李敏
[摘要]文章从农村劳动力转移就业的视角分析了苏北职业教育发展中存在的问题，提出加快苏北职业教育发展、促进农村劳动力转移就业的对策建议，具体包括强化“三个保障”、推进“四项建设”、实施“五个统筹”、把握“三个重点”、扩大“试点”规模、加快“四个转变”。
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关键词 ]职业教育农村劳动力转移 苏北地区
[作者简介]李敏（1968-），女，江苏徐州人，江苏师范大学淮海发展研究院，副教授，硕士，研究方向为城镇化与农村劳动力转移。（江苏徐州 221 009）
[基金项目]本文系201 3年度江苏省社会科学基金课题“推进苏北城镇化与农村劳动力转移研究”的阶段性研究成果。（项目批准号：13JDB014）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2015)19-0013-04
党的十八大提出要走新型城镇化道路，其核心是以人为本，实质是农民市民化，而稳定就业是农民留在城市、成为市民的关键。江苏区域发展具有明显的不平衡性，包括徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁等五市在内的苏北地区是江苏的经济洼地，也是江苏农村劳动力转移任务最重的地区。职业教育承担着培养高素质劳动者和技术技能型人才的任务，大力发展职业教育，为农村劳动力创造良好的转移就业条件，既是进一步增加苏北农村劳动力转移数量、提高转移就业质量的迫切需要，也是苏北推进以人为核心的新型城镇化建设的重要举措。
一、从农村劳动力转移就业视域看苏北职业教育发展中存在的问题
（一）重视不够，投入不足
目前职业教育和培训是苏北整个教育事业中较为薄弱的环节，一些地区政府和教育行政部门重普教轻职教的现象仍然存在，有关职业教育发展的政策尚未完全落实，职业教育资金投入普遍不足。造成这种现象的原因主要在于普通高中教育投入少、收费高，而职业教育需要进行实践教学，需要大量设备投入，经费投入较多，而收费较少。苏北经济发展水平低、实力弱，地方债务压力大，地方政府出于经济方面的考虑，多热衷于大办普通高中。另外，目前苏北有些职业院校所办专业与地方行业、企业、岗位吻合度不高，不少学生毕业后去苏南等经济发达地区就业，对本地经济发展帮助较少，也使得地方政府发展职业教育的积极性不高。据统计，宿迁市职业学校学生本地就业率仅为41.98%。
（二）规模不大，实力不强
目前，苏北各市普职比大体相当的要求没有完全落实，中等职业教育与普通高中教育协调发展的格局尚未形成，高等职业教育的规模更小，远不能满足经济社会发展对高素质劳动力的需要以及大批农村劳动力转移就业的需求。以中等职业教育为例，2012年苏北中等职业教育招生16.17万人，在校生50.87万人；而普通高中招生19.22万人，在校生达到60.13万人。苏北每万人中普通中等专业学校在校生人数为63人，而苏南地区为85人。同时，受资金投入的限制，苏北职业教育办学实力不强。从教学设施来看，苏北职业院校设备整体先进性、现代化、信息化不够，难以满足教育教学需要。尤其是部分县（区）中等专业学校实习实训设备少、配置低、更新慢，导致学生技能训练不够，就业后无法在短时间内适应岗位需求，还需要二次培训。从师资情况来看，苏北职业院校教师结构性矛盾突出，整体素质偏低，专业教师缺编严重，“双师型”教师匮乏。以徐州为例，2013-2014学年度中等职业教育专任专业课教师中，“双师型”教师仅占56%，其中有正高职称的仅21人。从优质资源来看，苏北各类中等职业学校在校生占全省的44.5%，但高水平、示范性的学校占比偏低。
（三）工学结合少，专业待优化
近年来，苏北一些地区的校企之间在招生、就业以及人才培养等方面开展了一些合作，组建了职教集团，取得了一些成绩。但是，总体来看，校企合作规模小，合作不深入，往往是职校“一头热”，企业积极性不高。究其原因，一是缺少长效机制和制度保障，尽管有些市、县出台了鼓励企业与中职技校合作的相关规定，但缺乏进一步落实的具体措施。二是苏北一些职业院校服务企业的能力较弱，导致企业与学校对接的积极性不高。就专业设置来看，目前苏北职业教育（尤其是中等职业教育）专业设置中面向传统产业的专业较多，不能满足企业特别是新兴产业的要求，也导致毕业生本地就业难，难以为农村劳动力构建通向本地就业的桥梁。例如，2013年徐州中等职业教育学生分科类统计显示，第一、二、三产业占比分别为35.6%、23.1%和38.3%。
