共服务，并由政府相关机构向实施服务的社会组织提供资金。”①从广义上来说，政府购买的公共服务既包括无形的公共服务，也包括有形的公共产品。如有学者认为，“政府购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金，并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。”②在同样的意义上，陈振明教授明确指出，“公共服务”就是指政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称。③
基于公共产品是公共服务的承接载体，甚至有些公共服务直接以公共产品为表现形式，因此本文从广义角度来对政府购买公共服务做出如下界定：政府购买公共服务是指政府为提高民众满意度、实现公共利益、保障社会公平，在市场机制的基础上将部分公共服务的事项以委托、合同、优惠政策、政府间协议等形式，转交由更具效率和成本管理优势的各类社会组织来承担，政府对服务的质量和数量进行评估后，对服务的生产者支付费用的全过程。政府购买公共服务，强调将政府扮演的公共服务“生产者”和“服务者”角色相分离，政府继续保持公共服务供给的财政责任和承担“监督者”的新角色，而改变公共服务的具体执行主体。在公共服务的供求机制中，打破政府与公民的直接“二元”关系，取而代之的是政府、第三部门、志愿性组织、营利组织和公民社会这“五位一体”的新模式。
20多年来，政府购买公共服务的实践活动在全国各地如火如荼地开展,取得了重大进展。我国政府购买公共服务不仅在购买内容方面取得突破性进展，更是扩大了公共服务的承接主体和受益者范围。2013年9月26日下发的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中充分强调了政府向社会力量购买公共服务的重要性，明确要求要更加利用社会力量提高政府在公共服务领域的供给效率，进一步建立与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，推动国家治理体系和治理能力的现代化。当前，政府购买公共服务已经被作为一项重要的制度创新在我国加以推行。但是政府购买公共服务不是灵丹妙药，政府购买公共服务同样存在风险。政府购买公共服务的风险是指政府在购买公共服务的全过程中，由于管理不善或“购买”手段本身所固有的缺陷等而导致的供应商垄断、道德风险、机会主义等风险。这些风险，随着政府购买公共服务范围不断扩大逐步显示出来。但目前学术界对政府购买公共服务的风险研究不够，理论严重滞后于实践，有必要加强理论研究。鉴于此，本文对政府购买公共服务的风险进行探析，为政府购买公共服务提供指导。
二、政府购买公共服务的风险
本文拟从政府购买公共服务的全过程角度为切入口，探析政府购买实践的风险。类似于市场上的商品交易行为，当政府需要向其他社会组织购买公共服务时，也需要遵循最基本的购买流程。首先，政府需要向社会公民收集需求，明确将要购买服务的项目，即买什么问题；其次，政府需要明白手中掌握的资源，即可用于购买的资金量大小，可以买什么的问题；再次，明确市场上可以提供相应服务的供应商，即向谁买问题；然后，选择实施购买的程序，即怎么买的问题；最后，对所购项目进行质量和数量评估，即购买满意度评价以决定下次的购买行为。
1.阶段一：需求信息“失真”风险
此阶段的风险源于公共服务的抽象性和社会需求的多元化。其一,公共服务的抽象性。公共服务的范围比较笼统抽象，虽指导性强，但实操性弱。政府借此契机“卸包袱”的现象层出不穷，倾向于把自身难以解决问题但又不属于公共服务购买范围的丢给非政府组织，导致公共购买服务需求偏离了公益性目标。其二，社会需求的多元化。随着生活水平的提高，公众对于公共服务需求呈现出了多元化的特点。加之公民与政府的“委托-代理”关系中“道德风险”的存在，信息不对称问题难以解决，所以政府在采集公众公共服务需求的过程中难以实现利益的整合，难以满足大多数人的需求。“在我国公共服务的提供和决策机制上，来自于自上而下的推动，缺乏自下而上的民意表达和利益实现机制。”④需求信息“失真”，导致公共服务的公共性不足，违背了政府购买公共服务的宗旨。
2.阶段二：资金管理“缺位”风险
