李铮
摘要：在举国上下呼吁和谐社会的构建时代背景下，政府对公共危机管理能力显得尤为重要，它考验着政府执政能力。在经济全球化、社会矛盾日益多元化的今天，突发事件层出不穷，政府应对这类突发事件和公共危机显得有些力不从心。政府在面对公共危机管理的过程中，如何充分发挥并利用好非政府组织的作用，就成为当前我国在应对公共危机管理中急需解决的关键问题。
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关键词 ：公共危机管理；非政府组织；治理能力
当前，我国社会矛盾日趋激化，群体性恶性事件时有发生，公共危机事件呈现出三个特点：发生频率逐渐升高、破坏性逐渐增强、涉及领域逐渐多元。在面对当前我国公共危机管理时，其客体的复杂性就给我国危机管理主体带来了新的挑战和更高的要求。在应对危机的时候，政府组织逐渐意识到自身的局限性，作为单一主导者，在应对公共危机管理上自身存在的短板也就日益凸显。在面对当前公共危机管理的新形势下，非政府组织其本身在公共危机管理中所特有的优势就显得愈发突出和重要，积极鼓励其参与到我公共危机管理中来，就成为必然性的选择。
一、公共危机管理的概念界定
所谓的公共危机，就是指对一个社会系统其本身的基本价值、行为准则、社会秩序等构成严重威胁和可能带来的严重损害，其往往呈现出时间紧迫、不确定性高的特点，需要有以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事件，具有公共性、突发性、不可预测性、动态性等特点，并且危机应对都是非程序化的，能在短时间内能够对公众的正常生产生活甚至生命财产安全产生严重的威胁。
公共危机管理是指政府、非政府组织等主体通过对社会公共危机的预测、预防、控制、处理、以求达到避免危机或减缓危机危害，最大限度减少或弥补危机损失的行为过程,其最终目的就是保护公民的人身财产权益,维护社会秩序稳定和国家安全。在应对公共危机的这个过程中，政府、非政府组织等主体对尚未发生的潜在危机或者已经发生的当前危机,在不同发展阶段所采取的一系列应对行为以求有效预防、处理、消除危机所带来的损害。对突发性公共事件的防范应对和处置其实质就是公共危机管理。本文中公共危机管理是指政府面对突发公共事件时根据突发公共事件的发生与演进的内在规律组织相关力量在监测预警干预或控制以及消解突发事件的生成演进与影响的过程中采取的一系列方法和措施。
二、非政府组织与我国公共危机管理
政府在应对公共危机管理中发挥着主导作用，但由于公共危机其本身所呈现的复杂性特征，就对危机控制能力提出了更高的要求，使得仅仅依靠政府的单一力量很难发挥有效作用。这时，就需要发挥到非政府组织的作用。因此，鼓励非政府组织参与到危机管理中来，并最大限度的发现它们在危机管理中的优势便成为一种必然的趋势。
1.非政府组织的解读与优势分析目前我国正处于社会转型时期，各种公共危机事件频繁发生。从我国南方地区的罕见雪灾、汶川大地震以及前不久才发生的昆明火车站杀人事件，无不表明公共危机事件已经常态化，并不断挑战着政府的权威，对政府应对公共危机的能力提出了更高的要求。政府在应对危机管理过程中难免会出现“失灵”的时候，这时，非政府组织其本身具有的公益性、民间性、灵活性的特点就使得它在面对公共危机时具有快速地反应能力，大大缓解了政府的压力。
非政府组织是其本身不以营利为目的且具有正式的组织形式，独立于政府体系之外的社会组织,具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。他们具备专业优势、行动优势、资源动员优势、视角优势等让其在危机管理中的作用大大加强。比如，危机预警和宣传功能、社会动员和资源监督等优势功能。
2.非政府组织参与公共管理的必要性
⑴政府应对公共危机管理的传统方式失灵，促使政府需要与非政府组织合作。长期以来，我国政府应对处理公共危机的方式一直比较单一。在应对现今利益和社会矛盾多元化的局面，这种以政府目标代替全社会不同阶层和社群利益要求的单一的应对措施已然无法发挥出有效作用。