（四）社会不认可，招生困难多
生源少、质量差是职业院校普遍面临的问题，苏北地区尤为突出。例如，2012年徐州市初中毕业9.4万人，其中普通高中招生4.47万人，中等职业学校招生3.7万人，其余1.23万人中除少数到办学条件较好的苏南高中就读外，多数（基本是农村学生）未经任何职业教育和培训就直接流入社会，他们宁愿失学也不愿到职业学校就读。高职院校的招生也不容乐观，个别学校被划人“注册入学”行列，面临生存危机。学生对职业院校的认可度不高，除了传统观念方面的原因，主要是教育质量和效率的问题。办学条件有限、优质资源缺乏、工学结合不够等，严重影响了人才培养质量，导致毕业生专业素质不高、就业竞争力不强。另外，有些工作岗位的从业人员只要经过几个月甚至几周的培训就能胜任，而职业学校的培养却要几年时间，毕业生与农民工相比也没有明显的竞争优势，就业岗位、工资报酬相差无几。教育质量和效率不高，严重影响了学生和家长的信心，许多农民子弟认为上职校不如直接去打工。这些学生文化水平不高，又没有接受优质的职业教育，就业大多处于“高不成低不就”的状态。
（五）普职不衔接，升学路不畅
目前苏北农村可供转移的劳动力主要有两类：一类是尚未转移的农村富余劳动力，一类是新成长劳动力。据有关部门测算，今后10年苏北农村仍处于新增劳动力的高峰期。这些新增劳动力基本没有务农经历，大多是从学校到城市，成为新生代农民工。与老一代农民工不同，他们渴望掌握一技之长，以便“体面就业”，最终融人城市、成为市民。因此，很多农村家长和学生希望通过就读中职或者职高获得升学机会，成为高素质的技能型人才，为将来的“体面就业”和“市民化”奠定基础。但是，苏北高职教育规模较小，而且中高职、本专科衔接不够、转换不畅，无法为学生提供更多的升学机会，这也是造成职业学校招生难的重要原因之一。2012年，江苏在全国率先启动了现代职业教育体系建设试点，全省已设立两批职业教育创新发展实验区，覆盖全省60%以上的区域，开展多种形式的中高职、本专科贯通的技术技能型人才培养改革试点，取得了初步成效。但是，覆盖区域较小，试点学校较少，试点规模也较小，远不能满足需求。
（六）技能培训少，功能不完善
目前职业教育的重点仍是学历教育，主要对象为没有职业经历的初高中毕业生，职业技术培训较为薄弱，已就业的农民工培训更少，这与苏北农村60%以上的劳动力已转移到二、三产业的现状不相适应。目前公办职业院校基本是封闭办学，从事职业培训的主要是人保部门、行业和社会培训机构等，存在许多问题。一是培训规模小。以徐州市为例，2013年职业教育培训学生4.34万人，其中中级资格证书培训1.38万人，岗位证书培训1.02万人。二是培训时间较短。一个月以内的占47.3%，一个月至半年的占31.2%，一年及以上的仅占11.7%。三是培训内容有待改进。从产业结构来看，一、二、三产业的培训人数分别占20.2%、14.1%和65.77%，与人才市场需求有较大差距。四是培训组织形式有待改进。培训地点多集中在市里或县城，农民工家门口的培训很少。五是培训补贴政策有待完善。民办培训机构收费远高于培训补贴标准，超出了农民工的可支付能力，限制了农民工接受培训的有效需求。据调查，2013年徐州农民工收入中用于“技能培训”的比例仅为0.8%。另外，还有极个别培训机构通过虚假培训的方式套取培训补贴。
二、加快苏北职业教育发展、促进农村劳动力转移就业的对策建议
（一）强化“三个保障”，夯实职业教育基础
1．强化组织保障。一要落实政府责任。市级政府要加强对区域职业教育的统筹规划与管理；县级政府要根据农村经济社会的发展需要，完善本地职业教育与职业培训网络；要把职业教育工作列入政府目标考核体系，纳入领导干部工作业绩考核指标。二要强化部门协调。建立由发改、经信、教育、财政、人保、税收等多个政府部门参与的联席会议制度，定期召开专题会议，充分发挥各相关部门的职能作用，协调解决职业教育发展中的重大问题。
2．强化经费保障。全面落实国家以及江苏省有关文件要求，加大政府财政对职业教育的投入力度，特别是国家、省级专项建设配套资金落实到位。全面落实地方教育附加费30%用于职业教育以及企业职工工资总额1.5%用于教育培训的政策，按照不低于基本标准的原则制定并落实职业院校生均经费和公用经费。认真落实中职学生资助政策，按标准全额发放助学金、涉农专业和贫困生免费资金。增加职业教育专项经费，用于教师培训、实习实训基地建设等，做到专款专用，足额、按时到位。