此阶段的风险源于资金投入的不充分和政府官员的“理性人”特征。其一,资金投入的不充分性。对于公共服务购买的资金投入少。研究数据表明，2012年我国政府采购规模占全部财政支出的比重为11.1%，其中服务类仅占12%，而欧美发达国家政府采购规模占财政收入的比例为30%到40%，服务类采购占采购规模的50%以上。⑤而造成资金投入不足风险的最大阻碍则在于政府官员的权力意识强烈，认为权力的缺失会造成利益的损失。行政人员会倾向于选择那些经济效益见效快、成本投入较小的项目。而且，当前政府购买公共服务的资金还尚未纳入政府预算管理体系中，政府采购资金预算不透明、不公开是资金管理“缺位”的另一重要原因。其二,政府官员的“理性人”特征。由于政府也是由“理性人”组成，也存在着追求自身利益最大化的特性，在公共服务需求的收集过程中，会对需求进行“自利性”筛选，为“寻租”行为、“投机主义”的产生造就了有利条件，黑化了政府购买公共服务的优越性。
3.阶段三：私人供应“垄断”风险
此阶段的风险源于承接主体的不充分和信任成本的存在。其一,承接主体的不充分。由于我国在政府购买公共服务领域起步时间晚，公共服务市场机制不健全，供给市场主体发育不完善，尤其是志愿性组织的发展更是远远滞后于公共服务市场化趋势的增长。有些政府想要转移的公共服务项目只有少数组织可以提供或者根本找不到卖家，出现供应商“垄断”，或“供给缺乏”局面。其二,信任成本的存在。由于政府与营利组织和志愿性部门“委托-代理”关系中信息不对称引发的信任成本存在问题，使得政府倾向于将公共服务的生产外包给自己设立的第三部门（事业单位）等，形成“体制内非竞争”的购买局面，大大增加了“腐败”行为发生的可能性。Meeyoung La?mothe和Scott Lamoth在研究中发现，政府购买的项目数量和购买的金额成反比趋势，合同只会越来越集中到大的供应商手中。⑥2013年中国社科院在《中国法制发展报告》中指出，近八成政府采购价虚高于市场平均价，大大增加了政府采购的成本。政府与承接主体一旦签订了购买合同，会使得该承接主体不断壮大，造成“一枝独秀”的局面，不仅增大购买的成本使得公共服务外包的实际效果大打折扣，更是限制了社会组织发展的外部环境，不利于公共服务市场的培育与完善。
4.阶段四：公平责任“缺失”风险
此阶段的风险源于承接主体的“逐利性”和政府监管流于形式。其一,承接主体的“逐利性”。购买流程不规范、公开不到位，使得公共服务市场竞争主体暗箱操作的空间大大增加，购买什么、购买的数量和金额还存在着政府与承包商“模拟市场”的结果。“因为生产者以利润最大化为目的，难免会按照市场竞争法则选择有利于获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给，这就可能使一部分人得不到服务，尤其对于社会弱势群体来说，没有选择的权利可言。”⑦因此，在市场机制上运行提供的公共服务，承包商注重经济效益性会出现公共服务供给不公平局面。其二,政府监督流于形式。当前对政府购买公共服务的行为只局限于财政上的规范，部分地方政府在实施完购买行为后便放手，缺乏对于供应商提供公共服务的过程监督，忽视对于弱势群体特殊利益的保护。承包商的逐利性和政府监督责任的缺失导致社会公平难以保障，这与实施政府购买公共服务的初衷背道而驰，政府购买公共服务应同时兼顾“效率”与“公平”。
5.阶段五：评估结果“难产”风险
此阶段的风险源于服务产出评价的“困难性”和评估队伍建设的滞后性。其一,服务产出的无形性。由于公共服务的产出部分是无形的，享受公共服务的主体与购买主体不一致，政府在对所购买的公共服务进行评估时，由于专业水平受限和效用的未享受性，导致难以做到评估的准确性与有效性。加之目前承担公共服务提供职能的组织大部分都是政府机构的关系户，也使得对于购买公共服务的满意度评估缺乏客观性。其二,评估队伍建设的滞后性。由于地方政府购买公共服务的“第三方”评估机制也才刚刚起步建设，评估力度和评估水平还有待提高。评估结果遭遇“难产”风险，公共服务直接提供主体的生产能力难以确认，政府购买公共服务的有效性也难以保障，无法发挥公共服务市场的竞争淘汰优势，自然也就难以促进公共服务供给水平和供给效率的真正提高。
三、构建政府购买公共服务的风险防范机制
众所周知，政府购买公共服务风险的存在具有必然性，然而我们并不能置风险于不顾，而是要在深刻认知潜在风险的基础上未雨绸缪，减少或规避风险的发生。从上文所述政府在购买公共服务全过程中潜在的风险入手，试研究构建公共服务风险防范机制的几条路径。
1.明确公共服务购买范围，建立公共服务需求调查体系
解决需求“失真”风险。其一,在确定公共服务购买需求时，加大宣传力度和信息公开的程度，着力构建基本的公共服务需求调查体系，完善公众参与机制，集中满足人民群众真正需要的公共服务需求，确保做到在公共服务上菜时是公众“点单”。其二,完善补充《政府采购法》，具体明确规范政府购买公共服务的范围，“对涉及公权力行使职能的外包，在我国属于行政委托的范畴，应排除出政府购买服务的范围。对不涉及公权力行使的公共服务职能，除法律、法规或者规章明文禁止外包的以外，允许行政机关采取购买服务的方式从民间机构获取。”⑧严格规定政府在提供公共服务过程中必须承担的义务和不可推卸的责任。在不违背公民权力和社会公正的前提下，允许政府对这种规定进行动态管理，不同地区不同发展时期都应有所区别。
