赵秋倩 王进
摘要：十八届四中全会首次专题研究部署依法治国这一基本治国方略。依法治国作为本次政府职能变革的新的突破点，对于政府职能转变的路径选择以及制度完善提供了决策依据。文章通过研究法治在政府职能转变过程中体现的生态效应，针对法治精神缺乏、法治环境不良、法治实践不足等问题，并就构建法治政府的新途径提出建议。
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关键词 ：依法治国；政府职能转变；生态效应
社会发展的不同阶段对政府职能的界定有所不同。十八届四中全会以依法治国为主题，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治在政府职能转变过程中所体现的生态效应，是指利用生态学的方法论研究政府职能与法治之间的相互关系和相互作用的过程，从而用生态主义理论来阐述法治对于政府职能转变的正效应。通过对行政系统中各种因素和法治的相互影响的研究，追求法治与政府职能转变之间的哲学意义上的生态平衡与协调。
一、依法治国对政府职能转变的意义
1.摆脱路径依赖
政府职能转变的推动者和作用对象都是政府自身。“通过法律制度将政府职能以法律的形式固定下来，不仅赋予政府行使具体职权的正当性依据，而且使政府的职能边界更加清晰，从而摆脱了改革任凭领导人的主观臆断而进行的困境。”1以法治为新突破口，可以从客观公正角度更好地考量政治职能转变的成效，推动政府职能转变走向成功。以法律为标尺，不仅能有效防止政府内部从制度变迁中谋取私利，还会在一定程度上保护公众权利得以行使，有利于社会朝着“限权力，护权利”方向发展。
2.促进行政制度创新
长期以来，我国制度建设中存在着固有的权治思维惯性。政府与社会公众在互动中产生利益分歧在所难免。保持政府的行政创新能力，满足人民群众在生产和生活中的新需求，对于消解我国政府和社会民众的冲突十分必要。十八届四中全会预示着我国新一代领导体系在决策上，正在寻求实现社会—国家治理转型的法治道路，从而在政府职能转变中形成新型的治理思路，为制度创新注入新血液。“法者，治之端也。”2 将法治付诸实践，与政府、社会同等地纳入治理体系，有利于多元主体间利益的相互制约。
二、政府职能转变的生态效应
1.法治的基础性生态效应
一个生态系统的良好运行离不开一定的物质条件，就如同法治在政府职能转变中对于政府行为质的规定性。改革开放初期，市场经济为社会发展带来生机活力，极大地促进了我国生产力发展、国民财富增加。目前，社会贫富分化过大，单靠市场经济来发展经济是远远不够的，必须发挥法治在整个社会发展中的导向作用。法治作为独立的社会价值，好比阳光，在源头上普照整个社会运行系统。将法治作为整个社会的主导价值观，不仅会从思想上将公平正义内化为人们的行为观念，更会给生产劳动带来活力。使法治在整个系统中的作用得以凸显，升华成整个社会创造财富的主动力。
2.法治的规范性生态效应
从生态视角看，政府与公民之间的关系应该是鱼离不开水、水养着鱼的“鱼水和谐关系”。③实际上，我国社会中拥有最大能力者仍是掌控权力的少部分人。他们的失范是破坏社会秩序的最大力量。政府的自利性、群众的人治情怀，形成了政府部门与人民之间畸形的“树藤缠绕关系”，也即是政府部门占用人民群众创造的财富来滋养自己，成为依附于人民的吸血藤。借助法律这把快刀可以快速切断树藤的恶性关系，为形成清澈的政府之水提供规范性条件。加之，法治并不是单纯地把法律当作一种管理手段，而是将依法治国作为社会制度发展的目标，将法治观念渗透到整个社会系统。
3.法治的稳定性生态效应
“法律是社会中各种利益冲突的表现，是人们对各种冲突的利益进行评价后制定出来的，是利益的安排和平衡……，对各种利益有一个恰当的评价，制定一个对社会各种利益安排恰当的法律制度。”④我们国家处于深化改革的攻坚期，如何既能获得既得利益者支持，又保障弱势群体共享发展成果，就需要法治思维来均衡分配利益。
1906年美国亚利桑那州当地卡巴森林部门为保护鹿群，捕杀其他肉食动物，导致鹿群大量繁殖，最后没有食物，濒临灭绝。同样地，社会各阶层就如同不同等级食物链上的生物。如果没有得到合理配置，同样会打乱社会平衡，导致动荡不安。从生态学视阈看，在不断变化的生态系统中各种生物的蓬勃生长，要与外界不断进行能量的输入、输出。作为一个开放的经济体，依法治国也是我国给境外投资者创造的一个更加公平、透明的环境。不管是内部体系，还是外部环境，在法治化下都将达到一种稳定的利益平衡状态。
三、依法治国下政府职能转变生态效应的改进
1.法治精神应渗入法制
⑴法律制定中的民主原则。十八届四中全会提出法治中国建设在于推进我国治理体系和治理能力的现代化，最终目标是要使中国特色社会主义制度更加成熟、完善。实际上，就是从法理上为引导政府维护社会的公平正义奠定基础。“我国的某些法律法规，在制定之初就是有判别的、体现部门和地方利益的、维护特权的。改革开放以来，我们制定了一系列政策法规都是促进沿海地区发展的，而忽视了中西部地区、农村的利益诉求，由此导致现在贫富差距扩大。”⑤面对改革初期带来的公平与效率之间的冲突，要求法律在制定上，更遵从宪法的民主理念，也即是：尊重多数人的意志，又保障少数人的利益，从制定内容上更注重人民权利的保障。
