杨炳君 李林蔚
摘要：利益冲突预防制度被认为是惩治和预防腐败的前瞻性策略，世界各国均把“利益冲突预防制度”作为本国最主要的廉政体系。本文通过分析美国公职人员利益冲突预防制度，试图为我国公职人员利益冲突预防制度的完善提供经验借鉴。
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关键词 ：美国；公职人员；利益冲突；制度
美国把利益冲突视为最主要的腐败源泉，“利益冲突”是假定一个人在某项政务活动中对自己存在利害关系，如果他掌握这一工作决策权，就有可能自觉或不自觉从自身利益而非从公共利益角度出发做选择。利益冲突的存在甚至会使公众失去对政府官员执政信心，建立健全利益冲突预防制度才能从根源上遏制腐败的滋长蔓延。
一、美国公职人员利益冲突预防制度的发展历程
美国利益冲突预防制度的建立可追溯到160多年前。1853年美国国会颁布法律，禁止国会议员和联邦政府雇员为在对美国政府赔偿起诉中为他人利益而收取任何报酬。二战后，美国政府的权责逐步扩大，官员权力增加，美国总统开始重视利益冲突问题，政府不得不更加密切关注雇员的个人财产问题和任职中所拥有的权力、行为活动，以期确保这些决策者行动是从公众利益出发。1961年5月，肯尼迪总统以行政令的方式颁布了《政府道德标准》，创立官员财产申报制度，这是防治利益冲突的一项重要举措。1962年，国会接连通过利益冲突法和贿赂法等刑事法，预防利益冲突的法律不断完善。
尽管如此，联邦调查局统计数据显示，60年代末至1974年，美国反映官员腐败的“白领犯罪”增长了约313%。1974年“水门事件”更是引起民众的强烈不满，广泛呼吁政府出台预防和惩治官员腐败的相关法律，[1]这是对政府的严重警醒。此后，美国国会制定了《政府道德法》《联邦选举竞选法》《监察长法》《独立检察官法》等一批廉政法律，将适用范围扩大至司法部门和国会中的非议员官员、雇员和工作人员，并依法设立了监察长办公室、政府道德署等廉政监督机构，逐渐形成了一套相对完善并行之有效的廉政建设机制。1989年，国会又通过了《道德改革法》，将官员离职后的从业行为限制范围扩大至国会议员和国会高级官员。1992年联邦政府道德署颁布了《行政部门雇员道德行为准则》，其中详细规定了接受礼品、行使职权、兼职、募捐活动等行为，明确了公职人员执政的道德要求和行为规范，对此前颁布的政策法规有了更进一步完善。
二、美国公职人员利益冲突预防制度分析
1.行为限制制度
包括在职行为及离职后的从业行为限制两方面。在职行为限制范围不仅局限于官员在直接从事公务活动中的权力行使、收受礼物等，在外部兼职、募款等私人活动方面也有明确限制规定。此外，注重规避其通过亲友间接谋私的隐形风险。对离职后的从业行为，一是限制公职人员再就业范围。例如，官员离职五年内禁止从事与任职期间工作密切相关的行业、岗位任职。二是限制公职人员利用原有信息或权力进行谋取私利的活动。《美国联邦政府组织与雇员法》规定，政府高级官员不得向他们所涉及的部门进行政治游说，不得以新任身份与原任职部门进行相关利益活动。
2.财产申报制度
财产申报是指公职人员按法律规定，在一定时期内向有关部门报告本人及其配偶、未成年子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，然后由主管机关予以审核。[2]。在立法方面，美国先后颁布了《行政官员道德纲要》《政府行为道德法》《申报财产真实情况法》，对政府官员财产申报做出明确规定，从法律层面保障了财产申报制度的执行。在申报主体方面，规定行政、司法、立法部门的官员必须申报并公开本人、配偶、未成年子女的家庭财产状况。在申报内容方面，除了劳动所得的报酬，还包括股票和债券等非劳动收入、兼职所得报酬、各类活动报销费用等。在财产公开方面，公开财产申报针对的是政府高级雇员，相当于我国担任厅、局级职务以上的官员，而对级别相对较低的基层职员则实行对外保密。
3.利益回避制度
回避制度是指公职人员在执行职务时，为避免影响其行为的公正性，不参与涉及自身和亲属利益相关的事件。美国在1993年颁布的《道德行为准则》中，明确禁止政府雇员以公职人员的身份参与对自己或其他关联人（配偶、未成年子女、工作伙伴或将来对其私人利益有一定影响的群体）有经济利益的任何特定事项。并要求如果遇到私人事件或利益与政府公务相冲突，即使不属于回避范围，也应自觉选择回避，并如实向上级主管提供书面报告，请求上级作出决定。[3]美国《政府道德法》明确政府雇员必须承诺自己在公务活动中如遇到涉及自身利益的工作时，不再参与其中。
4.违法惩治制度
美国通过立法、制度、行政机构等多条路径对腐败行为进行惩治。在立法上，美国刑法规定了“利益冲突犯罪”：“任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与任何同自己有着财产利益的特别事项，违者单处或并处10000美元以下罚金或2年以下监禁”。此外，美国还出台《基本利益冲突法》等专项法规，规定多种利益冲突犯罪及其相应的惩罚措施。在制度上，美国多年来颁布了许多利益冲突相关制度，不仅对易引起利益冲突的各项行为进行严格限制，也对每项利益冲突导致的腐败行为明确惩罚制度。在行政机构上，设立专门进行道德监管的政府道德署，对政府雇员进行教育、监督。道德署每4年对行政部门及官员的道德行为进行普遍审核，若有问题，或转送司法部门处理，或提请辞退、罢免，或责令限期整改。[4]
