摘要：十八大报告提出，要把生态文明建设放在突出位置。为此，需要在宪法和法律中明确生态文明建设的法律地位，赋予单位和个人环境权，加大对环境违法行为的处罚和对相关责任人的处分力度。使法制手段成为推动生态文明建设的重要力量。
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关键词 ：生态文明；环境权；生态环境保护基本法；责任追究终身制
健全生态法律制度，既是生态文明的标志，也是生态保护的屏障。党的十八大报告指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。强调“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。报告还提出“保护生态环境必须依靠制度”。
一、生态文明建设法制不完善的表现
近年来，随着《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》等法律法规的颁布实施，以环境保护为主要内容的生态法律框架基本建成。但现有的生态法律制度体系仍不完善，与生态文明建设的要求仍有较大差距。
1.现行《宪法》中缺少对生态文明建设相关内容的规定
《宪法》作为国家的根本大法，只在第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”并没有将生态文明建设的相关内容纳入其中，也没有具体规定生态文明建设的指导思想和基本方针，甚至没有“坚持节约资源和保护环境”这一基本国策的相关规定。
2.公民“环境权”的缺失
“环境权”即每一个公民都有在良好环境下生活的权利。这一权利应该是公民最基本的权利之一。近年来，我国环境污染纠纷以每年超过20%的速度递增，但通过司法渠道解决的不到1%；环境群体性事件也频繁发生。这些都是因为“环境权”缺失导致公民缺乏参与环境行政决策的途径造成的。
3.生态环境保护基本法地位不明确改革开放以来，虽对环境保护进行了立法，由于顶层设计不到位，出现立法多却分散的问题。《环境保护法》具有生态环境保护基本法特征，但其对资源节约和生态保护的内容规定甚少。同时，这部法律同《海洋环境保护法》《水污染防治法》等法律一样，均为全国人大常委会制定，法律层次相同，缺乏统领和指导其他法律的效力权威。
4.现行环境保护法律内容仍有欠缺
⑴重污染防治，轻生态保护。现行的法律多是从发生污染后如何处理来制定的。对如何从源头抓好生态建设规定不详。例如《海洋环境保护法》《水污染防治法》等法律直接是以污染防治作为文件名的。
⑵重城市环境保护，轻农村环境保护。现有的几部环境保护法律多是从城市中可能出现的环境污染情况出发制定的，忽视了对农村工业化污染的防治。例如，《环境保护法》仅规定“制定城市规划，应当确定保护和改善环境的目标和任务”，对新农村建设规划中的保护和改善环境只字未提。
⑶重实体立法，轻程序立法。例如，《环境保护法》规定，在5种情况下，环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可根据不同情节，给予警告或处以罚款。但5种情况如何认定，依据的标准是什么，警告和处以罚款如何做，具体程序是什么，处罚是针对单位还是包括个人，都没有明确规定。
5.环境污染法律制裁偏轻
环境污染所造成的危害比其他危害具有隐蔽性强、危害范围广、持续时间长的特点。按结果与处罚相适应的原则，对环境污染的责任追究理应严格严厉。但现行法律对相关责任对象的处罚力度却如隔靴搔痒，无关痛痒。例如，《环境保护法》规定，对造成环境污染事故的责任人只有情节较重时，才由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分；依据《水污染防治法》，在关系人民群众饮用水安全方面的水污染责任追究中，对造成重大或者特大水污染事故的罚款也仅仅只有直接损失的30%；对在饮用水水源保护区内设置排污口的处罚力度最大，罚款上限也只有100万元。这种“守法成本高、违法成本低”的问题，使许多企事业单位在污染问题上肆无忌惮，也使得法律权威受到严重挑战。
6.政府监督管理职责失范
环境污染的防治与治理是一个系统工程，需要每个政府部门都担负起相应的监督管理职责。但现行法律却只规定了环境保护主管部门和海事管理部门、水管理部门、渔业主管机构等个别部门的职责，其他部门，特别是党政一把手和主要领导的职责没有规定。更没有规定责任追究制度，这就使一些部门和领导有了“不作为”的合法理由。
二、完善生态文明法制建设的
对策
健全法制，运用法律手段推动生态文明建设是世界各国的通行做法。十八大报告提出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法。”加强生态文明法制建设已刻不容缓。
1.将生态文明建设和环境权写入《宪法》和法律
将十八大报告中关于生态文明建设的内容和节约资源与保护环境的基本国策写入《宪法》，充实第26条的规定。同时，建议在《宪法》中增加关于环境权的规定，明确“一切单位和个人都有享有良好环境和因环境损害要求赔偿的权利”。在《环境保护法》或《生态法》中，将环境权细化为环境知情权、环境决策参与权、环境行为监督权和环境损害索赔权。在《民事诉讼法》关于公益诉讼基础上，在《环境保护法》或《生态法》中规定环境公益诉讼制度，从而为公众参与环境保护提供坚实的权利基础和有效的制度通道。
2.提高立法层次，确立《环境保护法》基本法地位
《环境保护法》是最早制定的关于环境保护法律，环境污染与防治都有所涉及，具有环境保护基本法特征。但这部法律制定于1989年，那时我国环境和生态问题还不十分突出。今天，环境和生态问题已成为制约我国科学发展的瓶颈，而这部法律却从未修订。因此，有必要将这部法律调整为整体保护环境、资源和生态的《生态法》，明确生态文明建设的内容、目标、方法，规定政府机构和领导的职责、追究的程序、责任的程度；同时，应提高立法层次，将其作为基本法由全国人民代表大会制定，使该法能对整个环境资源立法进行统领和指导。
3.科学构建生态文明建设的立法体系
虽然我国关于环境资源立法取得了巨大成就，但由于缺乏体系设计，立法重复、立法空白的问题长期存在。有必要对现行环境保护立法体系进行改造，构建生态保护法、资源节约法和污染防治法三位一体的立法体系。将现有法律进行分类，对需要完善的，及时修改补充；对立法空白的要及时调研，尽快立法；在民法、刑法、行政法和经济法等法规中，应充实关于环境权益的内容，使所有法律形成完整的法律保护链。
4.强化环境损害责任追究
一是提高对环境违法行为的制裁力度，实行公益诉讼制度，即公民拥有对所有环境违法行为提起诉讼并获得赔偿的责任；实行严格的举证责任倒置制度，公民只需提出环境违法行为存在的证据，实施该违法行为的企事业单位需要提供自己有无环境违法行为，违法行为的轻重，对该公民造成的损害程度的证据，并承担举证不能的不利后果；提高经济处罚的上限和下限，实行惩罚性罚款制度，使因环境污染造成的损失远远大于获利。二是实施领导责任追究终身制。只要发生环境违法行为，对该违法行为负有立项、审批、监管职责的领导，特别是党政一把手，无论行为发生时在什么岗位，即使已退休或转入其他岗位工作，一律追究其相应的法律责任。这种处分不应只是警告、记过等“毛毛雨”，而应以“降低职务、开除公职，甚至开除党籍”等处罚为主，情节严重的还需追究刑事责任，迫使领导干部提高环境保护决策的主动性和科学性。
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参考文献
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[2]严耕,杨朝霞,杨帆.生态文明法制建设：理清因果突破瓶颈[W].中国环境报,2013-01-04..
[3]杨朝霞.环境权：生态文明时代的标志性权利[EB/OL].北大法律信息网.http://article.pku?law.cn/Article_Detail.asp?ArticleId=75477.
（作者单位：西安政治学院18 队）