周向阳
摘要：台湾农民创业园是海峡两岸农业合作的重要平台，也是大陆承接台湾农业产业转移的重要园区。基于苏皖两地的调查，发现台湾农民创业园往往难以吸引真正的台湾农民创业和台资企业。引进的台资企业示范带动作用不强，园区发展对财政投入依赖较大，且普遍存在用地困难。本文提出要在科学准确界定台创园的功能基础上，统筹园区扶持配套政策并进行顶层设计，多管齐下促进园区发展，合理设定绩效考核评价方案激励园区发展。
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关键词 ：台湾农民创业园；两岸农业合作；台资企业
为了促进两岸农业交流合作，向台湾释放大陆和平发展友好信号，国台办和农业部从1996年开始陆续在19个省份先后批准设立了29家台湾农民创业园。经过多年发展，台湾农民创业园已经成为海峡两岸农业交流合作的重要平台，在大陆承接台湾农业产业转移方面发挥了积极作用。台湾农民创业园也成为两岸农业合作模式创新的基地、两岸农业人员交流互动的基地。各个园区成立之后虽然保持了良好势头，但还存在一些问题与困境，如何进一步加快台湾农民创业园发展，促进两岸农业开展深度交流与合作具有十分重要的现实意义。本文基于江苏、安徽两地3家台湾农民创业园的调研情况，提出相关政策建议。
一、苏皖两地台湾农民创业园发展现状
南京江宁台湾农民创业园于2008年12月，淮安淮阴台湾农民创业园、马鞍山和县台湾农民创业园于2009年5月经农业部、国台办批准设立。在各级政府部门的扶持政策引导和管委会管理人员的共同努力之下，三家园区都取得较快发展。
1.园区发展定位较为合理
淮阴台湾农民创业园将“台资农业集聚高地、都市农业发展典范”作为目标定位，以园区为载体，以农业科技创新为突破点，积极开展两岸农业交流合作。江宁台湾农民创业园以科技农业、生物农业、新能源生态农业和都市休闲农业四大产业为重点，目标定位在将园区建设成为国家级现代农业产业园区。和县台湾农民创业园依托蔬菜种植基地、畜禽生产基地，建设生态农业、高效农业、休闲农业，打造台湾食品加工企业集聚地。
2.基础设施建设日趋完善
淮阴台湾农民创业园累计投资规模3亿多元，优化了园区交通架构，开工建设通讯和网络设施，兴建海峡两岸现代农业展览馆、高科技智能温室、古镇旅游购物街等一批重点工程。江宁台湾农民创业园已经投资5亿元，按照国家4A 级景区标准建设，完成了15万平方米设施农业基础设施，完善了道路、水、电基础设施建设，初步完成精品休闲观光农业区、现代农业科技展示区、生物农业产业创新区和新能源生态示范区等功能片区建设。和县台湾农民创业园累计投入近5亿元，基本完成道路、电网、污水处理等设施建设，建设了20.7万平方米现代化蔬菜种植大棚。
3.政策保障力度不断增强
淮阴台湾农民创业园积极争取省级农业产业化等项目、科技支撑项目、科技富民强县项目，共累计争取资金2550多万元。江宁台湾农民创业园专门在管委会下成立单独经济实体“台湾农民创业园发展有限公司”，以独立运作方式承担园区开发建设任务，吸引江宁区政府1亿元平台建设资金。同时，管委会实行向园区倾斜的政策，整合农业综合开发、土地复垦、高效农业等各类财政支农项目资金，近年来共争取各类资金累计达3000 万元。和县台湾农民创业园积极争取和县财政支持，近年来累计拨付园区基础设施建设的资金规模已近5亿元，并获得和县建设用地指标内调剂的600亩指标。
4.对台优惠政策不断健全
淮阴台湾农民创业园出台了《台湾农民创业园投资优惠政策》，对符合产业发展导向、科技含量较高、带动能力较强的入园台资企业，在土地流转费用上提供补助，对台商企业实行税收优惠政策，对台资企业项目建设免除行政事业性收费，对台商个人从事种植业和养殖业免征个人所得税[1]。江宁台湾农民创业园对进入园区的台资重大农业项目，通过“一事一议”方式优先安排用地指标，并在税费方面提供优惠待遇[2]。和县台湾农民创业园出台了《台湾农民创业园优惠政策》，对入园台资项目在土地租用、税费、资金上给予优惠。例如，对投资高效设施项目的台商，前五年可免交土地使用租金，由县政府投资建设的温室大棚可供台商免费使用五年，对投资涉农工业项目的台商，根据项目投资额度、科技含量和税收贡献等情况按比例给予项目基础建设补助，县级行政事业性收费一律免收[3]。
5.对台招商力度不断加大