三、美国公职人员利益冲突预防制度取得的成效
美国是预防利益冲突立法较早、制度相对完备的国家，经过多年的不断发展完善，在利益冲突预防方面取得较好成效。理论政策层面上不仅出台了多部利益冲突的相关政策，制度层面上深入公职人员执政、生活的各个领域，从行为限制、财产公开、利益回避等方面保证政府雇员能从公共利益出发，为民众谋利。而且在立法上也有完备的操作性强的刚性措施。通过一系列法律规定，对官员的从政行为进行严格规范，对腐败违法行为进行强制惩处。从实践机构层面，通过设立道德署、专职廉政专员、司法机关、检察机关等对政府雇员进行思想教育、权力监督、政务审核，从程序到实体环环相扣，全面规范。两个层面的相互结合为美国提供了较好的廉政环境，对腐败起到了防微杜渐的作用。“透明国际”的评估报告显示，美国2003年清廉指数为7.5分，全球排名第18位；2006年为7.3分，排名第20位；2010年为7.1 分，排名第22 位；2013 年为7.3分，排名第19位。近年来美国腐败现象逐年减少，清廉指数相对较高。这与美国多年来坚持各项预防利益冲突措施密不可分。
四、美国公职人员利益冲突预防制度对我国的启示
1.加强“顶层设计”建设，加快预防利益冲突的立法进程
“利益冲突”这一概念引入我国后，我国先后制定了相关的预防制度，但腐败行为并没有得到遏制，即使是现行执政条件下，也是通过领导人的路线、方针、政策强制遏制腐败的发生。由于我国没有一部完整的利益冲突法，即使有相关的规定，也只是散见于《刑法》中，无法从根源上堵塞腐败的漏洞。因此，应尽快出台利益冲突法，加大腐败惩治的成本，提高利益冲突预防制度的刚性，让利益冲突的处置有法可依。
2.厘清公私界限，规范公共权力运行机制
拥有权力是取得利益的先决条件。而正是因为权力使用不当，才会导致利益冲突的产生。因此，必须划分公私权力，明确公共权力可涉及的范围。公共权力来源于民众，是由法律赋予的，在实际的运行中，应当全面推进权力的清查，编制行政权力流程图。明确各部门、各岗位的工作权限，不断地转变政府职能，还权于社会，构建服务型政府。权力运行之所以会发生风险，就是公职人员主观谋利行为、制度机制不健全、制约惩治不到位等因素造成的结果。因此应全面推进廉政风险防控建设，根据汇编的权力流程及实际工作中的权力运用，重点关注、排查风险高发领域，分析风险发生的根本原因，及时找出权力运行过程中存在的漏洞，进行风险防控。在整个过程中逐步压缩行政裁量权，规范权力运行机制，促使公务活动合规合法。
3.明确腐败滋生的重点领域和关键环节，完善利益冲突预防制度
利益冲突皆因公职人员追求自身利益而产生，利益的价值越大，发生冲突的风险就越大。要防止利益冲突的发生，首先要明确公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等重点领域，围绕利益限制、利益公开、利益回避等关键制度，进一步界定相关制度的主体、内容、程序规范。尤其注意以下方面：一是加快推进官员财产公开制度，不仅要局限于厅、局级以上官员，更要关注工程基建、招标采购、资源配置等腐败高发基层工作人员；二是完善回避制度，尽管有相关制度规定利益回避的相关内容，但是在实际执行过程中，仍存在利用职权为自己或亲属谋利的现象。尤其是地方政府、企事业单位招聘选拔中，欠缺公开性，“萝卜坑”招聘依然存在。须扩大回避范围，突出重点环节，制定连带责任制及相应的惩罚措施。三是健全行为限制制度，重点关注公职人员在职时利用职权参与外部企业活动，赚取报酬等现象。
4.健全公职人员利益冲突预防制度的配套措施
一是加强廉洁文化教育。将预防利益冲突的理念纳入公职人员的日常教育培训中，注重因材施教、因岗施教，使公职人员在廉洁的文化氛围中得到教化，从而以正确的价值观、思维模式、行为方式来处理公私利益。二是完善利益监督机制。在行政方面，对利益冲突的高发领域进行监督，确保权力的运行。设立专门的利益冲突处理机构，根据现行的利益冲突防范制度分设相应的处理部门。在社会舆论方面，充分发挥新闻舆论、群众及网络媒体的作用，对公职人员利益冲突形成监督网络，及时予以曝光。鼓励社会团体、行业协会等公共组织对公职人员的公务行为进行监督。三是打造网络信息平台。充分发挥电子政务的作用，公布可能发生的利益冲突岗位、领域及具体行为规范流程图，使公职人员在整个行政过程中接受民众的监督。
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参考文献
[1]朱向东.美国防止利益冲突的经验及其对我国的启示[J].廉政文化研究，2012（1）：85-90.
[2]王立梅.国外反腐败制度设计的有效性及启示[J].岭南学刊，2009（5）:41-43.
[3]朱前星，王国林，陈果.国外防止利益冲突的制度设计及其启示[J].领导科学，2011（12）：8-10.
[4]陈善光.美国防止利益冲突制度的特点与启示[J].中共福建省委党校学报，2013（1）：94-98.
（作者单位：大连理工大学）