3．强化人才保障。一要完善职业学校用人机制。鼓励学校引进和聘请有实践经验的行业专家、企业工程技术人员和社会能工巧匠担任专兼职教师，建立健全便捷有效的人才引进渠道，制定和完善兼职教师聘用及经费补贴政策。二要加大“双师型”教师培养力度。积极做好职业学校国家级和省级教师培训工作，切实落实好职业院校教师到企业实践制度，推进职业学校名师（专家）工作室建设，加强优秀教学团队和梯队建设，积极鼓励教师参加各级各类竞赛，提高“双师”素质。
（二）推进“四项建设”，增强职业院校办学实力
1．推进专业建设。一要紧紧围绕苏北发展战略，重点培育与区域重点产业、战略性新兴产业、特色产业以及现代服务业密切相关的专业。根据苏北装备制造、机械、化工等支柱产业以及新能源、临港产业、海洋产业等新兴产业发展的人才需求，加强数控技术、工程机械、机电一体化、汽车制造与维修、船舶制造与维修、光伏技术等相关专业建设。二要提升异地就业的学生及外出务工农民的就业层次和就业质量。根据苏北劳务输出的特点，适应长江三角洲、珠江三角洲等苏北农民工务工集中区域产业结构升级对人才需求的变化，大力发展对接高新技术岗位、高薪报酬岗位、有发展前景岗位的新兴专业。三要以现有省级示范性品牌特色专业为基础，大力推进品牌专业和特色专业群建设，增强职业教育吸引力。
2.推进课程建设。一要按照岗位技能标准要求组织教学，合理加大专业技能课的比重，使学生具备基本实践操作技能、专业技术与综合实践能力，毕业后能够直接进入岗位。二要积极构建创新创业型技术技能人才培养课程体系。通过开设相关课程、丰富社团活动、加强校内创新创业基地建设等举措，积极开展创新创业教育实践，培养“有知识、懂技术、熟技能、会经营”的创新创业型人才。三要开好开足职业理想教育、职业规划教育等课程，使学生不仅学好基本的就业技能，而且学会思考人生方向、明确职业理想、规划职业人生。
3．推进实习、实训基地建设。要抓住江苏省高水平示范性实训基地建设的契机，结合区域经济和产业发展的态势，对照标准，统筹规划，分步实施，重点支持建设一批专业对接区域产业、技术对接职业岗位、设备与企业同步，管理科学、运行高效，集教学、培训、鉴定、生产和技能大赛等多种功能于一体的高水平示范性实训基地，确保设备功能、实习工位满足实践教学的需要。
4．推进信息化建设。一要全面推进职业学校智慧校园建设。建立运行流畅、功能齐全的标准化校园网络以及数字化设备设施齐全的仿真实训基地、网络教室、远程教育培训中心、多媒体应用中心等，逐步实现职业学校信息管理和应用全覆盖。二要推进数字化资源库建设。引进优质职业教育共享资源，逐步实现所有专业的优质数字教育资源全覆盖。三要强化信息化师资队伍建设。加强现代信息技术应用能力培训，将现代信息技术应用能力作为教师评聘考核的重要依据。鼓励教师在专业课程中广泛使用计算机仿真教学、数字化实训、远程实时教育等技术，实现优质资源班班通、人人用。
（三）实施“五个统筹”，促进职业教育协调发展
1．统筹职业教育资源。以市县政府为主，对接区域优势、特色产业体系，统一规划整合职业教育资源和培训资源，推进职业院校向新城区、工业园区、高新园区转移集聚，使其更加贴近所服务的产业和社区，形成规模发展、集约发展、优化发展的强大合力。根据区域经济社会发展需求以及职业学校各自的办学优势和特色，统筹规划专业设置，使每一所职业院校集中力量办好特色优势专业，形成专业合理分工，避免恶性竞争和“同质化”发展。
2．统筹高中阶段教育发展。认真落实职业教育招生政策，按照普职大体相当的原则，划定普通高中最低控制线，确保应届初中毕业生合理分流，稳定职业教育招生规模，提高职业教育生源质量和入学率。
3．统筹中高等职业教育发展。根据区域人才需求结构的变化和生源变化的实际，统筹确定中高等职业教育规模，适度扩大高等职业教育规模，适度发展本科及以上层次高等职业教育。加强中高等职业教育的沟通衔接，形成中高职协调发展的现代职业教育体系，打开职业教育学生继续向上发展的通路，使职业学校毕业生好就业、能升学。
4．统筹区域职业教育发展。鼓励苏北各市打破行政区划限制，建立区域职业教育合作平台，协调职业教育发展政策，推动职业院校跨市域合作培养人才、培训教师、开发课程以及共享数字化教学资源。鼓励苏北职业院校加强与苏南优质职业院校合作，设立分校或办学点，联合招生，共同培养。