淮阴台湾农民创业园专门成立招商小组赴台招商，共引进皇达兰花、台生源菌业、景台农业、三商农业等高科技涉农项目21 个，其中台资项目12 个，总投资2.5亿美元。江宁台湾农民创业园积极实施以台引台的招商策略，引进了台湾景台厨馀循环利用项目、果蔬植物工厂、台湾精品农业种植园等项目，园区目前已经落户18个项目，其中台资项目5个，实际到账台资1000万美元。和县台湾农民创业园共吸引17家企业入驻园区，其中13家建成投产，园区内台资独资与合资企业共4家，全部企业年产值达到18亿多元。
6.对台交流更加热络
淮阴台湾农民创业园积极组织相关人员参加两岸乡村座谈会、台湾江苏周、两岸农渔水利交流会、海峡两岸现代农业博览会等活动，就产业发展、农业科技和管理经验等内容进行广泛交流；先后接待南京台湾投资协会、台北市农业代表团、台湾南头农会参访团、海峡两岸农业促进会、台湾中华经济文化发展促进会、台湾电机电子工业同业公会等多家团体共1000余人次，其中不乏台湾知名企业家；园区还推动码头镇与台湾屏东县东港镇结为友好乡镇，并组织与台湾生态教育农园协会、屏东县农会等台湾8家民间团体结对。江宁台湾农民创业园充分利用台商分布密集的区位优势，开展赴台考察、两岸互访、节会互动等多种形式的交流合作，积极组织开展赴台参加海峡两岸农产品展示展销会、台湾江苏周、海峡两岸食品展等交流活动，邀请接待台商考察访问，加强人员交流往来，近年来园区共接待台湾农业组织、台商、台资农业企业200多批。和县台湾农民创业园与台湾高雄市国际休闲产业发展协会、屏东建农青果合作社、南台湾企业商事协会、台南市工商业发展促进会等企事业团体签订了合作框架协议，举办了两届“皖台现代农业发展”研讨会，与南台湾经济产业联盟、南台湾商事企业协会等建立了合作机制。
二、台湾农民创业园发展存在的问题
1.缺少真正的台湾农民
从名称含义理解，台湾农民创业园应当是台湾农民创业的乐园，但从调研的三家园区来看，吸引台湾农民难度较大，缺少真正的台湾农民。目前引进的所谓台湾农民大多是从建筑业、传媒等其他行业转行投资农业的台胞。园区缺少真正的台湾农民的原因在于：一是台湾岛内真正的农民经营资金规模有限，难以到大陆投资农业创业。二是台湾农业生产社会化服务体系十分健全，台湾农民离开该体系到大陆创业将面临一定困难。三是台湾农民在岛内的社会地位较高，各种福利待遇也较为优厚，很多台湾农民到大陆创业的主观愿望并不十分强烈。
2.吸引台资企业比较困难
台湾大型涉农企业数量较少，有的企业早期已经进入大陆投资发展，率先在一些优势区域进行布局，且短期内难以改变布局。而台湾农民创业园是近些年刚刚批准成立，大多数位于新兴开发区域，区位优势不突出，难以吸引大型台资涉农企业入驻。台湾涉农中小企业资金规模有限，投资能力较弱，辐射带动能力不强，且对园区优惠政策的依赖程度相对较高，园区对中小型台资企业的引进积极性不高。
3.台资企业示范带动作用还需进一步提高
台湾农民创业园内的台资企业对先进的农业技术保持一定的控制力，其经营模式主要是利用大陆价格较低的土地和劳动力要素为企业增产增效服务。台湾农业技术向当地农民辐射传播的比例较低，加之园区内台资企业数量偏少，台资企业对农业技术示范和推广等方面的影响还没有得到充分发挥。调研的三家园区为了克服上述发展瓶颈、促进园区持续发展，不得不将大陆本地农业高新技术企业等具有一定影响能力的企业也纳入引资对象。
4.对地方政府财政依赖程度较大
为了促进台湾农民创业园又好又快发展，地方政府对园区建设进行大量投资，积极完善基础设施，促使园区呈现出较好的发展态势。但是，园区自身独立发展能力比较薄弱，对地方政府投资依赖性很强，一旦减少地方政府资金支持，园区发展速度和发展质量都会明显受到影响。从企业角度看，园区内的台资企业都是在地方政府优惠政策扶持下获得较高的效益。例如，电费优惠、税收优惠。如果优惠政策执行到期，台资企业的利润空间将面临萎缩的风险，个别企业甚至可能出现撤资破产的情况。
5.园区普遍存在用地困难
虽然台湾农民创业园是农业性质的园区，但是单纯依靠农业，园区产业结构不仅变得单一，发展效益和发展质量也变得难以兼顾。为了促进园区可持续发展，发挥非农产业对农业的带动作用，苏皖两地园区都将农产品和食品加工业、服务业作为重点产业加以培育。这些产业的发展又会给园区带来税收收入，弥补园区基础设施建设前期投入。受国家严格的耕地保护政策影响，园区内加工业、服务业用地指标和建筑用地指标十分短缺，可容纳的加工业和服务业企业数量有限，增加了发展农产品和食品加工业、服务业的难度。
