马延亮 李蓉蓉
摘要：农村公路是社会主义新农村建设的基础性工程，是农村全面建设小康社会的重要物质保障，直接关系到广大农牧民生产生活条件的改善和生活水平的提高。做好农村公路管理养护，才能延长农村公路的使用寿命，巩固建设农村公路建设成果，加强农村公路管理养护是实现农村公路可持续发展的必然选择。本文从农村公路养护管理概况入手，全面了解农村公路养护管理存在的问题，相应地从理顺养护管理机制和筹集养护资金两方面提出了具体举措，为新疆农村公路健康、长远发展，提供咨询建议。
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关键词 ：新疆；农村公路；养护；建议
由于特殊的自然地理条件，农村公路成为新疆农牧区最基本的交通方式，成为居住在高原山区、大漠深处、平原绿洲群众出行的主要通道。截至2013 年底，全区农村公路里程已达11.16万公里，乡镇通达率为99.8％，建制村通达率98%，全区尤其是相对贫困的南疆三地州的乡村道路日益通畅。但在其快速发展的同时，由于缺乏必要的规范和约束，农村公路建设质量以及养护管理的问题也日益突出，直接影响了农村公路的正常使用、行车安全和长远发展。
一、新疆农村公路养护管理概况
1.养护管理机制初步形成
我区农村公路建成后，按照“统一领导、分级管理、以县为主、乡村配合”的养护管理机制运行管理。自治区交通运输主管部门负责制定农村公路养护相关政策和规定，审定下达农村公路养护补助费用计划，指导、监督和检查各地州养护计划执行情况和养护质量。各地州交通运输主管部门负责编制本地区农村公路养护计划及规划，管理农村公路养护资金，培训养护管理工作人员，指导、监督和检查县乡农村公路养护管理工作、计划执行情况和养护质量。县级人民政府及交通运输主管部门在农村公路养护管理中担负主要责任，乡镇人民政府在县级人民政府及交通运输主管部门安排下，建立农村公路管理站承担日常养护管理职责。管理站也可以与当地农户签订农村公路管养合同，实行分段管养，交通运输主管部门定期赴现场检查指导并逐一验收、签发合格证，实行日常养护工作与年终综合考评挂钩制度。
2.养护里程逐年增长
截至2013 年底，全区农村公路总里程达11.16万公里。其中：县道1.72万公里，乡道4.71万公里，村道4.14万公里，专用公路0.59万公里。全区农村公路列养总里程8.24万公里，占总里程的73.83%，相比2011 年增加1.05 万公里，占比增长了5.03 个百分点。其中：县道1.62 万公里，列养比例94%，乡道3.78万公里，列养比例80%，村道2.44公里，列养比例58%，专用公路0.38万公里，列养比例64%。
3.“四级”养护管理机构普遍建立
目前，全区所有地州市都已普遍建立地（州）、县、乡、村四级养护管理管理机构，部分管理站能够承担日常养护管理职责，并已配备了专职或兼职路管员和协管员。截至2013年底，全区1022个乡镇（含部分农、林、牧、场），已建立农村公路管理站896个，聘用路管员2682名；全区9888个建制村中，已聘用农村公路协管员8827名。
二、农村公路养护管理存在的问题
在新疆农村公路建设取得重大进展的同时，也应清醒地看到随着农村公路的迅速增加，其养护需求与养护能力之间的矛盾也越来越明显①。
1.养护管理机制不健全，不规范