5．统筹学历教育和非学历教育。以县级中等专业学校为主体，加快发展职工继续教育、农村成人教育，加强社区教育网络建设。拓展职业院校培训功能，积极探索建立学历教育与职业培训相互沟通的模块化课程，实行学分制和弹性学制，满足劳动者对职业教育的多元需求。
（四）把握“三个重点”，推进校企协同育人
1．健全企业参与制度。建议江苏省政府尽快研究制定《校企合作办学促进条例》，调动行业、企业兴办、参与职业教育的积极性。政府以购买服务或税收优惠等方式支持企业参与培养培训人才，支持规模以上企业设立学生实习和教师实践岗位，支持企业建设兼具生产与教学功能的公共实训基地。对职业院校自办的、以服务学生实习实训为主要目的企业或经营活动，按照国家有关规定享受税收等优惠。探索现代职业学校制度试点，积极搭建促成校企双方合作的服务平台，组建政、校、企、行业相关人士参与的学校发展理事会，密切人才培养与行业企业人才需求的联系，使学校贴近市场、贴近行业、贴近企业。
2．推进集团化办学。加强对职业教育集团组建类型、格局分布、发展方向、发展规模等方面的针对性引导，制定促进职业教育集团发展的政策，鼓励各地在重大产业建设过程中同步规划覆盖全产业链的职业教育集团，覆盖区域内行业、企业（特别是各县区经济开发区、工业区、产业园区的企业），促进集团内学校、行业、企业成员之间资源共享，优势互补、合作共赢，使职业教育实现规模化、连锁化、集约化发展。
3．创新校企合作模式。积极探索职业院校与行业企业多形式的合作模式。例如，职业院校依托特色、主体专业，与相关行业、企业在校内共建校企合作的生产性实习实训基地；利用企业资源“工学交替”，利用企业资金“引企人校”；开设知名企业“冠名班”、定向班，开展订单培养；积极探索“招生即招工、人校即人厂、校企联合培养”的现代学徒制试点。通过校企实训共建、师资共组、学生共培，引导职业院校与企业建立稳固的合作关系，不断深化产教融合、校企合作、工学结合，提高人才培养质量。
（五）扩大“试点”规模，拓展升学途径
1．扩大中高职衔接的试点规模。一要扩大初中起点的五年制高等职业教育办学规模，增加护理、健康服务、老龄服务等专业五年制高职办学点。二要拓展“3+3”中职和高职分段培养规模，加大中高职对口自主招生试点，拓宽中职毕业生升入本地高职院校的渠道，既增强中职教育的吸引力，也有利于毕业生本地就业。三要探索中职学校与高职院校在专业建设、课程体系、人才培养方案、师资梯队建设等方面的衔接，实现中职教育与高职教育的无缝对接，扩大中职毕业生升人高职院校深造的比例。
2．扩大中高职和应用型本科一体化办学的试点。进一步扩大中职与普通本科“3+4”分段培养试点以及高职与普通本科“3+2”转段培养试点，提升职业教育的办学层次，打开职业教育学生继续向上发展的通道，满足社会、家长和学生对学历升级的需求。
（六）加快“四个转变”，弥补技能培训短板
1．加快职业院校办学方式转变。职业院校要由封闭式办学向开放式办学转变，在继续做好学历教育、升学教育的基础上，广泛开展技术技能教育、就业教育，特别是要为农村新成长劳动力、未升学初高中毕业生、退役士兵、农民工等群体提供技术技能培训，让他们有能力实现充分就业、稳定就业、体面就业。
2．加快培训运作机制转变。按照“城乡统一、普惠共享”的原则，将城镇登记农村劳动者、农村转移就业劳动者、城乡未继续升学的应届初高中毕业生纳入培训范围。改变多头培训的格局，以县级中等专业学校为核心，整合县域职业教育资源，建立农民技能培训中心，将农民就业培训资金由财政统一划拨给中心调配使用，并将职业技能实训基地、人力资源交流市场、技能培训及职业技能鉴定等与中心有效整合。建立以农民技能培训中心为龙头、县域各中专校和职业学校为主体、乡镇成人教育中心校为基础的县域农村职业教育网络，让农民能够就近接受培训。
3．加快培训内容、模式转变。根据企业用工需求、农村劳动力培训意愿和职业技能标准要求，及时调整培训专业和培训内容，突出实用性。大力推行订单培训、定岗培训、定向培训，提高培训的针对性和有效性。
4．加快培训补贴方式转变。实行以直补个人为主的支付办法，由补“过程”向补“结果”转变，将培训结业学员取得职业资格证书和就业情况作为支付政府补贴的主要依据。加强培训资金监管，防止任何机构和个人截留、挤占、挪用、套取、骗取补助资金，确保补贴资金的使用效益。同时，要进一步提高培训补助标准，逐步实行免费培训。
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