2.提高公共服务责任意识，引入公共服务预算管理机制
首先，思想意识是行为指南，思想道德情操的高尚与否直接决定着其行为的合法性与合理性。要使得政府购买公共服务取得预期理想效果，就必须从行政人员的观念上入手，找准自身定位，明确责任意识，重塑服务观念，从根本上提高财政资金在公共服务领域的使用效率。其次，加强对资金运作的全过程管理，“在购买行为发生前，要编制预算。预算的编制要根据本级政府的具体需求和财政状况，有目的、有计划地进行购买项目的编制，使资金‘用在刀刃上’，提升资金利用效率。”⑨然后，公共服务在运作过程中还应加大公共服务购买资金的投入，丰富公共服务资金来源渠道，吸引民间资本的注入，形成公共服务资金供给的多元化格局。
3.培育社会组织服务功能，完善公共服务市场体系建设
公共服务的民间性不仅要求扩大公共服务的享受主体和服务内容，更强烈要求参与提供的主体的民间性，不断孵化和培育具有承担提供社会公共服务的组织。尤其是志愿性组织的发展，对志愿性组织的发展提供资金、人才等政策上的支持。“人们发现，非盈利组织并不仅是政府与市场二元范畴中的一个补充性的角色，实际上，它能够积极参加包括社区建设、地方自治、慈善服务等在内的公共服务提供过程，扮演着开创和整合社会资源的重要角色。”⑩只有这样才能发挥志愿性组织的“自愿性”，解决政府缺陷或市场失灵问题，为公共服务市场体系的建设注入新鲜血液。同时，在参与竞争的供给主体进一步完善的基础上，加大对于政府与事业单位关系的改革力度，阻断腐败产生的可能路径。
4.加强政府合同管理能力，倡导公共服务网络监督模式
政府购买公共服务并不意味着政府责任的丧失，而是将政府角色从“直接提供者”转化为“监督者”。有学者认为，“为公众做个好交易不只是取决于是否要签个合同、合同给谁，而是取决于合同从头到尾整个过程的管理。”?这就要求政府在订立公共服务购买服务的过程中，清晰公共服务合同中供应商的义务内容，明确自身作为监管者义不容辞的责任。在购买流程中，加强对于合同履行过程中潜在风险的管理，保障公共服务提供的公平性。此外，公共服务的监督应开启网络监督的模式，不仅在于政府对于供应商的监督，还在于社会公民对于供应商的监督、公民对于政府的监督以及供应商对于政府的监督。严厉密封暗箱操作的空间，真正使得监督落到实处，让政府购买公共服务在阳光下运行。
5.加强专业评估队伍建设，注重公共服务绩效管理途径
政府购买的公共服务涉及各个领域、各个行业，加之服务的效果难以量化，由行政人员所组成的评估队伍在实际对于市场所提供服务进行验收时，必然会遭遇“专业技术”瓶颈。因此，为进一步推进公共服务评估水平，提高公共服务的供给效率，就必须以战略性发展的眼光建设各专业评估队伍，培育体制外的第三方评估机构。“将‘成本-收益’分析方法应用于公共服务购买评估体系中，尝试推进绩效预算。”?依据有效性评估结果，建立政府购买公共服务的绩效管理信息库，对合作的供应商的服务供给能力、供给效率进行记录评级，然后根据信息库绩效评估的记录，决定下一次的购买行为。
引文注释
①於乾英.政府购买公共服务机制研究[J].现代商贸工业,2014（10）.
②林闽钢.推进政府购买公共服务的着力点[N].中国社会科学报,2014-1-2：B05.
③⑦⑩陈振明.公共服务导论[M].北京:北京大学出版社,2011,13-194.
④李燕.政府公共服务提供机制构建研究——基于公共财政的研究视角[M].北京:中国财政经济出版社,2008,131.
⑤迟福林.政府购买公共服务须开放竞争[N].经济参考报,2014-4-30：007.
⑥Meeyoung Lamothe.Scott Lamothe.Beyond the Search for Competition in Social Service Con?tracting:Procurement,Consolidation,and Ac?countability.American Review of Public Ad?ministrtion,2009,39（2）.
⑧常江.美国政府购买服务制度及其启示[J].政治与法律,2014（1）.
⑨王瑶.建立健全政府向社会力量购买公共服务机制研究[J].现代商贸工业,2014（13）.
?菲利普·库珀.竺乾威,等.译.合同制管理：公共服务管理者面临的挑战与机遇[M].上海:复旦大学出版社,2007（5）:61-140.
?张瑜.政府购买公共服务：法律缺陷与制度重构[N].北方民族大学学报（哲学社会科学版）,2014（5）.
（作者单位：福州大学经济与管理学院）