当前新疆农村公路养护还处于单纯以路面养护为中心的粗放型养护状态，距离“养护转型、管理升级、改革加速、服务提高”的要求还有较大差距②。一是养护管理主体和职责不明确。新疆广大农村经济落后，村道仅通过“一事一议”很难形成稳定的养护资金来源，且现行《公路法》对村道养护管理的责任主体没有明确规定，导致不少村道处于失养状态。而县、乡公路多种管养模式的并存，造成了养护管理主体和职责不明确，政府与交通主管部门的职责权限划分不清，管养缺位等方面的问题；二是养护管理机构不健全。大部分农村公路管理部门缺乏专职的养护管理人员和对口的下属养护管理机构，致使养护责任和工作计划难以具体落到实处；三是路政管理水平低。由于新疆路政执法管理手段落后，人员素质有待提高，超限治理模式单一，各部门联合治超配合不够，全疆农村公路超限运输仍较突出，公路路面、桥梁损毁频繁。新疆资源丰富，但多数资源地处偏远，资源开发过程中，由于缺乏资源专用道路，很多运输车辆占用农村公路，加剧了公路损坏速度。此外，由于运输成本提高，运输车辆通过超载超限运输来降低单位里程的运输成本，使得农村公路原有沥青路面返砂现象比较突出②。
2.养护资金投入渠道单一，缺口大按照交通部规定，农村公路养护资金县道每年补助7000元/公里、乡道每年补助3500元/公里、村道每年补助1000元/公里（统称“7351”政策）。由于我区各级财政困难，“7351”政策无法落实。目前，农村公路养护经费主要为国家燃油税转移支付资金，每年仅有5000万元，相对于我区11.16万公里农村公路养护需求存在较大差距，资金缺口占实际需要养护经费的比例高达86%，以致不少地州、市县难以完成正常的养护工作或养护质量不容乐观，仍有一定数量的乡、村道处于失养状态。
3.养护意识淡薄，水平低
目前，有些地州、县市仍然存在“重建设、轻养护”和“等、靠、要”的思想倾向，不能充分发挥当地县、乡镇人民政府的主体责任意识和主观能动性，且未充分调动与发挥当地农村群众养路护路的积极性。此外，还缺乏专业的养护技术队伍和高效率的养护设备，现有的养护人员对于沥青类、水泥类路面常见病害不能及时处治，路面得不到及时维修，缩减了公路使用年限。不少农村公路养护人员是当地农民，文化水平低，缺乏必要的养护专业知识，培训难度大，使养护技术水平极为低下，影响了公路养护质量。
4.公路等级偏低，返砂现象严重
新疆大部分农村公路线长、路远、量大，且受资金“瓶颈”所限，公路设计标准较低，致使不少农村公路建成之日就埋下了质量隐患。2012年，全疆已通达的农村公路中，等外公路占比高达28.3%，三级及以上的公路占比不足14%，无路面的公路占比也高达28.06%，且灾害治理不彻底，缺桥少涵，路面薄，破损严重，通行条件和安全性能差，不能满足农牧民出行和农副产品的外运需要。此外，道路受季节性灾害影响较为严重，由于应对突发自然灾害能力较弱和道路等级偏低，使得道路返砂现象较为严重，进一步加大了养护管理难度。截至2012年底，全疆返砂损坏的通乡油路达8000公里。
三、推进农村公路养护管理的几点建议
“三分建、七分养”是在长期公路工作中积累的基本经验，对于农村公路来讲，养护工作尤为重要①。因此，建立健全农村公路养护，创新养护机制，势在必行。
1.理顺管理体制，创新养护机制
一是明确养护管理责任主体。明确农村公路养护管理权限，落实村道养护管理责任主体，实行“户籍式”管理模式，有效杜绝农村公路养护管理责任主体缺位现象。此外，认真研究并建立以自治区人民政府、内地援疆省市人民政府、驻疆央企、内地入疆大型资源开发企业等也作为农村公路养护责任主体的体制机制，共同分担新疆农村公路养护责任；二是推进养护市场化进程。积极推行农村公路招标养护试点，实行管养分离。选取试点地区对公路养护实行内部招标和向社会公开招标，根据各线路的自身条件，合理确定各项养护指标，并以合同形式明确双方的权利和义务，而农村公路主管部门则严格按照合同验收养护质量，进行奖惩；三是大力推行养护承包制。