彭爽 云南师范大学历史与行政学院 云南昆明 650500
[摘要]城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整。
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关键词 ]村民自治；参与式民主；乡政管理
人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督。是优化基层村民自治制度的民主形式重要基础。
一、村民自治与参与式民主的概念
村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。
在村民自治的实践中，参与式民主与引导式民主是相互补充的，参与式民主更为基本。但是，由于每个个体可能会受自身利益、文化、能力、阅历等各种因素的影响，在做出判断时难免失误，因此，我国农村基层民主的健康发展也需要政府自上而下的积极引导。
二、基层村民参与式民主的必要性和可行性
（一）基层村民参与式民主的必要性
首先，农村基层民主主要是指在行政村范围内的民主，其实践形式是村民自治，在村一级这样相对有限的地域范围内实行参与式民主客观上是可行的。其次，行政村地域范围内的人口较为集中，户籍意义上的选民相对有限，是互相了解的熟人社会。村民参与村务也是可能的。再次，从主观上讲，村民们都会关心与自己利益密切相关的本村重大公共事务，有参与村级治理的迫切需求。[1]
(二)农村基层民主的完善需要实行参与式民主
首先，村民对村务的直接参与是选举民主的要求。在民主选举的过程中，必然要求选民直接参与管理、决策、监督。其次，村民参与式民主是良好的村务治理的需要。再次，实行参与式民主是新时期党“立党为公，执政为民”的需求。
三、村民自治中存在的问题
（一）地方党政利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理，“乡村关系”和“两委关系”矛盾突出[2]
村民自治的实践中，地方党政一方面对村干部实行“诫免制”，这在山东一些地方比较突出。主要表现是实行村委会“海选”后，乡镇党政不能直接控制村干部人选的产生和撤职，于是运用正式或非正式的停职、警告等方式控制那些“不听话”的村干部。村委会选举中贿选泛滥“富人争权”，破坏直选的科学公正问题。
目前，全国部分基层村民自治中，贿选的理性使得村民从只有行贿的“恩典”转化为受贿的接受者，使得参与式民主流于形式，之后的村民自治更是无稽之谈。久而久之，在他们的政治思维中，形成了有钱就能办事的观念。这种自下而上的民主参与，在起点就被扼杀掉了。
（二）村务公开、财务公开不按法规办理，流于形式
一是村务公开形式化。村务公开不仅是村民自治的重要制度，也是村民最关注的问题之一。目前许多村庄都不同程度地存在形式上村务公开问题，莱西市几乎所有的村庄都设置了公示栏，但公示的内容却有很多猫腻，往往是让你看不到、看不清、看不懂，村务公开实际上是走了形式，做了表面的文章。
二是村务公开不按法律规定办理。目前法律已明确规定了村务公开的期限及村务公开的主要内容，但即使这样，一些村庄的村务公开在群众最为关心的财务收支情况没有严格按法律规定公开。[3]
四、参与式民主中村民自治的路径选择
（一）提高村干部的领导能力
加强对村干部的思想教育，端正工作态度，尊重广大村民，对玩忽职守的村干部要依法给予制裁。通过对乡村干部与村民的教育与培训，加大力度宣传《村民委员会组织法》及有关村民自治的法律法规，以提高乡村干部与村民的素质，增强他们的现代民主观念与法治意识。提高乡村干部和村民的素质，需要在社会主义市场经济发展基础上实现乡镇民主管理和村民自治的良性互动，提高其对农村各项工作的统筹规划水平，能够引导村民有序政治参与。[4]
（二）加强民主教育，培育村民的民主意识
一是提高村民的文化教育水平。这是培育村民民主意识的根本之举；二是在实践中宣传鼓励村民有序参与到村级治理中来，对村民进行相关法律法规的宣传教育和民主法制教育。
（三）重构村民自治与乡政管理的关系
一是以“强村民自治一强乡政管理”为目标模式，建立乡镇政府与村民委员会协同合作、互相监督的良性互动机制。[5]
二是健全村民自治制度体系,实现乡政村治的法治化。首先要在现有的法律制度中合理划分乡设管理与村民自治的权限，明确政务与村务。其次要制定村民自治法。凸显村民自治权利，以维护村民民主权利。再次要制定相应的程序性法律。应根据宪法与《村民委员会组织法》中确立的乡政村治的原则精神,由全国人大制定关于村民选举、决策、管理、监督的程序性法律。最后，建议制定乡村关系法。进一步明确乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府管理的具体规则，合理划分二者的职责权限。
（四）内主外辅，实现乡政管理与村民自治在现实运行中的有效衔接乡镇政府管理权力的运作范围是整个乡镇辖区。改变过去单纯的行政命令管理和直接管理村务的做法，切实转变到指导与引导上来。要管好属于政府职权范围的基层事务。
村委会作为群众性自治组织，代表村民行使自治权。因此在实施村务时，村委会要通过提高村民的觉悟及公共舆论的正确引导，在村民的合作配合下来实现本村的公共利益。要切实改进工作方法，把与村民自治相关的事务通过一定形式告知全体村民，由村民自主参与决策和管理，并实施有效监督。
总之，既要利用乡村原有的自发力量，走内在自发的演进路径，让农村社会能够独立自主的发展，又要靠政府规制，走外在干预的推进路径。
五、小结
参与式民主理论认为参与活动不仅是一种表达偏好的方式，也是实现它们的重要机制。通过基层公共生活中公民的广泛参与，培养公民的民主素养和能力，使得民主政体所必需的民主学习过程得以发生，并逐渐上升到政治层面。参与式民主意味着民主是一个实质性的目的，民主本身就是一种善。参与式民主理论的这些基本观点，对于正在加强、完善社会主义民主制度，深化社会主义基层村民自治制度的改革，具有深远的意义。随着村民自治的进一步完善，城乡统筹亦会迈向新的台阶，必然会极大推进我国现代化民主建设的进程。
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参考文献
[1]邱颗科,方玉媚.农村基层村民自治中村民参与式民主探讨[J]. 前沿,2012,6(321):138.
[2]徐勇.村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向[J].学习与探索,2005,7(159):63.
[3]韦开蕾.对村民自治实践困境的审视——基于村民自治内外部制约因素的考察[J].湖北社会科学,2013(09):17.
[4]玉坤,邹静琴.从民主选举到民主参与——和谐农村建构的政治基础[J].中国社会科学院研究生院报,2008(01)．
[5]李金龙,柳汨.论村民自治与乡政管理关系的重构——基于理论、制度与运行相结合的视角[J].江汉论坛,2011(08):73.