三、完善发展台湾农民创业园的政策建议
1.科学准确界定台湾农民创业园的功能
台湾农民创业园从名称理解应当是台湾农民到大陆创业的乐园，是为促进两岸和平统一、大陆做好台湾中南部农民工作的重要内容。从实际情况来看，台湾农民具有一定的局限性，短期内来大陆进行农业创业还有一定难度。但也应当看到，台湾农民创业园在发挥两岸农业交流合作平台作用方面是非常明显的。然而，园区的发展不可回避其经济建设问题，园区经济效益好、发展速度快，将能进一步促进园区品牌和影响力发挥，将更加有利于吸引台资企业投资和台湾农民创业。同时，也对两岸农业交流和合作产生更加积极的影响。因此，台湾农民创业园的发展必须同时兼顾其两岸农业交流合作、园区经济建设两个方面的工作，以达到互相促进的目的。
2.统筹台湾农民创业园扶持配套政策并进行顶层设计
从台湾农民创业园发展历程来看，各地台湾农民创业园初期采取以探索为主的方式进行发展。目前，台湾农民创业园已经进入快速发展阶段，每个园区所面临的困难和制约因素也不再像初期那样，能够通过园区自身和地方政府推动就可以解决。例如，工业和建设用地问题、融资问题、行政级别合理设置问题等。当前需要从中央层面出发，对台湾农民创业园发展进行顶层设计，实行一场自上而下的改革，将各个园区面临的难题通过更加宏观的手段统筹安排加以解决。一要提升台湾农民创业园作为国家级园区的影响力，在园区政策倾斜上与其他国家级农业园区同等对待；二要规范园区规划论证程序，促进园区规划更加科学，符合国家现行法律和政策要求；三要对台湾农民创业园管委会行政级别问题出台指导意见，提高基层工作人员工作积极性。
3.多管齐下促进台湾农民创业园发展
目前台湾农民创业园都面临吸引台湾农民和台商难度大的问题。如果单独依靠台湾因素和农业因素进行发展，很可能会导致园区发展后劲乏力。很多园区前期投入较大，建设运行成本较高，保持健康可持续发展已经成为每个园区亟待解决的问题。部分园区开始探索增强园区发展后劲的新途径、新措施。从政策调控上，可以考虑在完善园区规划的基础上，对园区不同功能区域实行分类管理。例如，将每个园区的加工业核心区列入国家发改委工业园区目录，争取等同工业园区的政策待遇；将休闲农业核心区列入国家休闲农业示范区，享受同等待遇并配套用地指标；将科技创新核心区列入国家农业现代科技示范区，享受同等政策待遇。而园区的种植业和养殖业功能区域、辐射区域或带动区域等非核心区域依然保持农业园区特点，享受国家普惠农业政策待遇。
4.合理设定绩效考核评价方案激励园区发展
台湾农民创业园发展起步时间有差别，园区工作人员发展理念不相同，地方政府支持力度不一致，主导产业存在差异，发展模式迥异，很多做法都处于探索阶段。合理设定绩效考核评价方案，通过绩效考核结果，加以政策引导，能够促进台湾农民创业园更好发展，达到扶持较好的园区，激励较弱的园区的目的。在构建考核评价指标时，要突出台湾农民创业园作为两岸农业交流合作平台的作用，将园区引进台湾新品种、新技术、新农药、新肥料、新农机情况，两岸农业人员往来情况，台资企业对当地农业示范带动作用发挥情况作为优先指标，促进台湾农民创业园在两岸农业交流合作上取得更好的发展。
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参考文献
[1] 淮阴台湾农民创业园.淮安淮阴台湾农民创业园投资优惠政策[EB/OL]. http：//www.hatcy.com/news1.asp？ID=21&ClassID=11， 访问日期：2014-11-6.
[2] 江宁区政府. 江苏南京江宁台湾农民创业园基本情况[EB/OL]. http：//www.jiangning.gov.cn/tcydwjj/100841.htm， 访问日期：2014-12-5.
[3] 安徽和县台湾农民创业园.安徽和县台湾农民创业园优惠政策[EB/OL]. http：//twnmcyy.hx.gov.cn/fagui/304.htm， 访问日期：2014-11-6.
（作者单位：中国农业科学院农业与经济发展研究所）