⑵法律制定中的法治原则。“人治与法治，是人类为克服自身缺陷而采取的不同社会治理模式。我国社会治理中人治思想根深蒂固……。现代和谐社会必须厉行法治，追求一个有秩序、公正、以人为本、依法保障权利的社会，因此，法治对于构建和谐社会起着基础性作用。”6 在传统思想影响下，虽然法治原则在我国已经达成普遍共识，但人治观念依旧影响人们的行为方式，使得法律程序、司法独立流于表面。“《德里宣言》中确认的防范行政权滥用、司法独立、律师自由等一些法律原则，集中表现了全面正义的法治要求。”7 而这些法治原则，在我国法律制定中很难得到体现，实践起来也很困难。
2.法治环境亟待综合治理
我们国家人情观念根深蒂固，人们办事都讲究熟门熟道，利用人情来破坏社会中的机会平等、司法公正，最终使人情大于法治，大过公平正义。基于这样的不良世俗环境，就应该从以下两个方面进行改进。
政府拥有法治思维。作为执法者，更是应该用法治思维行事，严格依照法律来行使职权，履行好份内职责。如果连领导干部都不信仰法治，没有坚守法治的定力，面对权势、金钱、人情关系，那必定是错乱横生，不可能有一个真正的法治政府、法治社会。加强领导干部的法治思维建设，就必须做好内部监督，把宪政理念贯彻到行政人员思想深处。同时建立由人民来公开评估官员政绩的网络服务系统，将政府依法办事的能力、法制建设成效纳入考核范围，衡量公共行政者是否服务于法治。
⑵公民提升法治素养。“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”8 法律要发挥作用，必须依靠全民对法治的信赖。但人们并未意识到，行政人员的首要责任应是拥护宪法和执行法律，尤其是底层百姓认为靠法律解决不了问题，还是要靠信访、上访、托关系，甚至引发群体性事件。因此，要在人民中培养法治意识，必须做好法律知识普及，深入开展法治宣传教育和法治精神文明建设知识学习。
3.法律行动亟需有效落实
法律的生命力在于有效实施。一部完美的法律如果不被执行，难免会带来“破窗效应”，成为一纸空文。“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律，好比污染了水流；而不公正的审判则毁坏法律，好比污染了水源。”9 所以，法治建设当务之急应是涤清水源，将法治行动真正落到实处，用行动树立法律权威。
⑴加强司法援助，用公正的审判来维护公平正义，增强法律的信任度。在政府职能转变中，就要具体到以解决群众反映强烈的执法突出问题为突破口，将矛盾冲突化解在基层。对于普通群众的报警求助给予及时处理，对于聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围，保障当事人的申诉权。
⑵加强司法职业专业化，完善法律职业准入制度。首先，在司法人员的选用中注重专业人才选拔，做到公开公平、标准规范，让法大于权、大于人情。其次，推进司法人员的分类管理制度，建立法官单独职务序列，脱离行政级别考核。在法官人员的晋升中建立公开考核机制，让人民群众看到法律官员的实绩。最后，在司法过程中，要严格规定审判权和陪审制度，避免陪而不审、审而不议、议而不判的现象。在体制上做到审判权和执行权的分离，防止司法权力滥用。
法治政府的构建以及政府职能的全新转变具有渐进性，不是一蹴而就的事，单用法治来推进政府职能转变并不一定是完全正确且唯一的途径。但依法治国的实践，不仅会产生明显的生态效益，还将促进我国社会良性循环发展。用法治力量制约政府权力自主性的非理性扩张，促进政府职能转变，生长出一个成熟的法治政府，对于我国政府职能与社会普通民众利益间均衡状态的达成具有重要意义。
引文注释
1 罗维鹏.论法律原则在政府职能转变中的作用[J].汕头大学学报,2014（3）：79-84.
2 荀况.荀子[M].西宁：青海人民出版社,2002：110.
3 王若珺.社会转型期警民关系的政治生态分析[C]∥天津市社会科学界联合会.科学发展·生态文明——天津市社会科学界第九届学术年会优秀论文集（下）.天津：天津人民出版社，2013：105-110.
4 何勤华.西方法律思想史[M].上海：复旦大学出版社,2005：255.
5 邓中明.从公共政策角度看我国贫富差距的形成原因及其应对措施[J].华中农业大学学报,2006（6）：89-96.
6 吴静波,张晓路.人治与法治——构建和谐社会的抉择[J].前沿,2008（8）：119-124.
7 炽亚.国际法律学家会议发表德里宣言[J].现代外国哲学社会科学文摘.1959（5）：32-34.
8 卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆,2011：61.
9 弗朗西斯·培根.培根论说文集.[M].天津：百花文艺出版社,2005：236.
[基金项目：本文得到陕西省社科规划办社科基金项目《粮食价格波动与陕西农民增收对策研究》（编号：13D294）、延安市科技局项目《延安农业产业化龙头企业技术创新政策支持体系研究》（编号：2013-KS04）、延安市社会科学专项资金项目《土地承包经营权流转与规模经营问题研究》（编号：13BJJ17）、陕西省高水平大学建设专项资金资助项目（编号：2013SXTS07）的资助]
（作者单位：延安大学经济与管理学院）