⑵非政府组织具有发现和预防危机隐患的作用。非政府组织其本身的独立性和自治性在整个社会中承担着上接政府，下联基层群众的中介作用，正是其特有的这种“枢纽”的地位，在面对公共危机时，能够促使其快速发现危机的根源和苗头，并采取及时有效的应对措施，这是政府无法做到的。
⑶非政府组织是公共危机管理的重要参与者。非政府组织其本身所具有的独特特性在一定程度上决定了它们在危机处理过程中发挥着重要作用。在应对公共危机发生时，由于其快速的反应能力，能够在较短的时间内快速发动和组织大量民间专业人员和应对危机的急需物资，对及时有效地解决危机提供了各方面支持，在危机得到制止后，其仍然可以发挥作用，充分利用其公益性的特征，能够为危机后的重建和秩序恢复提供有力的支持。
广泛的社会吸纳性是非政府组织在应对公共危机管理中的独特优势所在,其在整合了多元化的民间资源的基础上，作为一种社会公益性的组织, 更多地体现为一种公益性和社会性。此外，非政府组织灵活性和中介作用能让其直接快速参与危机管理中来，能够有效弥补政府公共服务职能所带来的局限性。总之，在应对公共危机时，鼓励非政府组织加入危机处理中来，并发挥其特有的作用，能够有效凝聚社会各界力量并调动发挥其主动性，在应对公共危机的时候，能够实现社会自我管理和政府之间的良性互动配合。
三、建立有效的公共危机管理机制
非政府组织在应对重大自然灾害时,让我们看到了其特有的优势。在非政府组织参与的公共危机管理中，我们要充分认识到我国非政府组织所面临的现实困境，以及政府组织和非政府组织各自的长处，要建立制度机制来不断培育和完善非政府组织。
1.政府要积极鼓励和扶持非政府组织的发展
无数历史实践证明，在应对公共危机管理中，仅仅依靠政府的力量，显然无法应对现实社会多元化的客观需要。以往都是政府都是运用禁止、限制等措施来预防、应对公共危机，但现在的现实状况已不允许政府采用如此简单的方式。政府需要在依照法律行使行政权力，避免行政权力随意干预非政府组织，同时，要在法律规定的许可范围内，平等对待非政府组织，实现与非政府组织共同管理社会事务。
2.要进一步加强非政府组织的建设
非政府组织应加强危机管理制度建设。非政府组织必须制定危机应急预案，明确相关责任人的责权范围，实现管理的科学化、合理化和制度化，使非政府组织既能高效应对危机，又能防止出现差错和漏洞。非政府组织还要建立危机管理的评估机制，从危机中吸取经验教训，对自身危机管理制度作出评价，以不断改进完善，提高非政府组织的适应能力和更新能力。
3.实现政府与非政府组织的良性互动
在我国的国家治理实践中，政府起的是主导作用。它可以凭借其强制力，并借助行政组织资源管理优势，来处理各种社会宏观的公共事务。但从管理社会方面来讲，社会组织往往是主力。社会组织是和社会成员接触最多的，它们可直接地了解社会成员的具体需求和利益诉求，并代表社会成员及时地向政府反映和表达相关利益群体的意见。他们还可通过非官方的力量动员和开发社会资源，并能代替政府，对社会具体事务进行管理，从事政府一些无暇顾及的公共服务。我们认为，社会组织和政府应形成一种平等的合作关系，各取所长，相互协作，全力发挥积极作用。所以政府组织和非政府组织二者要不断地努力，努力形成社会管理和公共服务的整体合力。
还有一点我认为比较必要，那就是通过法律途径，规范非政府组织在参与公共危机管理的行为。同时，也可以将此作为保障，为非政府组织有效参与公共危机管理扫清障碍。我国公共危机管理的未来方向应该是加强与国际非政府组织的交流与合作，这是经济全球化的必然趋势，也是我们努力的方向。
当公共危机过后，人们在恢复重建过程中仍然需要不断地总结和反思，不断地改进工作，把危机变成一次机遇评估学习机制。在我国，目前表现出的是对这些的重视程度不够，所以，一方面，我们要调动民间力量，让民间力量发挥积极作用，同时，还要合理利用好政府资源，达到政府与非政府组织的资源和力量综合协调，在危机发生时共同应对，减小损失。这对于提高公共危机管理水平，有效防止公共危机的再次发生具有十分重要的意义。
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（作者单位：西华师范大学四川）