杨赟
摘要：以邓小平理论和“三个代表”为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照十八大提出的全面深化改革开放相关要求，以区域自身特征、资源环境等为客观依据建立主体功能区条件逐趋成熟，以主导产业引领为界定功能区基本路，以法治、服务、职能、统一、系统为功能区设置和权限使用原则，建立符合实际的财政和人事管理体制，最终打造成为定位清晰、功能明确、权责畅通、运作高效的能有潜力可挖、实力可提、竞争力可增的功能区，从而推动地区农业、工业、服务业等现代化建设，更好更灵活的促进产业互动，实现区域经济快速发展，尽快迈进小康社会。
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关键词 ：改革；功能区；发展
主体功能区即各区域所具有的、代表该区域的主导功能区域。主体功能区是由自身特征、资源环境条件、社会经济基础决定的。
建立主体功能区是更好更全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，是建设中国特色社会主义的产物；有利于推进新型城镇化建设，有利于坚持以人为本，提高公共服务水平，有利于引导人口、经济、资源环境协调持衡发展。近几年，部分区域为加快发展，率先行动，敢于创新，积极大胆探索建立适合本地区发展的功能区，如温州市以地理特征和产业属性将东部划分为五大功能区，都江堰市以旅游主导产业建立旅游功能区。建立功能区，首先在明确指导思想的前提下，在当地党委、政府的领导下，由机构编制委员会办公室牵头，联合相关部门探索区域功能性质，为准确有效的划分提供可靠有力的科学依据；其次根据功能区的特点，按照深化行政体制机制改革精神要求，建立功能区管理委员会（简称管委会），管委会必须理顺权责关系、明确职能定位，做到运行高效、发展有力的灵活管理体制和运行机制。说到底，就是整合，产业的整合，区域的整合，权力的整合。
一、指导思想
要高举中国特色社会主义旗帜，以邓小平理论和“三个代表”为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照十八大提出的全面深化改革开放相关精神的要求，以发展经济为动力，以在2020年全面实现小康社会为目标，以客观科学划分为依据，以更大的政治勇气和智慧，破除一切妨碍科学发展观的束缚，抓着时机深化改革，建立科学规范的功能区。
二、总体目标
通过产业导向、优化区域、创新体制，组建功能区，成立管委会。整合区域功能、机构体制、人事体制，同时完善相应的财政体制等方面配套改革，努力破解制约功能区发展的瓶颈，打造成为定位清晰、功能明确、权责畅通、运作高效的能有潜力可挖、实力可提、竞争力可增的功能区。从而推动地区农业、工业、服务业等现代化建设，更好更灵活的促进产业互动，实现区域经济快速发展，尽快迈进小康社会。
三、基本思路
1.功能区界定的基本思路
⑴主导产业引领。功能区通过产业主导发展功能，整合产业、能源、空间等资源，促进转型升级，带动区域功能区持续快速健康发展。
⑵区域界定明确。区域的界定就是功能区地理空间的划分，但这个地理空间的划分不是半径为多少的一个经济圈，原则上根据相对独立的行政区域界定，但对于符合功能区发展的地域，可酌情统筹纳入功能区，界定功能区框架。
2.功能区管委会设置和权限使用的基本思路
一是管委会设置规范原则。管委会的设置既要遵循行政管理的一般规律，又要符合功能区的实际情况，只有把两者结合起来，才能达到优化机构、提高行政效率的目的。
⑴法治原则。任何机构的设置首先必须有法可依，有章可循，机构设置的性质、功能、职权、监管、编制、隶属关系、行政程序、行为规范等，都必须由相关法律予以规定，以保证其合法性和权威性。
⑵服务原则。其次要考虑为民服务的意识，这是管委会成立的根本宗旨，也是最终的出发点和归宿。只有树立为民服务意识，才能促使政、经、文事业的长期、稳定、协调、持续发展，从而不断满足人民群众日益增长的物质和文化需要，促进社会全面发展。