采取分类管理的办法，对一些自然条件差的偏远山区，县乡公路采取以个人或家庭方式承包养护，把养护人员的收入与业绩挂钩，保证公路的安全畅通。对通村公路的养护，广泛推行“门前三包制”,邻近公路两侧的住户或单位，对自己的直接受益路段或靠近自己的门前、农田、水塘、山坡、林地路段的养护实行“三包”,一包路面无人为坑槽，二包边沟涵洞畅通，三包路面、边沟、路肩无搭建、乱堆、乱放等影响行车安全的杂物，以契约的形式固定下来，并由“三包”责任人承担未履行或未完全履行责任所造成的法律后果；四是加强路政管理水平。加强农村公路超限运输治理工作和日常管理工作，建立农村公路日常路政执法工作机制，配备专门执法装具，加大农村公路超限运输治理，以罚没和补偿费收入用于恢复损坏路产修补。此外，结合新疆农村公路与灾害分布特点、自然灾害类型、危害及成因，建立自然灾害预测预警和防灾减灾应急体系。
2.加大政策扶持力度，多渠道筹集养护资金
一是调整养路费的投入比例。“7351”政策长期不变，不符合农村公路发展的客观规律，严重制约了农村公路的健康发展，必须适时进行调整，提高农村公路养护专项资金在燃油税中的比例；二是设立农村公路养护基金，根据各地区的经济发展水平不同，确定补助标准，重点扶持财政困难地区；三是将农村公路管理养护资金纳入自治区财政年度预算安排，专项列支，用于化解农村公路养护资金投入不足的问题；四是依照现有农业补贴政策，采取以实物换服务的方式，组织农村剩余劳动力参与农村公路养护，既能拉动农村消费，还可部分弥补养护资金不足的现状③；五是改革创新筹融资方式，鼓励采取地方政府发行债券等多元化筹融资渠道。鼓励区内银行组成银团，进一步加大对公路建设的信贷资金投入，并保障已承诺的信贷资金按进度及时拨付到位；六是鼓励资源开发企业缴纳资源公路养护补偿费，用于支持具有资源公路性质的农村公路养护；七是发展农村公路的第三产业，扩大资金来源。比如：公路广告的使用权、转让公路的冠名权、路边土地和其他资源的开发权、绿化权等。
3.加强技术力量培养，着力提升养护水平
随着农村公路的快速发展，水泥、沥青路面逐渐增多，养护技术要求也越来越高。而目前新疆农村公路养护管理技术性人才缺乏，是导致农村公路养护管理水平低的重要原因之一。在农村公路管理中，现代的通信水平、信息环保、节能技术的应用很薄弱，计算机信息化技术还未全面普及，专业技术型人才在养护管理中的职工比例相对较低，而真正懂得管理的专业性人才严重的匮乏。因此，需要大量引进技术人才，加大培训力度，提升养护管理专业化水平，为农村公路养护管理水平的提高提供技术条件。
4.严把工程质量，完善监督考核机制
近年来，随着“畅通富民”工程的大力实施，推进了新疆农村公路发展速度。一是注意提高农村公路建设标准、等级和质量，从设计、施工、验收方方面面把好技术关，为今后养护奠定基础，延长使用寿命；二是加强养护资金使用监管，防止截留、挤占和挪用资金。财政部门对农村公路养护资金进行定期审计，独立核算，切实做到专款专用，并及时在乡（镇）、村公示，强化资金使用的社会监督；三是进一步完善新疆农村公路养护管理半年和年终检查考核办法，实行年终考核评分制，量化考核结果作为“以奖代补”养护资金补助拨付的依据。为全面推进，有效促进各地农村公路养护管理积极性，建立专项奖励基金，实行养护管理优胜项目奖励制度。同时，对措施不力、影响目标完成的单位和责任人，严肃问责追责。
引文注释
①郭法霞，贾建彪等.论我国农村公路的养护管理[J].中外公路，2007（1）.
②马延亮，秦波等.新疆农村公路“畅通富民”工程现状及建议[J].宏观经济管理，2014（3）.
③宋峰.论农村公路养护管理中存在的问题及应对措施[J].科技视界，2013（28）.
（作者单位：新疆维吾尔自治区发改委经济研究院）