⑶职能原则。机构是职能的载体，职能是机构设置的依据，同时职能也是机构设置的目标或结果。管委会的成立是根据客观实际的需要，为了完成经济跨越的目标，实现特定的职能，所以一定要因需设职、因职设会（管委会）。只有坚持管委会和职能之间的一致性，才能确保其设置的科学性、可行性，才能把内耗降至最低，保证其行政效率的提高。管委会的职能需统一行使，包括：①统一决策。统一负责功能区发展战略的政策制定。②统一管理。管委会负责统一管理本区的各类事务。③统一规划。负责编制功能区所有规划，做好经济社会发展规划与城镇建设总体规划、土地利用总体规划的协调发展工作。④统一执行。统一贯彻落实上级部门有关政策。⑤统一开发。统一组织实施区内开发建设，包括政府性投资项目建设和各类重大投资项目建设。⑥统一协调和指导。负责区内的规划、项目推进等协调和指导工作。区内平级和下级行政主体的重大项目建设与重要人事调整等重要事项需征求管委会意见。⑦统一对外宣传和招商引资。管委会按照招大引强的原则统一对外形象宣传和招商引资。
⑷统一原则。首先，行政指挥要统一。管委会的设立就为了方便统一行使职权，统一管理，提高决策的科学性，集中力量对辖区深入调研，对资源做到全方位、多层次的深入性整合。其次，职责和职权要统一。管委会职务是各法定职位的整合。职位是因需而设的岗位，是职权与职责的统一。职位所对应的行政权力与所应承担的行政、法律责任应保持一致。坚持两者的统一，就是为了防止权大责小、有权无责和权小责大、有责无权的现象发生，就是要杜绝踢皮球、滥用权力、不担责任等官僚主义现象发生。
⑸系统原则。管委会要做到整体功能的优化，主要是使决策、执行、信息反馈三大子系统的机构完整、配置合理。具体来说，要提高管委会决策执行水平，发挥管委会成立的优势，就是要减少不必要的副职、闲职，要强化执行系统，使其人员精干、行动快捷、执行有效，同时还要完善信息反馈。
二是权限相对单一原则。管委会权限不像政府管理权那样具有综合性，囊跨诸多部门，它相对单一，是根据主要发展某一产业等实际需要设置。也可因地制宜，因需而变。
四、财政和人事管理体制
财政上，市（州）、县（市、区）财政局可在管委会成立阶段预算专门的起步经费，投入运行后，实行财务独立核算，自求平衡，不得长期依赖经费援助和支持，只有自力更生才能增强发展功能，才能做大蛋糕，生生不息；根据自身需要，管委会也可配置一定的资源资产，参与运作一定的项目，项目资金实行封闭化运作。
人事上，可由市（州）、县（市、区）相关分管领导挂职主要负责人，利于调动有关部门全力积极配合，提高执行效率，人员配备可实行两套机构一套人马，部分岗位可采取灵活用人机制，通过考调、借调在编在职人员等用人方式补充人员，专业技术强的岗位可采取聘用制的方式，聘用人员实行合同管理、明确任期，不实行公务员法有关录用、职务任免、职务升降、交流、辞退等规定。
五、实施保障
首先市（州）、县（市、区）党委、政府要加强组织领导，成立功能区建设领导小组，办公室设在市（州）、县（市、区）发改委，负责日常工作。市（州）、县（市、区）党委、政府，特别是主要领导要高度重视功能区建设，要明白功能区建设的重大意义，要把该项建设当做工作的重中之重。领导小组要按时调研功能区运行状态和建设成果，结合管委会的汇报后形成材料，核对目标，认真分析，查漏补缺。市（州）、县（市、区）相关部门要有主人翁意识，密切配合，形成合力，积极主动对功能区建设进行指导和帮助；其次建立完善运行机制，实行考核办法。管委会要积极摸索功能区建设运行过程的利弊，制定并完善其具体措施和办法，推进管委会工作，同时实行考核激励办法，市（州）、县（市、区）把功能区建设发展工作列入业绩考核重要内容，强化责任落实。考核的重点是管委会对功能区各项事业完成情况，具体考核办法由领导小组办公室制定，半年或一年考核一次。
（作者单位：四川彭州市委机构编制委员会办公室）